人口老齡化背景下生育政策制約因素分析

西南石油大學(xué) 邱思逸

一、引言

近年來(lái)我國(guó)現(xiàn)代化和城市化水平不斷提升，但同時(shí)也伴隨著人口老齡化程度逐步加深。根據(jù)我國(guó)2019年末的統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诘?2.58%，人口數(shù)達(dá)到了17600萬(wàn)人，預(yù)計(jì)在2050年時(shí)，我國(guó)65歲以上人口占比或?qū)⑦_(dá)到總?cè)丝诘?0%，且這一勢(shì)態(tài)還將延續(xù)很多年。這種非正常的人口結(jié)構(gòu)對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展等各個(gè)方面都會(huì)造成不利的影響，因此應(yīng)該通過(guò)制定和調(diào)整生育政策來(lái)鼓勵(lì)生育，通過(guò)政策的改變來(lái)逐步緩解人口結(jié)構(gòu)的不均衡現(xiàn)象，使我國(guó)各個(gè)年齡段的人口分布相對(duì)合理，進(jìn)而使人口結(jié)構(gòu)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。想要有效改變?nèi)丝谧匀辉鲩L(zhǎng)率下滑的趨勢(shì)，制定鼓勵(lì)生育的政策是十分有必要的，在鼓勵(lì)生育的政策引領(lǐng)下，可以促進(jìn)生育率的提高，進(jìn)而降低社會(huì)的老齡化程度，對(duì)于改善人口結(jié)構(gòu)起到積極作用，因此制定鼓勵(lì)生育政策是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要措施[1]。如今國(guó)家開(kāi)始推行“全面三孩”政策，此政策能否順利實(shí)施并達(dá)到預(yù)期效果對(duì)于我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化具有重要影響，但該政策在實(shí)施過(guò)程中也必定會(huì)面臨許多限制因素，本文從幾個(gè)方面分析探討了對(duì)生育政策的實(shí)施效果有所制約的一些因素，并提出了相關(guān)政策建議。

二、相關(guān)概念界定

（一）生育政策

生育政策主要指的是政府制定的意在對(duì)于國(guó)家的生育行為進(jìn)行管控和規(guī)范的一系列準(zhǔn)則和規(guī)定，其對(duì)象是國(guó)家的所有育齡夫婦。人口生育政策的制定與實(shí)施直接關(guān)系到我國(guó)的生育率，也對(duì)人口老齡化程度的變化形成影響。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)所制定的生育政策經(jīng)歷了多次改變，所有政策都在其各自的特殊時(shí)期發(fā)揮了應(yīng)有的作用[2]。根據(jù)生命周期理論可知，社會(huì)的老齡化現(xiàn)象的產(chǎn)生是由于人口老齡化率上升的同時(shí)，人口的自然增長(zhǎng)率卻在下降。因此想要化解這種現(xiàn)象，就需要鼓勵(lì)生育的社會(huì)政策來(lái)促進(jìn)生育率的提高[3]。生育率的提高所帶來(lái)的直接結(jié)果就是社會(huì)老齡化程度的降低，同時(shí)為社會(huì)帶來(lái)更多的勞動(dòng)力，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的活力、帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以制定適應(yīng)社會(huì)實(shí)際需要的生育政策對(duì)于我國(guó)正常有序發(fā)展具有十分重要的意義。

（二）人口老齡化

人口老齡化一詞是指在某地域內(nèi)老齡人口在總?cè)丝谥械恼急冗^(guò)高且還有持續(xù)上升的趨勢(shì)的現(xiàn)象。如何判斷一個(gè)國(guó)家或地區(qū)是否存在老齡人口占比過(guò)高，國(guó)際上有一個(gè)普遍的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)所有年齡階段中，60歲以上的人口占到了總?cè)丝诘?0%或者65歲以上的人口占總?cè)丝诘?%，出現(xiàn)這種情況則可以判定該國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)了人口老齡化的現(xiàn)象[4]。有兩種情況可能導(dǎo)致人口老齡化現(xiàn)象的出現(xiàn)：首先是由于社會(huì)的發(fā)展，人們的經(jīng)濟(jì)和生活水平不斷提高，同時(shí)地區(qū)內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生狀況也不斷改善，由此帶來(lái)了人口壽命的普遍延長(zhǎng)，進(jìn)而使老年人人口數(shù)占比提高；其次是由于生育率的下降導(dǎo)致人口自然增長(zhǎng)率下跌，60歲以下人群在總?cè)丝谥械谋壤饾u降低。導(dǎo)致這種情況的原因有很多，包括年輕夫婦生育意愿的下降等[5]。人口老齡化所帶來(lái)的問(wèn)題主要是導(dǎo)致社會(huì)活力不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，對(duì)社會(huì)的各個(gè)方面造成影響，導(dǎo)致社會(huì)很難正常有序地發(fā)展。

