我國國有企業內控制度存在的問題及完善策略

王東彪

（中國海油集團能源經濟研究院，北京 100010）

近年來，很多國有企業在進行經濟創新發展的同時，也在不斷優化內部管理機制，目的是充分提升國有企業的運營效率，充分發揮國有企業的先鋒作用。隨著國有企業改革不斷推向深入，國有企業在自身經濟發展和管理軟實力上都逐步向優秀企業標準邁進。但是，隨著職能分工的不斷細化，各種管理要求的不斷更新和增加，造成內控制度體系性、科學性和可操作性在不同程度上出現了一些問題。因此，建立系統完備、科學規范、運行高效的內控制度能夠明晰各部門的權責，明確各管理業務流程，促進各個職能部門間的相互配合，從而保障企業各部門與單位間的相互協調與相互制約，在兼顧風險管控和效益、效率的前提下，為國有企業日常管理和改革發展提供支持保障。

一、國有企業內控制度概述

1.國有企業的性質

國有企業作為一種生產經營組織形式同時具有營利法人和公益法人的特點，其營利性體現為追求國有資產的保值和增值；其公益性體現為國有企業的設立，通常是為了實現國家調節經濟的目標，起著調和國民經濟各個方面發展的作用。

2.國有企業管理制度及制度化管理

制度化管理是現代企業所必備的一個基本特征，也是企業成長和進步的一個必要階段。所謂企業制度化管理指的就是企業內部建立一套系統的管理體系，這種管理體系通常由各類管理制度組成，以制度作為企業內部的“法律”來制約和規范企業各項經營管理行為。

二、國有企業內控制度完善的重要性分析

1.有利于中國特色現代國有企業制度不斷完善

完善現代企業制度，健全公司法人治理結構，是國有企業改革的重要任務。通過完善內控制度建設，把現代企業制度先進的法人治理結構與國有企業黨組織的設置、職責、任務有機結合起來，進一步相互豐富和完善，最終保證企業形成科學管理、健康運行、和諧發展的制度體系。

2.有利于加強風險防控和持續健康發展

企業風險防范是個永久的話題，重要的基礎在于制度建設。建立風險防范的長效機制，完善各項內控制度，是國有企業一項長期艱巨的任務，需要做出持續不懈的努力。我國國有企業在建設國際一流公司的進程中，需要具備國際一流的風險管理能力，要建設“百年老店”，有效實施發展戰略，就必須打造企業的“軟實力”，增強全員風險管理意識，建立系統、規范、動態的風險管理體系，縮短與世界先進管理水平的差距；通過優化內控制度體系，建立與生產經營規模相適應的管理方法和可持續發展能力。在當前形勢下，國有企業更加需要化解風險，要持續加強汲取教訓、舉一反三的能力，把制度建設得更加扎實，特別是要重點提升內控體系的針對性、完整性和有效性，以有效促進國有企業持續健康的發展。

3.有利于滿足全球一體化和國內外監管要求

很多國有企業都在積極適應全球經濟一體化的國際環境，實施國際化戰略，不少企業已在海外開展業務并在海外運營管理國有資產。在經濟全球化迅速發展、投資經營日益國際化的今天，當遇到全球金融危機或經濟危機時，很多企業都難以獨善其身。在“走出去”的過程中，無時無刻不面對紛繁復雜的國際環境，諸如地緣政治因素導致的政策變動、國際公司間的博弈、商品價格大幅波動、資本市場巨幅震蕩等各種復雜因素交織在一起，進一步加大了企業國際化經營的各種風險。從國際趨勢看，對內部控制體系和風險管理重要性的認識越來越得到普遍認同，相關法律法規的數量越來越多，體系結構日趨嚴密，國際資本市場的監管要求愈加嚴格。隨著國有企業在境內外上市，直接面臨著美國薩班斯·奧克斯利法案和國資委《中央企業全面風險管理指引》等內外部法律法規的監督和約束。通過整合和優化公司的內部控制體系和完善公司的風險管理，以效益、效率和風險平衡的理念為核心建立統一、規范和有效運行的風險管理體系，有效防范各類風險，提升科學管理水平，迅速提升公司的國際競爭力。

