鄉村治理格局、困境與創新研究

孫小省 吳凱迪

鄉村治理（“三農”問題）歷來都是我國政府施政綱領最重要的主題之一。隨著 “鄉村振興”戰略的提出，鄉村建設工作再一次成為關注的焦點。新時代，社會主義現代化強國建設的短板仍然在鄉村，把6億鄉村村民的生活改善好，是關系我國整體發展與社會進步的關鍵，是不斷縮小城鄉差距與實現社會公平的重要舉措。

我國鄉村社會發展的實踐邏輯有獨特的歷史過程，全面理解與把握我國鄉村社會的發展邏輯與制度創新，對我國村民自治與鄉村振興具有重要作用。理解村民自治下鄉村社會的各種“鄉村病”，把握村民自治的多重困境，對鄉村治理與鄉村振興具有重要的指導性意義。

一、我國鄉村社會治理主體格局轉變

（一）傳統社會的“鄉紳治理”

費孝通在《鄉土中國》對傳統鄉村治理進行這樣解釋：中國的鄉土社會是一個以每一個個人為中心組合而成的“差序格局”，這種熟人社會以“血緣”和“地緣”為基礎，形成了以“鄉紳”“族老”“士紳”等鄉土精英主導鄉村治理的格局。這種社會狀態源于農業生產的精耕細作，生產力低，農業豐收帶來的財富積累，難以形成資本的原始積累。城鄉的大規模人口流動受限于經濟社會發展的能力和傳統政府政策的高壓限制。在熟人社區，傳統的“禮”與“風俗”自然成為鄉村治理的主要內容。“鄉紳”等鄉村精英在鄰里糾紛中向來具有威望，得到了傳統中央政府和村民的認可。皇權延伸的行政權力沒有直接地滲透到鄉村治理中來，縣府設置派出機構（如“亭”“里”等）進行“劃區域”治理。基于治理成本（如辦事人員的工資等）的考慮，需要鄉村精英的參與（無薪俸），才能在“縣府——鄉村”之間，建立起有效鄉村治理。“鄉紳”在鄉村治理中扮演了“裁判者”角色，成為傳統鄉村治理的主體。

（二）新中國成立前后的“黨組織管理”

新中國成立前后的鄉村治理邏輯與新民主主義革命密切相關。中國共產黨領導的革命運動，為汲取鄉村的人力、物力和財力到革命中去，就必須重構鄉村治理格局。因此，我國鄉村治理深受土地革命與解放戰爭的影響。買辦性質的國民政府對鄉村控制力薄弱，黨組織在鄉村動員開展土地改革，富農、地主階級和大家族被肢解，徹底改變了鄉村社會的治理結構。黨組織在鄉村有了極大的控制力，開始滲透到鄉村社會的軀體，“鄉紳治理”格局被打破，新的鄉村治理體系逐漸在鄉村建立起來。

新中國成立后，出于鞏固新生政權的需要，我國工業化開展了對社會主義建設的偉大探索。新中國無外匯且新解放區國民經濟崩潰，“工業化”就只有兩條路：外資的扶持或汲取鄉村勞動剩余。雖有蘇聯外資貸款和專家的支援，但社會主義計劃經濟的外資只能轉化為外債，這些外債只能通過換貨貿易來實現。因此，新中國只能汲取鄉村農業剩余（農業稅和其他稅收）來維持國家的運轉和支持國家工業化，就是所謂“農業反補工業”。此外，國家為有效汲取鄉村農業生產剩余來配合工業化進程，在全國開展了“農業集體化”，為工業化提供了原料和工業資本的原始積累。農業集體化進一步促進了鄉村生活的組織化，廣大村民參與了農業集體化。村黨組織在全國農業集體化中充當了組織者角色，在鄉村組織力量中占據了主導地位。此后，國家在全國各地建立了人民公社，在公社下成立了生產隊，加快了農業集體化。期間村民自治還無從談起，受“高度集權的計劃經濟體制”影響，“鄉村黨組織”包辦了鄉村的一切公共事務，對鄉村的控制力與汲取能力達到了最強。

