溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革現(xiàn)狀及對策研究

鄭莽，王彬彬，孫克文

1.溫州市環(huán)境科技有限公司；2.溫州市甌海區(qū)環(huán)境監(jiān)測站；3.溫州市生態(tài)環(huán)境促進中心

一、生態(tài)環(huán)境損害制度在我市的落實情況

（一）組織制度保障基本建立

一是明確工作要求。2019年4月23日，市兩辦印發(fā)實施《溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》，并成立分管副市長為組長，市法院、市檢察院、市司法局、市生態(tài)環(huán)境局、市自規(guī)局、市水利局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市綜合行政執(zhí)法局等9個市級相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在溫州市生態(tài)環(huán)境局，明確部門各自職責(zé)分工。我市各縣（市、區(qū)）也均成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，制定相應(yīng)實施方案。二是規(guī)范工作機制。建立目標(biāo)更明確、責(zé)任更清楚、程序更規(guī)范的工作機制。2021年11月，印發(fā)實施《溫州市生態(tài)環(huán)境局生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理工作流程及責(zé)任分工（試行）》，市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合8部門印發(fā)《溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理指南（試行）》，編印我市生態(tài)環(huán)境損害賠償規(guī)范文本。三是凝聚廣泛共識。市政協(xié)委員為加強溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償工作積極發(fā)聲，溫州市人大十一屆五次會議提交相關(guān)提案一件。2021年7月，我市召開全市生態(tài)環(huán)境損害賠償工作專題會議，分析通報全市賠償改革情況，部署今后改革工作的重點。市生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合市法院、市檢察院推動建立生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察機關(guān)公益訴訟銜接機制，開展賠償協(xié)議的司法確認(rèn)工作。積極推動設(shè)立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，溫州中院環(huán)境資源審判庭于2021年12月正式成立，對溫州地區(qū)環(huán)境資源案件實行集中審判、歸口管理，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度深入實施。

（二）技術(shù)支撐能力得到提升

我市通過政策引導(dǎo)，引導(dǎo)具備良好條件的機構(gòu)加強生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定專業(yè)隊伍建設(shè)。一是加強專家隊伍建設(shè)。市生態(tài)環(huán)境局組建了溫州市生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)專家?guī)欤瑢＜規(guī)斓姆秶w了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域多項專業(yè)，為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯诱{(diào)查、鑒定評估、賠償磋商、環(huán)境修復(fù)等工作提供了重要技術(shù)力量。二是加強本土鑒定能力。進一步加大對本土各科研院所的支持，邀請人員參加省、部組織的各類賠償工作培訓(xùn)，邀請專家參與各類案件研討，編印《溫州市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革操作手冊》，提升本土機構(gòu)鑒定評估能力，目前溫州市工業(yè)科學(xué)研究院成為浙江省5家具備生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)的機構(gòu)之一，全市擁有司法鑒定資質(zhì)的專家8人，為我市生態(tài)環(huán)境損害賠償改革的推進儲備一定的科研力量。三是加強考核促進落實。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作納入生態(tài)文明體制改革考績及美麗溫州建設(shè)考核內(nèi)容，進一步明確各部門工作職責(zé)、壓緊壓實各地守土有責(zé)。

（三）賠償案例實踐落地見效

截至2021年底，我市生態(tài)環(huán)境損害賠償共辦結(jié)案例25件，賠償金總額 415.69萬元。其中，賠償金額大于50萬元的案件2件；案件類型涵蓋地表水、大氣、固廢環(huán)境污染以及捕獵動物、非法占地等，一是做深案源排查。自2019年改革實施以來，我市持續(xù)開展案源排查，全面梳理挖掘近3年市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)損害賠償案件線索，重點針對央督、省督、刑事犯罪、行政執(zhí)法、媒體曝光、環(huán)境公益訴訟等領(lǐng)域涉及的有關(guān)案件開展動態(tài)排查，建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償案源庫，結(jié)合“污染企業(yè)智能監(jiān)管平臺”建設(shè)，開設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件信息系統(tǒng)模塊，推進賠償案件辦理的信息化管理。二是做好提質(zhì)增速。2021年全市啟動15例案件，其中已辦結(jié)12例案件，磋商中的3例案件，賠償金額共168.4萬元，其中1例賠償金額達111.2萬元，與2020年相比實現(xiàn)了案件數(shù)量和賠償金額的雙增長，全市所有縣（市、區(qū)）實現(xiàn)案件全覆蓋。辦結(jié)的案例中快速鑒定模式占總數(shù)比例達66.7%，賠償義務(wù)人以修復(fù)方式承擔(dān)責(zé)任的案例為3件，兩項指標(biāo)與2020年相比實現(xiàn)增長，全省名次提升顯著。