4.有利于提升生產經營工作效率

內控制度的健全是企業各類人員做到程序規范、責任明確、職責清晰的關鍵。為了強化內部管理，提升管理經營效率，需要通過完善內控制度，幫助企業內部的各級管理人員能夠在各自的權限范圍內更好地行使自己的職權以及承擔的相應責任，進而有效地將內部的各個部門權責、各項業務流程進行連接，形成完整的管理鏈條。建立統一規范的內部制度體系，并不斷完善優化，使之成為一個有機的統一整體，能夠有效地避免企業內部相互扯皮推諉越權等情況的出現，讓企業各項經營管理活動有章可循、有據可依，使其形成合力，不斷提升工作效率，從而保障企業經營目標的順利實現。

三、我國國企內控制度建設存在的問題

1.內控制度的體系性、科學性和可操作性有待加強

隨著國有企業改革不斷推向深入，國有企業在自身經濟發展和管理軟實力上都逐步向優秀企業標準邁進，但隨著職能分工的不斷細化，各種管理要求的不斷更新和增加，造成內控制度體系性、科學性和可操作性在不同程度上出現了一些問題。比如，因管理職能分散或內部制衡過強，制度的制定出臺缺乏統一歸口的頂層設計和系統規劃，制度層級錯位、內容沖突時有發生；制度出臺過程不科學不規范，征求意見過程不充分，職能管理部門自說自話，難以形成統一認識，決策發布流程隨意性強，制度起草部門將制度視為維護部門利益而非服務管理的工具等；照抄照搬上級制度文件，不考慮基層實際情況等，內容空洞，明顯不具有指導性和可操作性，僅為出臺制度而出臺，造成最終規定與執行“兩張皮”。

2.內控制度體系龐雜冗余

內控制度體系龐雜也是很多國有企業面臨的一項難題。問題形成的主要原因包括：國家相關政策法規已變化，相應制度已不適用，但未及時廢止；公司深化改革、職能權限調整，管理方式、業務流程變更或取消，但未及時修訂；制度存在的背景及條件已不成立，或者提前出臺，但實際工作中一直未使用等。上述原因造成國有企業內控制度存在不同程度的冗余，形成一定數量的“僵尸制度”。繁多的制度之間缺乏關聯性，甚至存在制度之間相互沖突的情況，不僅容易造成管理混亂，也極易在內外部監督檢查過程中引發合規風險。

3.制度執行和落實方面有待加強

除了制度設計層面的問題外，在執行和落實上，目前也有些亟待解決的問題。首先是宣貫工作做得不足。在制度建設完成后，企業業務主管部門或者風控牽頭部門應該及時將企業的新制度進行普及和宣傳，讓基層職工能夠第一時間了解相關要求，但很多企業宣貫只是走過場，宣貫了即代表落實了。其次是被宣貫對象學習不夠深入。在制度宣貫過程中，相關人員沒有真正搞懂弄清具體要求，也沒有及時申請答疑解惑，最終造成無法理解制度所提出的要求，在執行中“動作變形”或者干脆不執行。

4.監督與檢查措施有待加強

大部分國有企業已經形成了“三道防線”工作機制，但業務部門、風控部門和審計部門這“三道防線”在相互融通相互促進方面仍有很大的提升空間。業務管理人員針對工作中所識別出的風險未能及時反饋給審計人員，造成審計人員無法針對風險點進行有針對性的審計，對于審計發現也沒有及時反饋給風控管理人員，造成風控人員無法針對審計問題及時制定和修訂制度體系文件、優化管理流程，無法實現對風險點的有效管控。