三、我國(guó)生育政策調(diào)整的歷程

（一）自由生育階段

該階段正處新中國(guó)成立的初期，國(guó)家經(jīng)歷了多年戰(zhàn)爭(zhēng)的洗禮，各行各業(yè)百?gòu)U待興，新中國(guó)亟須快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)以使新興的政權(quán)得到穩(wěn)定與發(fā)展。在這個(gè)階段中國(guó)進(jìn)入了人口增長(zhǎng)最快速的一段時(shí)期，其原因主要有兩個(gè)，首先是社會(huì)得到了穩(wěn)定，沒(méi)有了戰(zhàn)爭(zhēng)，人口死亡率大幅下跌，同時(shí)醫(yī)療衛(wèi)生水平也隨著社會(huì)的進(jìn)步得到了明顯的改觀，使人們的健康水平得到了提高；其次是在這個(gè)階段國(guó)家的主要任務(wù)是恢復(fù)并快速發(fā)展生產(chǎn)力，因此對(duì)于勞動(dòng)力的需求使政府更加重視鼓勵(lì)生育。這種自由生育的政策在這個(gè)階段引起了我國(guó)的生育高峰，我國(guó)人口總數(shù)在此階段快速增長(zhǎng)。

（二）探索并確立計(jì)劃生育政策階段

隨著生育率的持續(xù)上升，過(guò)多的人口數(shù)量開(kāi)始對(duì)社會(huì)的有序發(fā)展帶來(lái)一定的壓力。因此，黨中央通過(guò)研究決定開(kāi)始對(duì)人口的自然增長(zhǎng)率進(jìn)行控制，國(guó)家開(kāi)始探索適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的計(jì)劃生育政策。政府在這個(gè)階段明確要求控制我國(guó)的人口自然增長(zhǎng)率，使國(guó)家從之前無(wú)序的、無(wú)組織的生育政策過(guò)渡到計(jì)劃生育的新階段。同時(shí)也開(kāi)始轉(zhuǎn)變民眾對(duì)于生育政策的觀念，黨中央在此階段多次強(qiáng)調(diào)了實(shí)施計(jì)劃生育政策的重要意義，這也標(biāo)志著我國(guó)的生育政策進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育階段

改革開(kāi)放之后，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平飛速提高，社會(huì)各個(gè)方面開(kāi)始步入正軌并快速發(fā)展，在這個(gè)階段如何提升民眾的生活水平、滿(mǎn)足人們的生活需求成為黨中央關(guān)注的焦點(diǎn)。為了使我國(guó)民眾生活能夠達(dá)到小康水平，黨中央決定加強(qiáng)對(duì)于國(guó)家總?cè)丝诘目刂疲ㄟ^(guò)控制人口保障人們的生活水平。為了達(dá)到這一目標(biāo)，國(guó)家將計(jì)劃生育上升為一項(xiàng)基本國(guó)策。這一階段，計(jì)劃生育的各項(xiàng)法規(guī)有序?qū)嵤⑶覈?yán)格地進(jìn)行管控。這種勢(shì)態(tài)一直延續(xù)到了21世紀(jì)，在此過(guò)程中，我國(guó)一直保持著人口低死亡、低出生、低增長(zhǎng)的基本態(tài)勢(shì)，直到人口老齡化現(xiàn)象的出現(xiàn)并逐步加劇。

（四）計(jì)劃生育政策放寬階段

在國(guó)家加強(qiáng)計(jì)劃生育政策嚴(yán)格管控以來(lái)，“獨(dú)生子女”政策被嚴(yán)格落實(shí)，人口增長(zhǎng)得到了有效抑制。但與此同時(shí)一些負(fù)面情況也隨之產(chǎn)生，在生育率逐年降低的情況下，我國(guó)的人口老齡化現(xiàn)象開(kāi)始加劇，并導(dǎo)致勞動(dòng)力短缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足等一系列問(wèn)題，對(duì)社會(huì)的有序發(fā)展造成了不利的影響。為了改變現(xiàn)階段不合理的人口結(jié)構(gòu)，黨中央決定對(duì)生育政策進(jìn)行逐步放寬。我國(guó)對(duì)于生育政策的調(diào)整在慢慢試探中穩(wěn)步前行，自2013年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行“單獨(dú)二孩”政策以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始逐步放寬原有的生育政策，到目前為止，我國(guó)已經(jīng)做到了由“獨(dú)生子女”生育政策向“全面三孩”政策的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變?cè)谝欢ǔ潭壬洗龠M(jìn)了生育率的上漲，并使人口老齡化現(xiàn)象有所緩解。

