基于功能協調與空間管控的河道保護格局研究

淄博市生態環境局經濟開發區分局 閆瑩，任新普

經過多年的實踐，我國已形成了較為完善的水體治理模式，整治以及利用河道的水平也得到了大幅提高，由此所創造經濟與社會效益十分可觀。近年來，受人類行為活動的影響，河道所具有的社會、自然屬性均出現了明顯的變化，對其進行保護的難度隨之提升。要想使河道保護取得理想成效，關鍵是要從空間管控、功能協調的角度出發，更新為功能完善且層次豐富的全新保護格局，這同時是本文的研究重點。

一、河道既有功能分析

事實證明，河道功能極易被社會環境所影響，在農業社會，河道所承擔工作主要是漕運、行洪和灌溉，隨著工業時代的到來，基于臨港工業中心及航運中心對經濟產業帶進行開發大勢所趨，使得生產要素大量聚集在河道周邊，這一變化給河道所帶來影響主要體現在兩個方面，一是河道所承載活動的數量有所增加，二是河道功能較以往更加完善，多數地區的河道均新增了與文化、旅游還有生態相關的功能。

在制定河道保護方案前，先要對各種利用河道的方式有所了解，真正做到從空間管控、功能協調層面出發，為河道提供全方位的保護。

供水功能的重點在于對水源地保護區進行科學劃分，確保水源質量能夠得到保障；航運功能需要先在對應水域內確定控制線及管控范圍，再對船舶的運行進行科學的管理；生態功能則需要將河道劃分成修復區、涵養區及濕地公園等多個區域，隨后根據各區域的特點，提供相應的生態產品與服務；文化功能強調以漕運遺跡為載體，結合沿線治河的策略，對河道所具有的文旅功能進行開發。防洪除澇將水域界定為行水的主要通道。

上述功能均強調以水域岸線為載體，通過水陸聯動的方式，對其所具有使用價值進行發揮，由此可見，對河道的功能進行強化，通常會給空間格局的優化效果產生直接影響，應引起重視。

二、確定河道保護目標

對河道進行保護，通常分為廣義目標、狹義目標兩個方面，其中，廣義目標是指從共治、共建、共享的角度出發，通過打造全新保護格局的方式，使河道空間得到高效集約，同時保證河道資源可以得到充分的利用、河道功能得到充分的發揮。而狹義的目標是指以河道類型、當地發展規劃還有需求保護為落腳點，對保護方案及策略進行制定，將指標作為對目標進行量化考核的依據，分別針對水管理、水安全以及水空間等方面，制定相應的預期指標和約束指標，包括但不限于監管水平、堤防建設成效、水源地質量、防汛貫通率等。

三、河道保護策略探究

（一）功能保護

要想使河道功能得到保護，關鍵要以實際情況為依據，對現有治理體系加以完善，在保證功能完善的基礎上，確定可使河道長期處于正常運行狀態的保護方案。對河道功能進行保護時，應對以下內容引起重視：

1.供水保護

對配置水資源的工程加以完善，將輸配水資源的主要通道打通，大力建設丘陵地區、供水末梢工程，通過對河網所具有水動力進行提升的方式，使供水保證率達到預期。另外，淄博當地還應加大對水源地建設的力度，對水源地的現有布局進行優化，保證飲用水達到相關標準，并通過凈化濕地和修復濱岸帶的方式，賦予水體更為理想的自凈能力。

在功能協調方面，關鍵要落實以下兩項工作：其一，提高生態調度所具有的科學性，利用現有的技術打造監管平臺，通過對生態流量、主要斷面進行24h監控的方式，為生態流量與水位提供保證。其二，加大對水源地管控的力度，嚴禁運輸有害或有毒物質的船舶進入該地域，從源頭杜絕船舶污染的情況發生。

2.航運保護

以航道所適用的養護技術為依據，有序地開展養護航道和穩定航槽的工作，確保航道始終處于理想狀態。結合保護需求、技術等級劃分結果，對保護范圍加以明確，基于現有法規條例開展保護工作，杜絕可能給航道安全造成威脅的各類因素。要想實現功能協調目標，關鍵要做到以下三點：一是在所劃定為保護范圍內，對符合保護要求的永久設施進行建設；二是保證所建設的各類建筑物均能夠達到行業標準；三是嚴格按照通航及防洪標準，對纜線等需要穿越或跨越航道的構筑物進行規劃建設，確保河道所具有航運功能可獲得全方位的保護。

3.資源保護

有關部門應盡快針對采砂工作制定相應的許可制度，同時引入首長負責機制，清晰劃分禁采區、可采區還有保留區，引導采砂人員在可采區進行科學采砂，并通過提高采砂規范的方式，將底泥受到二次污染的概率降至最低。重點管理采砂船舶，嚴肅處理存在非法運輸或非法改裝情況的船舶。促使各區域及各部門形成合力，通過聯合執法的方式，最大程度地杜絕非法采砂等行為的存在。

