對推進黃河流域生態保護和高質量發展的分析

中共濟南市委黨校 孫本良

作為中華民族的母親河，黃河占據全國2%的徑流量，灌溉全國15%的耕地，與社會經濟的發展有著密切關聯。黃河流域是國土生態安全的主要區域，保護黃河是千秋萬代的大事與大計[1]。在2019年9月份，習近平總書記于鄭州召開座談會，會議中提出推進黃河流域生態保護和高質量發展的戰略目標，該項戰略目標的提出具有里程碑意義，能夠實現黃河的生態治理，推動其高質量發展，成為我國經濟創新變革的驅動力。另外，中國山東省委、山東人民政府已經印發了《山東省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》，對山東省黃河流域的發展起到了推動作用。

一、黃河流域治理的發展歷程

“黃河寧，天下平”，黃河與民族復興、國家發展有著一定聯系，時代不同，對于黃河流域的治理存在差異，自中華人民共和國成立以來，黃河流域治理的發展歷程涉及了三個階段。

（一）洪澇災害治理階段

中華人民共和國成立以來，洪澇災害的治理是重點，作為復雜難治的河流之一，黃河自古以來便存在水患，且黃河經過了多次改造，黃河流域逐漸成了重大水患頻發的高發區[2]。中華人民共和國成立后先后建設了三門峽、小浪底等，完善了黃河流域防洪減災體系，同時也完善了治理方案，明確了“八七”分水，實現了標準化建設。

（二）點源污染與水土流失治理階段

自20世紀末到十八大召開之前，黃河流域治理進入了點源污染與水土流失治理階段，其中在1994年，可持續發展戰略逐漸發展為國家重點戰略。與此同時，我國工業化發展迅速，粗放式經濟得到了發展，生態退化與環境污染現象出現，“保護黃河健康生命”的口號提出，黃河流域也被納入國家規劃之中。在該階段治理主要從集中治理與規模治理轉變為水土保持[3]。

（三）文明建設階段

現階段，“綠水青山就是金山銀山”口號提出后，黃河流域治理逐漸進入了文明建設的階段，其中明確了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治理思路。在近幾年，習近平總書記先后赴內蒙古、甘肅、寧夏等地展開調研，并將生態優先與綠色發展作為基本理念，提出要協同推進黃河流域治理，實現高質量發展，打造為人民造福的母親河。

二、現階段黃河流域生態環境保護與高質量發展所面臨的重大問題

在黃河流域生態保護與高質量發展過程當中，需要遵循辯證統一的基本原則，從現實出發，清晰地認清生態保護與高質量發展對社會所帶來的影響。

（一）生態環境問題嚴峻

從宏觀角度分析，在黃河流域的發展過程中，生態環境脆弱是最為明顯的問題，而這與地勢、氣候等有著一定的關聯性。在與其他領域，如淮河流域、海河流域的對比中，黃河流域生態環境是最為脆弱的，在干旱與半干旱地區的草原系統中，生態環境脆弱最為明顯，極易引發一系列的生態環境問題。與此同時，黃河資源環境出現高負載現象是當前的重要問題。黃河流域推動了沿途農業的發展，也對工業化發展帶來了支撐，然而自20世紀以來，黃河流域經過了高強度的開發，其資源環境目前處于高負載狀態[4]。黃河流域約占全國2%的徑流量，但是卻承擔了9%的人口，比如山東地區人口稠密，產業規模比較大，其資源環境高負載現象存在加重趨勢，需進行分析與研究，從生態環境與高質量發展為基本出發點，從不同的角度入手，制定完善的戰略與目標。

（二）水環境問題突出

①洪水風險明顯：自中華人民共和國成立以來洪澇災害得到了有效治理，但是，現如今洪水風險依舊對黃河流域產生威脅，特別是下游地帶。目前全球生態環境處于逐漸惡化狀態，在全球氣候的變化中，黃河流域容易發生極端天氣與氣候事件，導致風險難度不斷加大。②水資源短缺：黃河水資源的總量不足長江的7%，但是黃河水資源的開發利用率卻高達80%以上，導致水資源短缺越來越明顯[5]。在水資源利用方面，因方式過于粗放，會引發用水效率過低的現象，山東半島以及寧夏沿黃地區在近幾年城鎮化得到了快速發展，與此同時，用水量與日俱增，水資源短缺也變得越來越嚴重。③水環境問題過于明顯：作為重化工業集聚的主要區域，黃河流域的環境問題比較明顯，具有代表性的是城鎮化所引發的污染現象，在新時期做好水環境風險的防范，保障水質的穩定成了目前的重中之重。換言之，對于部分地區而言，會存在著嚴重的水土流失現象，面對這一系列的生態環境問題要加以改進，不斷創新。

（三）發展與保護存在矛盾

經過人們不懈的努力，黃河流域得到了有效的治理，形成了相對良好的格局。但是在發展與保護方面卻存在著矛盾，比如城鎮化的快速發展下，重點區域資源壓力與日俱增，發展規模與承載能力并不匹配，與生態環境的要求不協調。再者黃河流域是貧困區域過于集中的區域，該區域發展與保護同樣存在矛盾，面對這一系列的矛盾，要從重點難點入手，構建新時代黃河流域生態經濟帶，并積極探索人與自然的和諧發展和平衡發展，從深層次角度出發，制定完善的生態文明建設新模式[6]。

