自貿區公共事務治理能力提升
——以中國(廣西)自貿區南寧片區為例

廣西民族大學政治與公共管理學院 黃文韜

一、引言

設立自由貿易試驗區(以下簡稱“自貿區”)是我國的重大戰略舉措，對于推動邊疆民族地區的管理和經濟模式的改善具有顯著作用。2019年8月30日，中國（廣西）自由貿易試驗區南寧片區揭牌成立，南寧積極引進其他自貿區經驗，制定符合南寧首府特性的經濟金融政策、文化產業政策等，支持南寧作為廣西首善之區的經濟發展，提升自貿區公共事務治理能力，更好地承接中央政策，推動經濟發展是本文討論的關鍵。本文針對廣西自貿區建設區內外環境，廣西自貿區南寧片區公共事務治理過程中存在的問題，廣西自貿區南寧片區公共事務治理能力的提升，提出觀點及建議。當前國內外“雙循環”發展格局要求自貿試驗區承擔更高一級的公共組織任務，自貿試驗區的使命更加重要。從“治理”理論的提出至今已過了較長一段時間，政府作為各個國家機器的重要組成部分，實踐中的行為模式或觀念上的范式已逐步從“行政”邁向更具有生命力的“治理”。治理理論的發展體現在這一范式轉變過程中[1]。治理強調規則從誕生到實施的過程，主張用治理代替統治，是由于無論是在西方國家或是我國，在資源配置的過程中政府和市場是兩個客觀共存的主體，政府的失效和市場的失敗往往是共同存在的[2]。因此，廣西自貿區的發展過程僅僅是國家治理方式變動在廣西的具體體現。我國的實際情況是由于第三方組織、中介組織等社會力量的弱勢，政府與社會之間的關系常常由政府主導，政府作為強勢力量有利于政策之水從高位流向低位之時不喪失其政治能量的“政策勢能”[3]。在普遍的話語體系中，政社關系往往指政府與社會的關系，即行政部門與社會的關系，而法團主義則強調國家與社會權力的相互賦予，政社關系的預設基礎差異導致社會功能發展即功用的差異[4]。

二、廣西自貿區的建設背景

中國設立自貿區新的政策扶持除了需要堅持黨的領導，還需要加強各地協作，在脫貧攻堅戰中我們獲得了結對幫扶的寶貴經驗，基于此種經驗與理念，自貿區的建設考慮將廣西政策優勢以及新近海南的貿易優勢結合，必能將北部灣與南海的區位優勢進一步放大，惠及我國西南片區廣大居民[5]。

（一）廣西自貿區建設的內部背景

在區域經濟一體化、全球各個區域間合作組織不斷增加的背景下，2002年11月，我國和東盟10國共同簽署了《中國與東盟全面經濟合作框架協議》。近年來，東盟“10+1＞11”的發展理念在東盟的貿易伙伴之間得到進一步印證，雖然疫情對世界經濟與貿易活動造成了空前的消極影響，“絲綢之路經濟帶”戰略倡議的提出仍然為中國--東盟自貿區帶來了前所未有的發展機遇。廣西自貿區揭牌成立，為廣西全方位開放注入巨大助力，是廣西對外開放的里程碑事件，自貿區的成立也凸顯廣西的后發優勢，為廣西迎來更多更好的合作機遇打下了良好的制度基礎。

（二）廣西自貿區建設的外部背景

自2013年中國（上海）自由貿易區得到國務院批復設立后，自貿區以自身內涵低關稅、便利化的特點，短短幾年間在我國內百花齊放，廣東、遼寧、浙江等省份先后設立了21個自貿區，自貿區提高了當地貨物流通速率，更好地激活了當地經濟。廣西擁有國內最豐富的熱帶水果資源，是溝通祖國大西南與粵港澳大灣區的關鍵節點。在改革開放后，經過數十載寒暑，市場經濟在中國大地不斷發展，給人民日益增長的物質文化需求帶來了強大助力。為支持廣西經濟進一步發展，2019年8月2日《國務院關于同意新設6個自由貿易試驗區的批復》發布，同意設立中國（廣西）自由貿易試驗區。