在基于功能協調開展工作時，需將利用疏浚砂、整治河道的工作相結合，確保經過疏浚整治后的河道，能夠達到河勢穩定、淤泥減少的效果。在此基礎上，對整治環節所形成疏浚砂進行科學處理，在為民生、設施建設項目提供支持的前提下，將市場需求納入考慮范圍，使水資源得到更加充分的利用。此外，對水資源進行保護的工作同樣需要引起重視，相關部門應加大對飲用水源區進行保護的力度，以河源區對應等級為依據，確定切實可行的保護以及治理措施，為當地自然生態還有水資源提供全方位的保護。

4.生態保護

對水功能區進行監管，將排污口劃入管理范圍，確保入河支流以及沿河支流所造成的污染均可得到有力的控制。以空間規劃為依據，對具有生態敏感性的區域進行嚴格管理，為該區域內的既有生態公園、漁業水域等主體提供保護，杜絕占用的情況發生，并將修復受損濱岸帶的工作提上日程[1]。

在工程進行建設時，相關部門應以生態效益為導向，將工程給生態環境所造成不良影響降至最低。在確保河道能夠發揮出應有的防洪功能的基礎上，對河道進行相應的整治，盡量避免人為進行干預，保證經過整治的河道仍然能夠維持最初的形態，若需要通過人為干預的方式調整河道斷面，則需要以恢復需求、保護需求為落腳點，對堤坡結構、河道走向還有斷面形態進行合理設計，除特殊情況外，均不得采取裁彎或切灘等手段，確保河床既有多孔介質可得到最大化的保留，以免給地質結構造成不必要的影響。

5.文化保護

為水文化提供保護，需要沿河道對水文化布局進行謀劃，大力開展挖掘文化遺產、文獻和建設檔案的工作，并基于歷史悠久且文化遺存豐富的區域，進行教育基地建設，打造擁有豐厚文化底蘊及鮮明特征的河道文化保護機制，定期舉辦能夠彰顯河道魅力的活動。除此之外，建設濕地公園和修復生態環境的工作，均要依托河道風景區開展，強調以治理河道為主，對淄博當地的水利文化加以宣傳，同時對實證有效的規劃理念和方法進行說明。

6.生態保護

對水生生物進行保護時，相關部門應對水生生物的生活習慣加以考慮，確保底棲動物、魚類還有浮游生物均有良好的生存環境，為水體所具有生物多樣性提供保證。對陸生動物進行保護的關鍵是提前進行實地勘察，結合現有的文獻資料對沿岸動物所具有生活習性加以了解，確保哺乳動物以及兩棲動物均擁有理想的生存環境。

7.防洪除澇保護

基于功能協調所制定保護方案，通常需要考慮以下內容：一是以水系演化趨勢和特點為依據，對水環境進行相應的改善，但要保證相關工程不會給既有系統造成負面影響。二是根據防洪要求開展航道建設的工作，為跨河建筑還有水工程提供安全保障。在行洪階段應保證航運工作按照行洪安排有序地開展，以免船舶堵塞河道，導致行洪受到影響。三是對基礎設施的整體布局進行優化，不得擅自對水域灘面進行填堵或圍墾。

（二）空間管控

空間管控需要對流域內既有河道進行分類，確定重點保護河道，同時對保護事權加以確定。明確功能區、保護范圍，通過科學管控的方式，為河道功能提供保護，確保所打造空間格局符合規劃要求。

1.劃分河道類型

以淄博經濟水平、河道特征為依據，綜合考慮管理權、事權還有建設權的歸屬情況，對河道類型進行劃分，將河道分成以下四類：一是縣鄉河道。具體指村級河道以及縣鄉級河道。二是其他河道。具體指可給供水、防洪還有排澇產生影響的河道。三是骨干河道。具體是指在水資源分區、防洪分區發揮重要作用的河道，例如，跨市河道及跨省河道。四是流域河道。具體是指一級支流，跨流域調水所流經的河道、干流。

要想使分類保護工作取得理想成效，關鍵是要對以下內容引起重視：集約利用重點保護岸線現有資源。在保證平原河道面積維持現狀的基礎上，對河網關系及布局進行完善。對山丘河道在水源安全、防洪方面的表現提高重視程度，確保干支流河道間所具有關系可得到長期維持。根據當地經濟水平判斷是否需要細化河道布局，通過整合既有排污口、排水口的方式，為飲用水的質量提供保證。以確保行洪安全為前提，對生態敏感區內部的河道進行修復，并為生物多樣性提供保護。