四、制約生育政策實(shí)施效果的因素

（一）生育觀念的變化

我國(guó)的民眾，大多受傳統(tǒng)農(nóng)耕文明思想的影響，將子女看作勞動(dòng)力的保障。尤其是在生產(chǎn)力水平不高的過(guò)去，家中的子孫越多勞動(dòng)力越能得到保障。因此在這種傳統(tǒng)觀念的影響之下，我國(guó)人口眾多，且伴隨著性別失調(diào)的現(xiàn)象。但是隨著我國(guó)逐漸步入現(xiàn)代化，在生產(chǎn)力高度發(fā)展的現(xiàn)階段，隨著人力逐漸被機(jī)器所替代，這種傳統(tǒng)的觀念慢慢地發(fā)生了變化。同時(shí)自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，同時(shí)強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育的重要性，這也對(duì)人們生育觀念的改變起到了促進(jìn)作用。

（二）社會(huì)壓力的增大

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越激烈，不論是從學(xué)歷方面還是從知識(shí)技能方面都對(duì)新時(shí)代的年輕人提出了更高的要求。為了在這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)激烈的社會(huì)中生活下去，現(xiàn)在的人們需要花更多的時(shí)間學(xué)習(xí)知識(shí)、培養(yǎng)能力，才能使自己在就業(yè)中獲得更多的優(yōu)勢(shì)。但是對(duì)于孩子的養(yǎng)育往往會(huì)花費(fèi)許多時(shí)間，會(huì)耽誤人們對(duì)于自身能力的培養(yǎng)，進(jìn)而使自身就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力降低，因此許多在社會(huì)上還立足未穩(wěn)的年輕人往往會(huì)選擇放棄生育或者將生育時(shí)間推遲，轉(zhuǎn)而將更多的時(shí)間和精力花在提升自己社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力上。

（三）生活成本的上漲

要養(yǎng)育孩子必然會(huì)導(dǎo)致家庭總支出的上升，而且時(shí)間越長(zhǎng)，家庭所花費(fèi)的撫育成本就越多，其中教育成本占有較大比重。除此之外，時(shí)間成本也不容忽視，在養(yǎng)育孩子的過(guò)程中，許多父母會(huì)花費(fèi)掉大量的時(shí)間而對(duì)其日常工作造成影響，因此當(dāng)今許多年輕夫婦為了各自的職業(yè)前景而放棄撫育后代。并且隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，生活成本也快速上升，許多年輕人在難以保證自身生活質(zhì)量的情況下，便選擇放棄生育或者推遲生育時(shí)間以保障自身的基本生活。

（四）配套政策的欠缺

要想生育政策的實(shí)施效果達(dá)到預(yù)期就需要有相關(guān)的政策與之相配套，但是目前狀況下，致使民眾響應(yīng)政策的積極性不高；其次是對(duì)于一些在養(yǎng)育成本支出上存在困難的家庭，缺乏財(cái)政方面的支持。

五、建議及對(duì)策

（一）制定配套的財(cái)政政策加以保障

1.建立獎(jiǎng)勵(lì)制度鼓勵(lì)生育

對(duì)于積極履行生育政策的個(gè)人及家庭，政府可以對(duì)其實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)措施，這是促進(jìn)民眾積極響應(yīng)政策的有效方法。對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)“三孩”家庭的資金，政府可以從各個(gè)地方此前在計(jì)劃生育時(shí)期征收的罰款中抽取一部分作為現(xiàn)階段的獎(jiǎng)勵(lì)基金。此外中央財(cái)政也可以負(fù)擔(dān)一部分資金，以免地方財(cái)政壓力過(guò)大。另外，應(yīng)該加強(qiáng)此方面的審查機(jī)制，嚴(yán)格檢查個(gè)人及家庭實(shí)際情況，避免漏發(fā)獎(jiǎng)金或者冒領(lǐng)獎(jiǎng)金的情況發(fā)生。

2.完善補(bǔ)助制度鼓勵(lì)生育

在現(xiàn)階段，一些家庭難以支撐起下一代的撫育成本，也是這些家庭選擇放棄生育的原因之一。因此政府應(yīng)該對(duì)這些困難家庭進(jìn)行一定的資金補(bǔ)助，為困難家庭減輕一些養(yǎng)育壓力，來(lái)保障他們的生活質(zhì)量不會(huì)因?yàn)橄乱淮膿狃B(yǎng)問(wèn)題而降低。用于補(bǔ)助的資金同樣可以由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)，并且地方政府應(yīng)該嚴(yán)格履行好審查義務(wù)，使真正需要幫助的家庭得到應(yīng)有的補(bǔ)助。