四、加強我國國企內控制度的完善策略

1.提高決策層和管理層對于內控制度建設重要性的認識

制度化管理是企業成長必須經歷的一個階段。在企業的整體管理中制度就相當于大樹的根系，支撐著每一個枝干環節，企業的管理者要充分意識到制度建設的必要性。近期出臺的《中央企業董事會工作規則（試行）》明確指出“董事會應當推動完善企業的風險管理體系、內部控制體系、合規管理體系和違規經營投資責任追究工作體系”。董事會及管理層的認識和態度決定著一個公司的內部控制的“基調”，因此，要切實提高認識，以上率下，組織制定制度，率先執行制度，并推動遵章守紀、違規必究成為根深蒂固的企業文化。在現代企業管理制度不斷完善的同時，企業必須按照社會發展的要求，積極探索和制定科學合理的管理措施，不斷提升內控制度建設水平，只有這樣，才能夠最大限度地發揮企業的潛能，實現企業的可持續發展。

2.明確內控制度建設的基本原則

在制度建設過程中，重點要堅持幾項基本原則。首先，要堅持戰略引領。內控制度體系建設應緊緊圍繞企業戰略，聚焦公司治理體系和治理能力現代化，持續提升運營效率和管控水平，構建與中國特色國有企業相匹配的內控制度體系。其次，要堅持融會貫通。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，把黨的領導融入公司治理各環節，堅持黨建工作與生產經營深度融合，形成一整套系統完備的內控制度體系，避免兩張皮。再次，要堅持依法治企。深入推進依法依規治企，將增強法治意識與推進公司治理體系和治理能力現代化結合，健全完善規章制度，確保企業制度體系與國家法律法規同頻共振。最后，要堅持系統集成。落實管控要求，堅持系統思維，做好頂層設計，進一步強化管理制度化、制度流程化、流程信息化的內控理念，將風險管理和合規管理要求嵌入業務流程，形成全面、全員、全過程、全體系的風險防控機制，切實全面提升內控體系有效性，加快實現國有企業高質量發展。

3.提升內控制度制定流程的科學性

國有企業應逐步明確制度組織、起草、審核、批準、發布、復審、修訂、解釋的流程和權限。由承擔風險管控職能的部門統一設計制度框架，組織起草、發布、宣貫、檢查、修訂內控制度。加強對征求相關方意見環節的重視程度，充分了解各方對于制度的意見，將問題和分歧消滅在征求意見階段，提升制度后期的可操作性。通過明確分層授權批準制度的方式，進一步強化制度制定、審核的科學性和權威性，如明確涉及公司治理層面的制度由董事會審議，涉及經營管理層面基本制度由董事長工作會審議，管理辦法由總經理辦公會審議，操作細則由業務分管領導批準后發布等程序。制定過程中堅持精簡集約，持續精簡、優化和完善內控制度體系，及時清理低效無效、不適應公司發展的制度，構建精簡高效、與公司發展戰略相適應的內控制度體系。

4.加強內控制度建設過程和執行情況的監督

國有企業應通過建立科學、合理的內部監督機制，為內控制度的不斷完善提供保障。內部監督部門或負責內控檢查評價的部門在進行內控審核時必須保證其獨立性、科學性及權威性，嚴格按照內控制度及相關規定開展審核工作，及時溝通反饋內控制度在設計和執行方面存在的問題。要不斷提升內部監督部門工作人員的專業性，使工作人員能夠全面掌握內控體系知識，提高內部監督部門的監督能力，調動其工作積極性，為強化內控建設提供堅強保障。

5.提升內控制度管理信息化水平

在信息化、數字化時代，需要以技術賦能為手段，加強內控制度體系信息化統一規劃部署，進一步提升內控制度管理的信息化和智能化水平。通過信息化手段固化內控體系管控措施，實現制度結構化管理、在線分析和動態監控，打通信息“孤島”，實現內控制度系統與業務信息系統互聯互通、有機融合，為促進流程有效運轉和優化，持續提升企業管理水平注入新動力。

五、總結

從整體上來看，我國國有企業在日常管理中已經充分認識到制度建設的重要性，但在很多方面仍有待進一步提高。在現代企業管理制度不斷完善的同時，企業必須按照社會發展的要求，積極探索和制定科學、合理的管理措施，不斷提升內控制度建設水平，只有這樣，才能夠最大程度地發揮企業的潛能，實現企業的可持續發展。