（三）改革開放以后的“村民自治”

“文革”后，國家對鄉村政策略有調整，但大體延續了工業化時期汲取的政策。1984年，家庭聯產承包責任制在鄉村展開，人民公社和生產隊逐步解體，人民公社大多獨立為鄉鎮政府，生產隊集體勞作變成了自主經營、自負盈虧的土地承包制。社會集體主義制度在鄉村解體，鄉村社會進入了“權力真空”，部分鄉村秩序混亂，村民自主組織起來維持秩序，隨即開啟了鄉村治理新局面。

20世紀80年代，廣西合寨村起草了“村規民約”等文件，自發選舉了村干部，產生了“村民委員會”“村民議事會”和“治安小組”等群眾自治組織并很快得到了黨和政府的肯定。一系列法律（如《中華人民共和國村民委員會組織法》等）出臺，村民自治步入了制度化階段。80年代末90年代初，鄉鎮過度集資收費與財政攤派加大了村民壓力，社會沖突加劇。2006年，取消農業稅，極大改變了村民自治的職責，村民自治減少了承擔鄉鎮政府的部分行政職責（如協助收農業稅、協助治安等），村民自治被賦予了更多實實在在的自治內核。

隨著鄉鎮企業的蓬勃發展，制造業為鄉村剩余人口提供了大量就業。大量鄉村人口進入城鎮，極大改變了鄉村社會結構。隨著新農村建設的推進，大大改變了鄉村基礎設施和生活面貌，大量的“農業反補”政策大大減輕了農民負擔。城市化衍生的“鄉村病”（如農村空心化、空巢老人、留守兒童、農民工子女教育等）與傳統鄉村存在的“鄉村病”，使鄉村社會結構發生了顯著變化，鄉村治理難度增大。生產隊被村“兩委”取代并迅速在全國各地的鄉村建立起來，村民自治逐漸被廣泛應用到鄉村治理實踐中。村民自治制度成為中國特色社會主義制度的重要組成部分，鄉村自此開始進入了“制度化”的村民自治時期。

二、村民自治下鄉村治理困境

（一）人民民主的合法性與治理機能的有效性困境

村民自治制度與治理機制確立以來，村民自治始終存在“民主合法性”與“治理有效性”的困境。由于各種原因（村民時間不充裕、管理經驗不足、自治意識不強等），村民實際上很難直接參與管理與決策每一項鄉村公共事務。所以，鄉村自治只能采取直接與間接相結合的方式。民主合法性強調村民自治治理主體（村委會換屆選舉和村支書黨內換屆選舉）直接選舉的合法性，也是村民參加村民自治最重要的形式之一。在法律上，村民享有平等參與村民自治的權利。實行直接民主選舉鄉村當家人，是實現并發揚社會主義民主的重要形式，是黨執政的重要基礎。他不僅激發了村民政治參與的活力，發揮了村民的群體智慧，回應村民呼聲，在治理上還聯結著鄉鎮政府，承擔部分行政職能。村當家人一定程度上還是鄉鎮政府在鄉村的代表，村民自治治理主體在主體性與獨立性上難以得到保障。大量與村民利益相關的村務難以解決，從而導致不良后果（如上訪、鬧事、群體性事件等）的產生。

（二）村黨支部的黨內民主與村委會的人民民主困境

黨內民主是指在村里成立村黨支部，由村黨員選出村黨支部委員會（包括村黨支部書記）。村委會人民民主則由村民定期換屆選舉出村委會（包括村主任），支書和主任共同構成了鄉村當家人。村主任是村民行使“人民民主”選舉村當家人的結果，是法律賦予村民的權利。“村黨支部”是村里黨員內部選舉的結果，是黨組織深入基層的一個細胞，在村建立起黨支部，標志著黨的組織和領導完整地嵌入了社會的最低層，黨的根基也相應地深入了社會的最低層，這就形成了村集體兩股自治主導力量。在理論上，村黨支部的黨內民主與村委會的人民民主的理論邏輯是一致的，而現實的實踐邏輯在于如何處理這兩者的關系，讓這兩者的治理目標朝著一個方向走，這樣村民自治治理主體才能形成治理合力。