三、新時期黃河流域生態保護與高質量發展的體系建設

在實現人與自然和諧發展以及推動區域經濟調整的目標下，要構建完善的黃河流域生態保護與高質量發展體系，通過體系實現黃河流域的長效發展。

（一）完善跨區域協調體系

眾所周知，黃河流域內部經濟不均衡，其發展差異較為明顯，特別在生態環境保護防治污染方面，更是存在著一定的困難，面對這些困難，需制定完善的跨區域協調體系，以合作機制的方式統籌協調。比如可以構建通報制度或者會議制度，針對上下游之間的關聯性以及區域內外的關系做好環境基礎設施建設的協調，實現環境的保護，并且還可以對重大資源加以開發，改善黃河流域區域統籌的框架。其中，對于山東而言，作為黃河流域唯一的河海交匯點，是下游生態保護與防洪減災的主要戰場，且在動能轉換與對外開放等方面具有一定的優勢，其生態保護個高質量發展潛力巨大，完善跨區域協調體系，不僅能夠針對性地做好環境保護，而且也能為后續各項工作的開展奠定基礎。

（二）完善責權分明的責任體系

在黃河流域生態保護與高質量發展過程中，要明確各項職責與義務。企業雖然帶來了經濟的增長，但是也會導致環境污染與破壞，因此需要對企業加強重視，給予監督與管理，將環境保護意識傳輸給企業的領導者與管理者，地方政府還要依據現狀，制定適合區域發展的措施，根據區域的生態環境完善經濟，保證經濟發展的同時做好區域的治理。還要從長遠角度出發，明晰經濟與生態環境之間的關聯性，依據區域經濟發展的水平，明確生態環境保護的意義，制定政策，并與時俱進，不斷調整與改進，真正地發揮責任體系，實現利益的最大化。

（三）完善生態補償體系

積極強化環境管理法規體系的建設，能夠基于資源與環境解決經濟發展與環境矛盾所存在的關聯性，并且還能在此基礎上打造生態補償機制，采取科學且合理的手段，對生態保護外部性加以內部化，并完善規章制度，保證生態投資者能夠得到回報。其中政府部門可以選擇財政扶持的方式，做好黃河流域的生態建設與生態環境保護，通過財政補貼的方式為生態環境保護奠定基礎。在生態補償體系構建過程當中，要遵循“誰開發，誰保護，誰利用，誰補償”的基本原則，還要對區域環境容量與環境承載能力展開分析，落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線、生態環境準入清單，以此有效實現生態環境的科學保護。

（四）完善考核體系

在實現黃河流域可持續發展的過程當中，要樹立正確的發展觀，領導干部要尊重自然，了解自然規律，對經濟發展的需求加以認知，考慮自然的支撐力與生態環境的承載力，將節能減排逐漸納入考核體系之中，并完善考核制度，創新考核標準，保證黃河流域生態考核的完善性。除此之外，還要將考核與政績相互掛鉤，讓節能減排的理念深入人心。通過這種方式能夠從根本上改變政府部門的政績觀，減少投資行為，也能夠改善投資結構，逐漸從高污染轉變為低污染，為高質量保護與發展奠定基礎。

（五）完善產業置換體系

在生態建設之前，需要遵循以人為本的基本原則，有效解決人們的經濟問題，如果這些問題沒有從根本上解決，就無法取得良好的生態效應。在黃河流域生態建設過程當中，要完善產業置換體系，嚴格按照黃河流域的自然特征、民俗特征、人文特征，選擇能夠推動生態環境建設與高質量發展的生態型產業，逐步置換污染嚴重的工業，并形成產業鏈。

四、黃河流域生態保護與高質量發展的策略

黃河流域生態保護與高質量發展所涉及的學科部門眾多，要發揮各自的作用與價值，在統一管理與協調中實現其發展與進步。

（一）編制干流保護水利規劃

從屬性上分析，黃河流域生態保護與高質量發展具有復雜性與系統性，而水利便是主要的支撐載體。在新時期需要做好黃河干流保護水利總規劃，比如《黃河干流山東段保護水利總規劃》，將其作為黃河流域生態保護與高質量發展的基本載體。除此之外，還要嚴格按照區段黃河流域的條件、環境承載力，對其問題加以分析，統籌兼顧，合理分配，做好水土治理，綜合防治水旱災害，防御水資源節約利用等相關內容，完善黃河流域生態保護與高質量發展的布局，通過規劃推動布局發展。