三、廣西自貿區南寧片區當前的公共事務治理

廣西自貿區南寧片區目前的公共事務治理主體包括傳統狹義政府及基于民族部門同意而設立的其他非政府公共組織。廣西南寧由于地處邊疆民族地區，存在邊疆民族地區所共有的經濟落后、治理水平低、基礎設施建設落后等特點。2019年12月23日，自治區人民政府對外發布了《促進中國（廣西）自由貿易試驗區高質量發展的支持政策》（桂政發〔2019〕53號），文件以其深厚的政策含金量有力地促進了自貿區的發展。為促進自貿區南寧片區更好、更快地發展，2020年南寧市營商環境經過多方測評達到較高考核標準，并對高新技術人才落戶給予了較大的政策支持。當前南寧片區內設有黨政辦公室、財政局、自然資源局、建設局、發展改革和投資促進局、生態環境局、協調指導局、制度創新局，在具體公共事務運行過程中主要由五象新區管委會與南寧片區管理委員會共同承擔主體責任，由綜合服務大廳作為政務與群眾對接的主要窗口，窗口的合法、自愿、無償、誠信服務原則都體現著自貿區當前政務服務“以人民為中心”的追求合法性內核的重要服務理念。

四、廣西自貿區南寧片區當前公共事務治理中存在的問題

（一）廣西自貿區南寧片區治理模式上的政府中心主義

從南寧片區當前的治理主體可以看出，南寧市政府是南寧片區治理的最重要的主體，是唯一的權力中心，南寧市政府主持的各項活動都給南寧片區的發展帶來重要乃至唯一性的影響。政府中心主義的治理模式往往形成用政府行事邏輯解決社會層面問題的路徑依賴，這讓本應解決于社會邏輯范疇的社會問題被動地由政府解決，這種“以另一問題的邏輯解決其他問題的方式”往往不但不能解決問題，還會激化矛盾。政府既然是問題的解決者，那么政府自然成為主要責任人。政府中心的治理過程降低了群眾對于政治參與過程的內生積極性，不利于社會運行范疇的自我成熟與社會公共事務的自治化發展。

（二）廣西自貿區南寧片區社會自治組織較少且能力不足

南寧片區當前的社會自治組織主要有商會、婦聯、運動協會等，但是這些自治組織的設立、運行乃至終結完全依靠區域內政府民政部門審批。從南寧片區當前的公共事務治理模式可以看出，目前南寧市社會組織發展較晚且不成熟，行政化傾向明顯。南寧片區的社會組織誕生過程與我國其他地區社會組織的誕生過程一樣，而社會組織也不可能完全自治，需要各級主管單位與民政部門共同管理。在此制度下，社會組織即便能夠通過自身努力獲取在群眾中的抽象合法地位，也必須通過官方組織的正式文件與法規方能獲得形式上合法的地位。通過此種方式建立與維持的組織必然不能保持百分之百的自治，而組織的獨立自主對于組織為組織成員提供物質供給與精神支持必不可少，若組織成員所得到的供給并不來自自治組織本身，那組織成員便會自發地尋求供給源頭--政府。

（三）廣西自貿區南寧片區公民參度不高精神不強

民主是社會主義核心價值觀的重要組成部分，南寧市有關民主的公民教育不斷加強豐富。南寧片區公民的政治參與意識隨著法制社會的不斷成熟而不斷增強。同時客觀的事實也體現出自貿區內公民政治參與的總體水平還很低，南寧電視臺在近幾年創辦了一欄電視問政節目，其出發點一是切實解決南寧市民日常生活中遇到的問題，二是對政府為解決民生問題作的努力進行必要的宣傳，但是對于電視問政這一欄目，南寧市民反映自己并不太關心，并且問政過程中需要許多必要的書面流程與手續，這讓問題的發現過程很直接，但是問題的解決過程卻很曲折。片區內群眾遇到公共問題時往往是不反饋，遇到公共政策對于自己的私人利益造成損害時，便會過度反饋。這是因為他們缺少政治參與的習慣，過度反饋則是由于對公正的理解存在自我主義與非理性化的傾向。

五、廣西自貿區南寧片區公共事務治理能力的提升

政府治理能力是指政府轉變政府職責和能力、治理方式的能力，要提升政府治理能力，使社會公眾集體參與社會公共事務的管理是最優選擇，通過社會公眾獻言獻策，對治理方式、治理習慣作出總結與修整，以提高片區內政社組織間的運行狀態。政府是當代國家的核心力量，政府治理能力現代化水平體現著國家的綜合國力，政府需要根據內外部環境矛盾的不斷轉化找到解決政社問題的具體手段，以適應不斷變化發展的內外部世界，在疫情、災害、戰爭等障礙籠罩下提升自身能力[6]。