2.進行分區管控

由淄博當地情況可知，對河道進行空間管控時，可采取以下兩個方案：一是以岸線為依據進行管控。結合開發適宜性、生態敏感度對岸線進行合理劃分，可將其分成三類，分別是優化區、禁止區以及限制區，各區域的對應資源利用率往往存在明顯差別，要求相關部門在明確保護對象的基礎上，根據河道情況還有現行的管控規則，對各分區進行整合或細分，確保管控方案具備良好的可行性。其中，優化區指的是具有開發條件的岸段，例如，物流生產區，工作人員應以淄博政府所提供的城市規劃為依據，對優化區進行高效開發，以對資源進行充分利用的方式，使岸線資源所具有的綜合效益得到應有發揮。禁止區是在開發利用過程中，有極大概率給生態環境、防洪安全等工作造成負面影響的區域，例如，生態敏感區或是河勢敏感區。相關部門應明令禁止一切與功能保護要求不符的活動，同時將獲得許可的項目列入正面清單，確保相關項目能夠如期交付。限制區指的是存在過度開發利用情況的岸段，例如，治理水土流失的岸段或是生態修復區，要求相關部門對可能給功能保護工作造成阻礙的各項活動進行嚴格的限制，將負面活動列入清單，同時加大對各個項目進行審批與管理的力度。

二是以面、帶、點為依據進行管控。其中，面是指未達到臨水邊界的水域，此類水域往往具有航運、洪水行蓄還有輸送水源的功能，對其加以保護的原則為整體保護。帶是指保護范圍線、臨水邊界所存在的區域，通常具有對水循環進行調控、滯緩徑流的功能，應以功能分區為依據，為其提供相應的保護。點是指分布較為零散的水文區域，其主要負責供給飲用水和控制河勢等工作，應將其視為專門保護區，同時采取相應的策略進行保護。

（三）其他要點

研究表明，河道保護能否取得理想的成效，通常取決于管理水平，對河道進行管理期間，相關部門應落實以下工作：

1.升級管理機制

對河道進行網格化管理，針對各轄區開展管理工作，將責任落實到各部門的相關個人，全面推廣崗位責任制，視情況對考核辦法進行制定，使河道保護成為社會發展的一部分，將保護成果與發展評價掛鉤，定期開展考核工作，確保管理責任得到貫徹落實。

2.增強管理能力

視情況對各項預案進行編制，包括但不限于調處糾紛的預案、治理水污染的預案、調度洪水的預案等，打造反應迅速且能夠對上述預案進行科學銜接的工作團隊，確保應急處置工作能夠按照預期計劃有序地開展。盡快將建設數字孿生河道的工作提上日程，在確保水質、水量可得到實時監測的基礎上，根據監測所獲得的數據，對水質變化的情況、項目的運行情況進行模擬運行。此外，還可以引入對水域岸線進行全方位監測的體系，基于相關體系對保護工作的開展情況加以評估，定期公布評估結果，接受社會各界的監督。

3.健全管理體制

基于河長制打造全新的管理體制，通過分段管理、統一管理結合的方式，為地方管理、流域的管理成效提供保證。以河道類別、事權劃分情況為依據，對河道保護主體加以明確，將保護河道的工作交由河長負責，管理部門主要負責對工作的開展情況進行全過程監管。以河道分區還有屬地管理為依據，由地方政府為各項工作的開展提供財政支持，確保各部門均能夠發揮出應有的管理職能。

4.調整保護體系

圍繞河道安全保護內容制定相關法規條例，對岸線當前的利用情況進行科學評估，根據評估的結果開展管控工作。基于河道岸線對相應法規的使用還有退出制度進行制定，調整現有岸線的使用布局，確保岸線可得到最大程度的利用。對相關資源進行統一確權并備案。以準確劃分水域空間、岸線為前提，對空間權加以明確。參考其他國家或地區現行的補償機制，對符合淄博市現狀的補償機制進行建立，詳細標明補償標準、范圍還有條件，引導各職能部門主動開展橫向補償的工作。增強相關工作對社會機構的吸引力，由社會機構出資建立相應的補償基金，為生態補償的落實提供支持[2]。

四、河道保護未來展望

近幾年，人們所關注的焦點逐漸向環境、生態文明還有集約靠攏，希望能夠在保證河道獲得充分利用的基礎上，為社會持續發展助力。研究表明，隨著聚集性活動數量的增多，涉河工程所形成邊際效應呈現出遞減趨勢，原有管理模式所能發揮作用變得十分有限。未來，應從綜合治理還有整體保護的視角出發，對管理路徑進行深入探索，整合社會要素、河道要素，促使各部門形成合力，通過協同聯動的方式打造功能協調且空間集約的全新體系，確保社會經濟、河道保護相關工作可實現雙贏局面。

五、結論

綜上，對河道進行保護需要動員社會各界的力量，在利用和保護間尋找平衡點，實現空間管控與功能保護相協調的目標。在落實相關工作時，應將保護河道安全、改善沿岸環境、弘揚相關文化作為落腳點，從充分利用現有資源的角度出發，根據現存矛盾對管控要求加以明確，結合當地經濟發展水平，構建切實可行的保護體系。此外，出于提高整體保護水平的考慮，還應通過制定保護規劃、引入全新技術等方式，為建設優質河湖這一目標的實現奠定基礎。