（四）特色亮點頻出精彩紛呈

以我市改革實施方案為基礎(chǔ)，以案件辦理指南為依托，溫州積極推行一案雙查、快速鑒定評估、替代修復(fù)、履約保證金先行支付等方面的有益探索，涌現(xiàn)出一批典型案例和特色案例。溫州德源膠業(yè)有限公司私設(shè)暗管偷排廢水案，2019年5月該公司被立案處罰，基于違法排污對生態(tài)環(huán)境造成破壞的因素，給予頂格處罰100萬元。2020年12月，在確認(rèn)賠償金額收繳不足的情況下，開展行政處罰后地追賠工作，采取以替代修復(fù)的方式履責(zé)，該案在行政執(zhí)法與損害賠償?shù)你暯訖C制上做了積極嘗試，為我市此類案件的首例。此外，文成縣非法捕獵珍貴、瀕危野生動物生態(tài)環(huán)境損害賠償案，組織開展增殖放流生態(tài)修復(fù)活動，及時修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，有力促進了生物多樣性保護多部門聯(lián)動合作；鹿城的溫州市亞炯沙石有限公司超標(biāo)排放水污染物案，是溫州首例生態(tài)損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件，具備了強制執(zhí)行力；平陽趙世坦非法傾倒污泥案，采用履約保證金方式，為生態(tài)修復(fù)責(zé)任的落實提供了有效保障。

二、推進過程中存在的問題

（一）國家層面存在的制度困境

1.損害索賠范圍界定模糊

我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)及制度雖一定程度上體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保的理念和原則，但不管是從生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估或是生態(tài)環(huán)境損害賠償維權(quán)實踐來說，有關(guān)的法律法規(guī)依舊不健全。《改革方案》中明確的賠償情形相對原則籠統(tǒng)，對作為兜底的“發(fā)生較大及以上突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件”“生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”等判斷情形缺乏可操作、可量化的標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償作為一種新興的索賠方式，對有關(guān)工作人員判斷能力提出了一定要求，太過模糊的規(guī)定不容易作出清晰的判斷，導(dǎo)致實踐操作性差、無法繼續(xù)深入等問題。

2.賠償資金管理配套制度不夠

全國環(huán)境損害賠償案件往往會涉及高額的賠償金，目前國家層面上的生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理使用、性質(zhì)界定和績效監(jiān)督方面沒有相關(guān)的配套制度以及法規(guī)法律，《改革方案》中規(guī)定：“賠償金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入預(yù)算管理。”但客觀上存在管理程序復(fù)雜、不便操作等問題，難以專款專用，且此類資金分散于各地，難以集中使用。賠償金如果不妥善管理，生態(tài)環(huán)境損害賠償這項制度的社會公信力則易受損。

3.鑒定評估體系不夠成熟

目前我國環(huán)境損害鑒定評估體系于今年起步建設(shè)，還未形成一套成熟的環(huán)境損害鑒定評估系統(tǒng)，從技術(shù)規(guī)范層面看，沒有形成規(guī)范的程序與技術(shù)體系。主要表現(xiàn)為一是損害鑒定評估能力嚴(yán)重不足，具備資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)不多，專業(yè)鑒定隊伍建設(shè)緩慢，目前浙江省僅有5家，與近年快速增長的需求存在一定差距。二是缺乏規(guī)范又有可操作性的環(huán)境損害鑒定評估方法與標(biāo)準(zhǔn)，在實際評估過程中不能對生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系的判定和損害量化計算提供較好的支持。三是損害鑒定評估普遍存在周期太冗長、費用倒置等問題。生態(tài)環(huán)境損害鑒定是否及時，某種程度上直接關(guān)系到磋商能否成功，在實踐中存在鑒定費用高于賠償費用的倒置現(xiàn)象，直接影響賠償義務(wù)人的磋商意愿。

（二）我市落實過程中存在的不足

1.實施案例不充分不平衡

自溫州市改革實施方案印發(fā)以來，全市案例數(shù)量偏少，案例金額普遍較小，除1例111.2萬元之外，其余案例全市平均金額為5.2萬元，制度實施的震懾力和影響力不強。已辦理的案例主要集中在生態(tài)環(huán)境污染領(lǐng)域，林業(yè)、水利、資源破壞類等領(lǐng)域案例啟動比例相對較低，案例來源不均衡。2021年辦結(jié)的案例中平陽縣4件，文成縣2件，鹿城區(qū)、龍灣區(qū)、甌海區(qū)、洞頭區(qū)、蒼南縣和龍港市各1件，樂清市、瑞安市、永嘉縣、泰順縣以及三個功能區(qū)2021年無新增完成案例。