實際上，鄉鎮黨委在村黨支部的選舉中起著重要作用，村支書往往是鄉鎮政府任命或支持的，這給鄉鎮政府直接干預村務提供了條件，難以保障村民自治的主體性與獨立性。因此，需要保障村民在黨支部選舉中擁有權利（至少有監督評議的權利），保障村支書為村里真正的當家人，直接對村民負責，同時承擔部分行政事務。另外，加強對村主任與村支書在處理村務問題上的監督，保障兩股村民自治組織核心真正服務村民。此外，還要建立相應的矛盾處理機制，當村主任與村支書就處理村務因不同意見而產生分歧時，如何調整這種矛盾的制度機制是必要的。最后是村支書的工作容易受政府的干預控制，如何使其堅定地站在“村當家人”的立場，建立合理的“村支書——鄉鎮政府”的矛盾調解機制，既不影響村支書接手部分行政性事務，又不會失去“村當家人”的立場。這不僅需要鄉鎮政府真正尊重村民自治的主體性與獨立性，還要在制度上給其套上不可隨意干預村民自治的枷鎖，真正保障村民自治的權利。除了鄉村發生特殊情況（如出現騷亂、群體性事件、重大刑事案件等）政府可以采取特殊手段干預特定村務外，其他一切村務皆由村民大會與村民自治的治理主體予以處置。只有鄉鎮政府與鄉村自治治理主體就鄉村事務的處置權出現矛盾分歧時，必須在公平的“第三方”（可由專家、無利害相關人等組成，在極小影響公務處理的時間內進行快速評估，以確定治理權屬的歸依）的評估下，鄉鎮政府方可對村務進行干預，這就降低了鄉鎮政府對鄉村事務隨意干預的可能性，同時也加強了村民自治的主體性與獨立性，真正發揮村民自治的制度優勢與自治內涵。

（三）鄉村問題復雜化

村民自治治理主體始終需要面對社會的變遷。改革開放以來，我國工業化與制造業飛速發展，農村剩余勞動力大量涌入城市，給停滯落后的傳統鄉村帶來了新問題。如何解決各種鄉村新難題考驗著鄉村自治治理主體的治理能力，也是對國家治理體系與治理能力在鄉村治理實踐中的考驗。新時代，村民不僅需要選出鄉村當家人，還要選出具有有效處理各種復雜問題能力的當家人。村當家人需要處理大量關系，比如村與村民、村與村、村與社會組織、村與政府等，需要大量的經驗支撐，比如組織各種富村發展項目等。村當家人不僅要有政治頭腦，還要有經濟頭腦。由于“鄉村病”在鄉村的大量存在，極大地加大了鄉村治理的難度。因此，對村民自治的當家人提出較高的要求。說到底，這已經超出了傳統鄉村治理主體的能力范疇。復雜的鄉村社會問題需要鄉村能人來解決，但鄉村社會人才外流又加劇了鄉村自治治理中的人才困境。因此，鄉村治理面臨著十分復雜的難題。

三、村民自治治理困境的突破與創新形式

（一）注重村民自治的民主合法性與治理有效性相結合

鄉村人民民主是發揮社會主義民主政治的重要形式，是村民積極參與村民自治治理的前提。此外，還要在村黨支部與村委會選舉中更加注重發揚民主。鄉村人民民主不僅體現在村民參與村民自治的積極性受到尊重，也是實現鄉村治理選舉當家人的第一步。此外，黨內民主的村黨支部選舉也應該放寬，加入適當的人民民主精神，利于增加其合法性。最起碼也要保障村民的監督評議權利，畢竟其是村當家人的代表。有了當家人，下一步才是治理機制。選出優秀的村當家人，處理各種復雜的村務，保障村民需求的有效回應。

