防止耕地“非農化”“非糧化”背景下受污染耕地風險管控對策探討

汪潔

(浙江省耕地質量與肥料管理總站，浙江 杭州 310020)

土壤是人類賴以生存的物質基礎，也是經濟社會發展不可或缺的寶貴自然資源。當前，我國仍處于工業化、城鎮化快速發展時期，保護耕地安全的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨[1]。現階段黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要扎緊耕地保護的“籬笆”，守住1.2億hm2耕地紅線，既要嚴格防止耕地“非糧化”，又要堅決制止耕地“非農化”[2]。而浙江省耕地資源缺乏，耕地總量不足200萬hm2，人均耕地僅0.03 hm2左右[3]。在此形勢下，每一分耕地都顯得尤其珍貴，加強受污染耕地的風險管控已成為現階段工作的熱點與難點。

1 基本現狀

近年來，黨中央、國務院高度重視土壤環境保護工作。2016年5月國務院印發《土壤污染防治行動計劃》[4]，緊緊圍繞讓老百姓“吃得放心”這一核心目標，按污染程度將農用地進行分類管理。2017—2018年，組織開展農用地土壤污染狀況詳查[5]，基本掌握了污染狀況，也為耕地土壤環境質量類別劃分奠定了良好基礎[6]。2019年1月國家出臺《土壤污染防治法》[7]，彌補了法律層面的空缺，特別強化了土壤污染風險管控和修復制度，明確了責任對象。2020年，隨著國務院辦公廳分別于9月和11月發布《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》[9]和《關于防止耕地“非糧化” 穩定糧食生產的意見》[10]，使受污染耕地風險管控形勢變得越發嚴峻。其中，涉及糧食生產功能區要全部種植糧食或補充新功能區保證糧食種植面積不減少，涉及永久基本農田則不能調整為超出農田屬性外性質的地或補充新農田保證質量不降低，對受污染耕地的風險管控提出更高要求。

2 主要問題

2.1 結構調整遇到矛盾

浙江省“七山二水一分田”的地理特性使得能用于補充耕地的面積少得如大熊貓一般珍貴[11]。屬于糧食生產功能區及永久基本農田性質的受污染耕地，其種植結構調整工作顯得較為困難，尤其是原種植水稻區治理難度更加突出。既要防止耕地“非農化”“非糧化”，又要達到可食用農產品安全生產，往往難以找到有效突破口。

2.2 保障措施不夠穩固

2018年以來的自上而下的機構改革大潮仍未平息，部分地區因機構改革、部門調整、人員調動等系列動態，在工作組織、協調、掌握和督促上存在一定程度的弱化趨勢，難以持續有效保障農用地環境風險意識到位。此外，各地污染程度和耕地面積相差較大，資金使用不平衡，個別地區資金缺口大。

3 對策建議

3.1 強化管理，抓實抓細各級責任落實

省級有關部門和各地地方政府要統一思想，明確任務，進一步提高認識，強化憂患意識，堅持“市負總責，縣具體負責”，由一把手負責，分管領導把關，全面梳理，查漏補缺，突出重點區域、重點作物，高質量推進工作，形成省市縣三級聯動、條塊結合、屬地為主的整改工作格局。

3.2 主動出擊，及時啟動類別劃分動態調整

耕地土壤質量類別劃分并不是一勞永逸的事情，隨著土地利用性狀變更和土壤環境質量變化情況而變。

3.2.1 關于新增農用地

根據自然資源部“第三次全國土地利用調查”土地利用現狀數據，應及時調整農用地范圍，并嚴格按照耕地土壤環境質量類別劃分方案中“詳查范圍外增補單元”的劃分流程實施。

3.2.2 關于新增受污染耕地

由于突發事件導致的新增受污染耕地在確保切斷污染源的條件下，參照農用地土壤污染狀況詳查要求，重新開展土壤環境質量狀況評估，并按類別劃分流程判定所屬類別。

3.2.3 關于已治理修復耕地

根據土壤和農產品協同監測結果，符合安全標準的，原則上調整為優先保護區。若有種植主糧作物的，應在采取安全利用措施的基礎上加強監測頻率，分別于作物生長的前、中、后期協同檢測，視檢測結果調整安全利用措施，確保作物質量安全，盡量避免再次回調。

3.3 嚴守紅線，平衡特殊區域結構調整

3.3.1 關于糧食生產功能區

按照先補后調原則進行調整，補入面積不少于調出面積，質量應達到糧食生產功能區認定標準。調整到位后，縣(市、區)政府按照相關規定組織驗收，并將驗收結果逐級上報省級備案。對于未通過補劃審核的區域，仍保留糧食生產功能區的功能，直到審核通過，優先種植重金屬低積累糧食品種，由當地政府主要負責對超標糧食的專儲專收。

3.3.2 關于永久基本農田

嚴格按照國家規定，原則上不改變永久基本農田現狀，不調整為發展林果業或挖塘養魚等。因地制宜選擇改種符合要求的非食用作物和經濟作物。

3.4 多措并舉，選用適宜當地調整措施

根據《土壤污染防治法》“誰污染，誰治理”的原則，造成土壤污染的單位或個人承擔治理與修復主體責任。責任主體發生變更的，由變更后繼承其債權、債務的單位或個人承擔相關責任；土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人或雙方約定的責任人承擔相關責任。責任主體滅失或不明確的，由土地所在地人民政府依法承擔相關責任[7]。各縣(市、區)農業農村部門應形成污染地塊責任清單，與責任單位或個人簽訂承諾書，督導其因地制宜、治用結合、分類施策，落實嚴格管控措施。