（一）政治上的相互認同提升公民參與度

政府治理能力依托于公共事務的多維度協調治理。公共事務的多維度協調治理是基于多主體的治理，主體間治理的協調與否和主體間的信任程度相關。換言之，治理主體間政治認同愈加深入，則治理協調過程開展便更加深入。政治認同的深度是協同組織凝聚力的衡量尺度，制度或組織樹立了政治認同，可以幫助制度或組織影響范圍內的公民或成員樹立共同政治信仰，有利于形成公共組織在成員心目中的合法性，從而提高公共行為在運行中所收獲的個體支持。在南寧片區目前政社間必然存在政治認同，我國政府秉持的為人民服務的宗旨必然有利于抽象合法性的形成與發展。然而，認同水平并不僅僅與被信任主體自身有關，還與作為政府信任主體的社會有關。社會組織的設立必然需要民政單位的支持，社會組織對于政府的依附程度較大，公民與政府間的互動水平較淺、互動頻率較低。為解決此類問題，政府要自覺釋放社會成長的空間，推動社會組織運行機制聯結，承認其自治地位和功能，深入推進政事分開、政社分開[7]。

（二）自貿區各管理部門利用現有組織構建多層次的網絡狀治理組織體系

除了負責片區管轄的政府機關，可以由片區內的核心企業牽頭成立片區委員會，作為片區內的協商自治機構，委員會由來自各個產業的企業代表組成，其目的是讓各個企業有一個統一的表達意愿的渠道，并且在委員會內部，各個企業可以取長補短、互通有無，更快速地解決片區內各個企業面臨的問題。同時，委員會也可根據需要，承擔片區內部分公共設施以及公共服務職責。

另外，委員會還可以充當維護會員單位利益的角色，這類委員會可根據自身情況定期召開會議，其職能除了推動片區經濟發展，還包括協調成員之間的利益以及提高各個成員的合作層次。除此之外，政府由專人專管聽取委員會各個成員的意見，盡早解決會員單位所面臨的問題，同時在片區規劃時協調各方利益，避免出現規劃不合理、協調不到位導致的資源浪費現象。

（三）政府主導下的公共事務治理的場域構建

公共事務治理能力的提升是針對公共事務治理主體所提的要求。公共事務治理共同體的構建與運行必須通過主體內的公民意見表達與協商。公民表達意見并參與協商公共事務空間即治理場域，公共領域是公共事務治理主體的重要成長空間。在漢娜·阿倫特看來，公共領域是指作為行動實現的場所，是人們平等對話、參與行動的政治空間[8]。當前，首先需要加強建設的公共領域就是片區內公民活動的最小單位--居民社區和民意高效表達所依托的網絡空間。首先，加強社區自治意識建設。對社區居民進行自治意識教育，是基層民主進步的重要途徑。社區共治與組織協調是南寧自貿區公共事務治理的一大內核。社區共治水平的提升與組織協調功能的提高可以增強社區公共領域的作用。具體來說，一是進一步推動片區內社區自治水平，增強社區居民公共事務參與意愿，條件好的社區可拿出部分經費設置活躍獎項或獎品。二是明確社區自身定位，通過社會活動的參與及與多組織間聯系發揮社區影響力，從而實現社區整體治理能力的提升，實現社群居民在領域內部成熟。南寧片區內的居民由于與行政部門空間上的距離較為接近，擁有較高的參政便利度，推進片區內社區居民組織社區公共行動、營造社區的生活共同體有利于提高片區自治水平。三是片區委員會應聯系自貿區片區內商會、工會、居委會等社區自治組織，了解其內部治理與外部溝通協調過程中的困難，通過解決這些困難提升社區內部組織運行的協調水平，在基本運轉協調過程實現較高提升后進行自治水平培育，通過政務微信、微博在政社間塑造一種民主協商的即時對話機制，推進公共事務治理有效、公共事務治理水平提升。四是強化社區自治文化建設，從而培育公民精神和公民資格。加強治理共同體網絡空間建設，規范治理共同體的虛擬空間。

網絡政治參與為片區內外民主政治建設和社會公共事務治理提供了多主體參與的公共事務治理空間。首先，強調網絡空間倫理道德的重要性，即在網絡空間表達意見的過程中，不可脫離與違背現實社會中的基本認知與倫理，鼓勵網絡意見表達過程中的表達主體相互溝通。網絡空間是現實生活空間的延伸，違背倫理道德的不當言論與違法的言論不僅不利于公共事務治理能力的提升，還會破壞公民意見表達渠道的氣氛。其次，可以通過網絡直播對南寧當地土特產品進行宣傳，增加當地農副產品種養殖戶的收入，從而加強治理主體的合法性。實現網絡空間與現實社會的良性互動。概言之，規范網絡空間建設對于南寧自貿區建設中公共事務治理能力的提升具有積極意義。