在制度機制上，實現民主合法性與治理有效性就要解決好村委會和村黨支部的分工協作，只有將兩者的治理能力形成合力，才能在重大村務中保持一致，促進村班子之間的團結。為解決鄉村治理中存在的這一矛盾，黨中央鼓勵一些地方村黨支部書記兼任村主任的做法，將兩項權力合二為一。“一肩挑”的鄉村治理機制最大化地保障了鄉村治理的合力，但“絕對權力”的存在難以保障村民的監督權。這種鄉村治理機制構建最需要的是建立一個獨立且有效的村集體監督機制，既能保障村民的監督權利又能發揮鄉村治理的合力。

（二）探索鄉村治理新形式與新機制

鄉土社會以“鄉紳”為治理主體，在傳統鄉土社會延續了千年的歷史，使鄉村在停滯與落后的社會環境中得到了有效的治理。借鑒傳統的“鄉賢”鄉村精英治理機制，建立“新鄉賢”的鄉村治理機制。鄉村“新鄉賢”的治理在如何遴選、對象是什么、程序如何、怎樣運作等方面存在著難以界定的標準。政策給予了“新鄉賢”的探索空間，其治理路徑還在不斷優化，經驗還需在實踐中總結獲得。

浙東探索“精細化治理”的新形式：鄉賢參事會。在“村兩委”人員人數少、任務重和意見不統一的情況下，起到了“補位”和“智囊團”的作用，成為溝通民意，為村“兩委”提供發展思路，這是對傳統“鄉紳”文化的借鑒。由退休老干部、村委會人員、組長等組成，他們熟悉鄉村工作、服務意識高且具備專業能力。他們以實踐代替理性規劃，在實踐中總結經驗，使鄉村治理結構和組織力量由“村‘兩委’為核心”向“村‘兩委’、社會組織、村民等多元主體”的治理新格局發展。“新鄉賢”作為新時期鄉村治理的新形式，是“精細化治理”在鄉村的運用。不斷探索鄉村治理新形式，總結鄉村治理經驗，鄉村治理實踐才能更加卓越。

（三）推進鄉村協商民主建設制度化

工業化與城市化衍生的新問題加大了村民自治的復雜化，產生了新的鄉村社會群體。如種植大戶、農業種植公司和返鄉創業者等，不同群體的利益分配加劇了鄉村矛盾。解決這些矛盾，需要轉變鄉村治理理念，推動鄉村規范化、民主化和多樣化。搭建“協商民主”平臺，為各個新生利益群體提供利益表達機制，將各群體需求吸收到鄉村治理的決策上來。鄉村社會先天的信任機制與新興群體的契約規范，容易在協商機制中充分協商，共同制定村集體決策，為多元化、多群體的利益主體找到共同的利益，形成理解、寬容和妥協的農村社會資本。

協商民主作為鄉村黨內民主與人民民主的補充，村務重大事項經充分協商討論，充分吸收各群體意見然后做出決策，利于提升村民對鄉村治理的認同感，減小決策推行的阻力。協商民主是鄉村治理下多元主體參與鄉村治理的制度形式，將協商民主的理念融入鄉村治理，形成黨內民主、人民民主與協商民主的有機統一。

四、結 論

我國鄉村社會從傳統時代到新時代，治理主體發生了重大變化。從“鄉紳治理”“黨組織治理”“村民自治”到“新時代新形式治理”，這是社會客觀環境與國家主觀治理選擇相結合的產物。新時代，“村民自治”面臨多重困境，比如民主合法性與治理有效性如何兼顧，村黨支部黨內民主與村委會人民民主如何形成治理合力，以及鄉村治理復雜化等。從傳統治理到新形式治理，不斷探索出有效鄉村治理的新形式、新機制。隨著城市化與工業化不斷推進，衍生了一系列鄉村治理難題，加大了鄉村治理的難度。但是，鄉村治理實踐中，只有民主合法性與治理有效性相統一，不斷破除鄉村治理困境，不斷探索總結鄉村治理新形式，鄉村才能得到有效治理。