3.4.1 集中流轉

對于地塊小、散戶多的地方，建議由縣農業農村部門與鄉鎮政府簽訂責任書，以鄉鎮為責任主體，深化土地流轉與種植結構調整的有機結合，開展村級、鄉鎮級承包土地流轉，通過轉包、入股、合作、租賃等方式，有序推動相關地塊的使用權(經營權)向新型農業經營主體集中[12]。

3.4.2 客土改良

對于高背景值污染地塊，若地勢低洼且原耕作層不能再利用的，則可以使用客土改良法，獲取優質土源土方回填，對污染地塊進行改良，覆蓋上無污染清潔土壤，同時完善排灌設施，避免再次污染[13]。

3.4.3 產業補位

結合當地實際，將種植結構調整為瓜、竹、柚、茶等特色農業產業，同時加強檢測，保障安全生產。

3.4.4 土壤調理

對于保留種植農作物的污染土壤，摸清底數，根據污染特點通過選用低積累品種，增施土壤調理劑、有機肥等針對性較強的措施降低土壤重金屬有效性，減少作物對重金屬的吸收積累，確保農產品質量安全。

3.4.5 專儲專收

監測到超標糧食時，由縣級政府主導，糧食、農業、財政、物價部門共同確定收購價格進行定點收購，按照“分類儲存、定向銷售、全程監管”原則，確保“應收盡收”。

3.4.6 加密監測

充分利用各類科研項目和各級相關資金，在重點區域加密布點，密度應超過每13.3 hm21個點，同時加大檢測頻率，為及時調整措施提供依據。

3.4.7 退耕休耕

符合條件的污染耕地可實行退耕休耕模式。利用超積累植物移除土壤中重金屬，配套深翻耕、旋耕開溝、種植豆科綠肥等措施，確保休耕但不棄耕、不拋荒。

3.5 深化治理，加強污染防控減產減排

3.5.1 嚴格源頭防控

一是嚴格控制在優先保護類耕地集中區域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等排放重金屬、持久性有機物和揮發性有機物的企業。現有相關企業要采用新技術、新工藝，實施提標升級改造。對工藝技術落后的企業責令其限期整改、轉產或搬遷。設置隔離防護帶，禁止新、改、擴建土壤污染高風險行業項目，完成防護帶內高風險行業項目的關停搬遷工作。二是開展耕地土壤污染成因排查與分析。結合科研院所合作項目、專業技術人員研究項目等，選擇典型重度污染區塊，深入源識別和源解析研究，以點帶面排查和分析各區塊污染成因。

3.5.2 持續末端減排

針對受污染耕地種植產生的秸稈，采用秸稈能源燃料化、原料化等綜合利用技術，實現秸稈移除和無害化處置。深入實施肥藥減量增效行動，推進“肥藥兩制”改革，降低不合理農藥、化肥的使用。加強畜禽糞污、沼液、農膜、肥藥廢棄包裝物的無害化處理和資源化利用。強化有機肥質量檢測，嚴禁重金屬超標的有機肥和沼液施入農田。持續完善生態攔截溝渠系統。

3.6 規范有序，完善工作臺賬系統管理

各縣(市、區)建立相關工作臺賬，對工作推進過程中涉及到的政策文件、請示報告、勘查記錄、經費撥付、項目實施等重要書面材料進行臺賬式管理。各市同步建立臺賬式管理，除屬地臺賬外還應有管理監督類資料。

3.7 依托科技，建立分類管控長效機制

3.7.1 搭建信息化管理平臺

依托技術支撐單位，以高精度的遙感影像為背景，疊加類別劃分相關的數據(包括土壤點位數據、農產品點位數據、詳查單元、污染源信息、耕地質量類別)，以及土壤類型、土地利用、作物種植等多源、多專題信息。通過提供便捷的耕地土壤環境質量信息多樣化查詢、匯總統計與分析功能，以及數據的實時動態入庫和更新管理，為耕地土壤環境質量管理提供系統支持。

3.7.2 制定分類管控方案

進一步抓實抓細受污染耕地安全利用和管控工作，逐步建立受污染耕地分級、分類、分區管控體系，提煉推廣先行市典型經驗做法，構建完善可復制、可推廣、可持續的分類管控模式，科學指導全省農用地分類保護、安全利用與管控工作的開展。

3.7.3 建立管控技術體系

加強治理效果評價，總結提煉一批成本低、效果好、易推廣的治理修復模式，形成一批適合當地實際的邊生產、邊治理、可推廣的農田土壤重金屬污染治理模式和示范樣板，為全面開展耕地土壤污染治理與修復工作提供經驗和借鑒。

3.8 加強培訓，提高工作團隊業務水平

3.8.1 大規模普適性培訓

召開省級規模培訓會，以重點縣的縣級及以下農業技術人員、規模種植戶、流轉承包大戶、相關農民、農民專業合作社及其他農業生產經營主體為主要培訓對象，輻射帶動相關縣級部分人群，培訓內容包括相關政策講解、措施介紹、工作要求、注意事項、典型交流、答疑解惑等。

3.8.2 多層次針對性培訓

一是市、縣級相關專技人員做好對基層農技人員的培訓與省、部級要求的傳達；二是基層農技人員做好對各類農戶、責任主體的培訓和督導；三是省級專家團隊結合日常基層服務活動對口幫扶重點難點地區。

3.9 加大投入，統籌整合財政資金使用

充分合理利用好已撥付的中央資金。中央資金短缺的地區可充分發揮中央和省級土壤污染防治、耕地保護補助等專項資金的引導作用，加大地方財政配套力度，結合安全利用各類項目，聯合專家團隊，融合科研院校資源等統籌合理安排。