（二）做好水資源節約集約的利用

就目前而言，水資源短缺是值得考慮的問題之一，在受到人類活動以及氣候等因素的影響下，水資源短缺現象更為嚴峻，“八七”分水已經經過了30余年，伴隨著時代的不斷發展，該項舉措逐漸與目前的用水格局不相匹配，在此背景下需要從生態保護、經濟發展等多個角度出發，實現水資源節約集約的有效利用，做好水資源的保護，實現水資源的開發利用。①要研究黃河流域水資源保護開發的相關規章制度，對部門的權力進行明確，從責任等多個角度出發，針對性地做好水資源的保護。②需要做到以水定產，并加強現代農業產業體系的發展，對種植結構進行調整。③要與高校與科研所進行合作，發揮其作用與優勢，做好創新，在推動經濟增長的同時也能實現綠色化發展。④做好產業結構，要對新興產業、非資源型產業加以培育與重視，不斷提高合作水平，進一步增強核心競爭力，可以借助絲綢之路經濟帶發展加工貿易、數字經濟等等。⑤做好優勢資源的引進與吸收。⑥要做到以水定域，優化發展格局，還要讓每一位公民都要認清水資源保護的現實意義。⑦加強對現代信息管理技術的有效應用，實現對水資源的監測計量，構建水資源承載能力預警。其中，山東地區系統地優化了水資源的節約與配置，比如完善干支水網體系，將東平湖作為水資源的調配中樞，并推進引黃涵閘的改造與提升，完善引黃供水體系。同時，充分發揮峽山水庫水源地戰略的調蓄作用，提升水庫水質，有效打造水系脈絡。

（三）推動區域之間的聯系

加強對引力模型的應用，實現對黃河流域諸多城市經濟聯系的測算，根據相關實踐證明，黃河流域城市之間經濟聯系過于薄弱，在省域之間體系更為薄弱，其中下游河南與山東區域經濟聯系占據了黃河流域的50%左右。作為一個整體，在未來的發展中需要從黃河流域的整體角度出發，尤其要打破有形與無形的障礙，將要素流動壁壘及時消除，在聯動發展的過程當中，推動黃河流域的創新變革。另外還要從三點入手，①要積極強化東西基礎設施的建設；②要打破省區之間的行政壁壘；③要將市場作用充分發揮出來，促使要素能夠得到自由流動，實現合理聚集，在交通基礎設施與市場化不斷提高的發展背景下真正打造東西貫通的經濟帶。

（四）完善流域生態保護與治理

在黃河生態建設過程當中，需要遵循保護為主、治理為輔的原則，采取因地制宜的方式。對于農村地區而言，更要加強生態保護，要將水土保持作為主要的載體，實現統一發展與協調發展，并做到四點。①要嚴格按照年降水量制定修復方案，對于干支流與濕地涵養區要加以重視；②要實現源頭治理與系統治理的相互整合，面對沿岸農業面源污染要從源頭進行控制，保證治理透明化；③采取專項行動計劃，設定時間限制，明確治理目標；④要深化河長制工作，完善管理方法與管理模式，完善治理制度，發展綠色金融。另外，以山東為例，要做好重點區域的生態治理，其中要實施泰沂山區生態保護修改工程，加大泰沂山區水土保護與水源涵養力度，采取封山育林與人工造林的方式，完善生態功能，構建生物多樣性的監測網絡。同時，還要實施大汶河—東平湖生態區保護修復工程，主要選擇“治用保”的方式，采取生態補水，并實施人工濕地水質凈化，以此推進大汶河、柴汶河、牟汶河、雪野水庫的生態修復，打造大汶河綠色發展生態長廊。

（五）做好重點生態功能區的保護

眾所周知，黃河流域不僅自然風光秀美，而且擁有眾多生態功能區，在此背景下，要遵循基本的發展原則，積極落實黃河流域生態保護與高質量發展的基本要求，做好重點生態功能區的保護，并且為生態產品奠定基礎。與此同時，需要接觸現代流域發展思想，對國土空間格局進行考慮分析，劃定生態環境保護分區，中下游的差異以及空間分布，在確定分區保護目標的同時明確黃河生態治理的目標，積極研發生態環境保護技術。比如上游需要將水源涵養區作為重點進行建設工程，進一步提高水源涵養的能力；中游需要從水土保持與污染治理角度入手，尤其要減少人為干預；下游都要做好保護工作，進一步增強生物多樣性。

（六）做好基礎設施建設工作

在黃河流域生態保護與高質量發展過程當中，需要重視防洪減災，對黃河水害加以重視，不可放松警惕，嚴格按照實際的發展情況，做好防災減災體系的構建，而且還要緊緊抓住水沙之間的關系，完善河道治理，緩解下游水災，做好各類防護工程。還要有效地做好城市排水基礎設施工作，實現水資源的節約與集約利用，真正將水資源作為主要的剛性約束，將不合理的用水需求加以控制。完善農業節水，可以在全社會開展節水行動，這樣能夠實現其轉變與創新。對于中上游地區而言，需要做好礦區生態環境的建設與修復，完善區域生態防線，及時處理與解決水資源不足的問題，要加快工業園區污水處理工程建設，做好農業面源污染控制，推動其發展與進步。

五、結語

總之，生態興則文明興，黃河流域是主要的生態屏障，關系到了社會的發展與進步，做好黃河流域生態保護與高質量發展是國家的重要戰略，在新時期需要全方位的探究其發展格局，基于特色以及國家要求，探索黃河流域生態保護與高質量發展的途徑。