（二）完善現(xiàn)有的福利制度

在已有的福利制度中，政府對(duì)于育兒家庭的補(bǔ)貼還需要進(jìn)一步完善。對(duì)于三胎家庭，政府可以給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，在保障了該家庭基本生活質(zhì)量的同時(shí)，也起到了鼓勵(lì)生育的作用。產(chǎn)假也可以根據(jù)情況進(jìn)行合理的延長(zhǎng)，這既是給予育兒家庭的福利，也提升嬰幼兒照顧質(zhì)量的路徑之一。完善現(xiàn)有的福利制度對(duì)于鼓勵(lì)民眾生育具有關(guān)鍵意義。

（三）保證育兒父母的合法權(quán)益

養(yǎng)育子女所帶來(lái)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，是目前許多年輕人不愿意生育的重要原因，因此對(duì)于育兒父母權(quán)益的保障也是政府需要解決的問(wèn)題之一。政府應(yīng)該為育兒父母提供一些就業(yè)方面的支持，幫助育兒家庭父母順利工作，具體做法可以是提供就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)、或者為失業(yè)的育兒家庭提供資金的支持等。與此同時(shí)，政府也應(yīng)該積極幫助企業(yè)承擔(dān)員工因育兒而離職所帶來(lái)的損失，在與企業(yè)共同分擔(dān)了生育成本的同時(shí)，也可以消除一定的就業(yè)歧視。

（四）調(diào)整過(guò)時(shí)的政策措施

我國(guó)經(jīng)歷了很長(zhǎng)一段時(shí)期的限制生育政策時(shí)期，許多和“獨(dú)生子女”政策配套的規(guī)章措施在現(xiàn)在依然存在，這對(duì)于推行鼓勵(lì)生育的政策是不利的。因此現(xiàn)階段應(yīng)該及時(shí)對(duì)于這些過(guò)時(shí)的規(guī)章制度進(jìn)行調(diào)整，這可以為順利實(shí)施“全面三孩”政策打好基礎(chǔ)，在營(yíng)造了合適的社會(huì)環(huán)境的同時(shí)，也起到了號(hào)召民眾的作用。

六、總結(jié)

在國(guó)家加強(qiáng)計(jì)劃生育政策嚴(yán)格管控以來(lái)，“獨(dú)生子女”政策被嚴(yán)格落實(shí)。但由此同時(shí)一些負(fù)面情況也隨之產(chǎn)生，在生育率逐年降低的情況下，我國(guó)的人口老齡化現(xiàn)象開(kāi)始加劇，并導(dǎo)致勞動(dòng)力短缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足等一系列問(wèn)題，對(duì)社會(huì)的有序發(fā)展造成了不利的影響。為了改變現(xiàn)階段不合理的人口結(jié)構(gòu)，黨中央決定對(duì)生育政策進(jìn)行逐步放寬。但是現(xiàn)階段的“全面三孩”政策也面臨著許多限制因素，導(dǎo)致其難以順利推行或者難以達(dá)到預(yù)期效果，現(xiàn)階段限制了生育政策實(shí)施的相關(guān)因素就包括了與之前不同的生育觀念、愈發(fā)激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、越來(lái)越高的子女養(yǎng)育成本、相關(guān)財(cái)政政策未能與生育政策形成配合等因素。因此筆者認(rèn)為應(yīng)該從制定配套的財(cái)政政策加以保障、對(duì)兒童用品經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供幫助、完善現(xiàn)有的福利制度、保證育兒父母的合法權(quán)益、調(diào)整過(guò)時(shí)的政策措施、加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源的供給這幾大方面入手對(duì)此類(lèi)問(wèn)題加以改善。解決好這些制約因素對(duì)于新的鼓勵(lì)生育的社會(huì)政策的順利實(shí)施具有關(guān)鍵意義。

相關(guān)鏈接

人口老齡化是指人口生育率降低和人均壽命延長(zhǎng)導(dǎo)致的總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長(zhǎng)人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)。

兩個(gè)含義：一是指老年人口相對(duì)增多，在總?cè)丝谥兴急壤粩嗌仙倪^(guò)程；二是指社會(huì)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老年?duì)顟B(tài)，進(jìn)入老齡化社會(huì)。國(guó)際上通常看法是，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口處于老齡化社會(huì)。

2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化 [1] 。2019年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》。

2021年5月11日，第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，中國(guó)60歲及以上人口占比超18%，人口老齡化程度進(jìn)一步加深 [6] 。11月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》發(fā)布。《意見(jiàn)》提出，2025年年底前，每個(gè)縣（市、區(qū)、旗）有1所以上具有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合功能的縣級(jí)特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

根據(jù)1956年聯(lián)合國(guó)《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^(guò)7%時(shí)，則意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。