2.生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果有限

生態(tài)環(huán)境損害賠償工作是以人民為中心，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果為依歸，通過修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，及時修復(fù)和保護生態(tài)環(huán)境，可以增加人民群眾實實在在的幸福感。實際部分辦理案例以金錢賠償了事，由于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)普遍存在修復(fù)時間長、專業(yè)性強等特點，相關(guān)部門囿于精力、專業(yè)限制等，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中參與度低。

3.環(huán)境民事、刑事和行政責(zé)任三者間銜接不順暢

雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償處于最優(yōu)級別，但實踐中不少案件在啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠程序之前已經(jīng)完成行政處罰或者刑事處罰，導(dǎo)致部分企業(yè)不愿再度承擔(dān)民事賠償。在生態(tài)環(huán)境損害案例的辦理中，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院之間銜接機制仍待完善，溝通渠道還不夠暢通。

三、對策建議

（一）加快推進建立“一案雙查”機制

生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境違法“一案雙查”,對行政處罰案件排查梳理和生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查評估及早介入,是擴大線索來源，推進涉及生態(tài)環(huán)境損害的環(huán)境違法案件“盡早啟動調(diào)查、及時固定證據(jù)、順利開展辦理”的最有效的辦法之一。“一案雙查”工作中，執(zhí)法隊主要牽頭對省里下發(fā)的案件線索做好情況核查，對執(zhí)法檢查和日常巡查過程中，同步對案件是否存在環(huán)境損害賠償做初步判斷，對涉嫌生態(tài)環(huán)境損害的及時做好相關(guān)證據(jù)收集與固定。法制科或生態(tài)科主要牽頭對執(zhí)法隊移交的案源線索及時進行綜合研判，開展調(diào)查評估，進行磋商索賠，實施損害修復(fù)，建立“一案雙查”工作臺賬，根據(jù)要求做好信息公開。

（二）建立健全協(xié)同配合機制

建立定期會商機制，生態(tài)環(huán)境部門牽頭同法院、檢察院等司法部門定期召開聯(lián)席會議，通報案件辦理情況，協(xié)商解決工作中的問題，研討重大疑難案件和專業(yè)技術(shù)性問題。建立線索移送機制，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察機關(guān)公益訴訟的銜接。建立辦案協(xié)作機制，生態(tài)環(huán)境部門發(fā)揮調(diào)查取證、污染物檢測等專業(yè)上的優(yōu)勢，檢察機關(guān)在提供法律適用、取證方向等業(yè)務(wù)上提供支撐，密切配合。

（三）落實鑒定經(jīng)費保障

建議財政部門增加部門預(yù)算，安排生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作經(jīng)費，解決部分需要前期墊付環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估費用的案件的經(jīng)費。司法部門指導(dǎo)鑒定機構(gòu)對難以支付費用的單位提供免費司法援助，與相關(guān)鑒定機構(gòu)聯(lián)合研究建立“先鑒定后收費”鑒定評估模式。

（四）創(chuàng)新賠償評估鑒定方法

建立健全市級生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)名錄和專家?guī)欤囵B(yǎng)我市鑒定評估技術(shù)力量。縮短辦理周期，提高綜合研判能力，對于事實清楚、責(zé)任認(rèn)定清晰、損失和費用明顯小于30萬元的案件，靈活運用快速鑒定評估等新方法，解決案件鑒定費用高、周期長的問題，減少社會成本，提高辦案效率。

（五）加強賠償資金管理

根據(jù)國內(nèi)先行先試地區(qū)的經(jīng)驗，通過設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償專項基金等模式，既可用于追償工作中鑒定評估、應(yīng)急處置等費用的支付，又可集中資金統(tǒng)一修復(fù)，實現(xiàn)賠償資金規(guī)范管理、強化使用功能。例如可以借鑒紹興市建立的生態(tài)環(huán)境損害賠償金專用賬戶的做法，資金來源除賠償義務(wù)人繳納的賠償金外，也接受社會各界自愿或公益的捐贈，在鑒定評估費用需要墊付或無法找到責(zé)任人的特殊情況下，可先行使用賬戶資金予以鑒定修復(fù)，及時救濟環(huán)境損害。

（六）靈活掌握損害修復(fù)方式

在具體修復(fù)實施過程中，以有資質(zhì)的鑒定評估機構(gòu)出具的鑒定評估報告、修復(fù)方案為基礎(chǔ)修復(fù)機制，建立以賠償義務(wù)人自行修復(fù)或者委托第三方機構(gòu)修復(fù)相結(jié)合的靈活修復(fù)機制。除以賠償金方式承擔(dān)損害賠償責(zé)任外，探索建立“修復(fù)項目庫”，形成司法修復(fù)、替代修復(fù)和異地修復(fù)等更靈活的修復(fù)方式。索賠部門強化對修復(fù)進程的監(jiān)督，邀請群眾、基層組織等參與，確保修復(fù)效果。