基層社區網格化管理治理現狀與發展路徑
——以X街道L社區為例

浙江師范大學 滕俊愷

一、前言

2013年，網格化管理作為一種加強創新社會管理機制的政策方向被提出。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”來改進社會治理方式，從戰略高度明確提出網格化將作為我國城市社會治理的一種重要方式。

二、國內相關研究和實踐

國內對網格化管理的研究始于鄭士源、徐輝、王浣塵《網格及網格化管理綜述》，他們認為網格管理的思想可以應用到管理領域，認為網格化管理很有可能將成為未來新型社會的組織和管理模式。[1]2005年王保森在其《網格化管理：城市社區管理模式的創新》中以北京市東城區“萬米單元網格管理法”為例，列舉出該管理法的“六個創新點”[2]并發問：如何將數字城市技術優勢同網格化管理完美結合？認為必須進行城市管理體制創新，這是推廣網格化管理體制的難點。隨著經濟的快速發展和形勢的不斷變化，基層社會管理模式已經與經濟社會發展不相適應。積極探索一種理論與實踐相結合的新的基層社會管理模式，是擺在學界和政界面前的一項緊迫性的任務。孫建軍、汪凌云在《從“管制”到“服務”：基層社會管理模式轉型—基于舟山市“網格化管理、組團式服務”實踐的分析》中，以浙江省舟山市“網格化管理、組團式服務”這一實踐為研究對象，揭示其作為一種新的社會管理模式對于基層政府推動科學發展、促進社會和諧穩定所具有的理論價值和現實借鑒意義。[3]隨著網格化管理實踐的不斷推廣和深入，智慧城市概念開始涌現，邵新哲、計國君對四川省S市社區網格化管理實踐進行深入分析，構建我國城市網格化管理與智慧社區協同運作機制，并提出社區網格化管理的對策建議。城市網格化管理經歷了三個發展階段，分別是行業網格化、城市網格化和社會網格化。[4]智慧社區是新時代基層社區管理的創新，是對智慧城市的下沉和延展運用。隨著智能時代的到來，新一代信息技術和信息傳播基礎設施大力發展，智慧城市的理念和管理模式進一步推廣應用到基層社區。相比城市管理，網格化社會治理模式所具有的深入基層、廣泛聯動、流程規范等特點更能夠有針對性地解決農村地區居民居住分散、管理方式粗糙等問題，因此，農村地區網格化社會治理模式將成為鄉村振興戰略的重要抓手。網格化社會治理模式能夠在規范化管理的基礎上實現全面的精細化管理，進而體現個性化管理思想。因此，該模式在管理較為松散、區域異質性較強的農村地區將產生更為顯著的影響。馬海良、洪楚悅以江蘇省常州市新北區孟河鎮為例，歸納出農村地區應用網格化管理模式的共性問題，進而提出了“spots”優化路徑（參與主體、政策制度、組織體系、技術保障、物質支持五個角度），探討社會治理社會化、法治化、智能化和專業化水平。[5]數字化技術對網格化管理的支持得到了學界廣泛肯定。秦立公、王清榮認為，以數字化技術支撐的廣西精準扶貧網格化管理其核心就是依托廣西電子政務外網基礎設施資源，整合廣西扶貧開發綜合管理信息系統已有資源，改善扶貧信息化建設應用基礎環境，建成全區統一、數據集中、服務下延、互聯互通、信息共享、動態管理的脫貧攻堅大數據管理平臺，實現市、縣、鄉、村四級高速接入。廣西扶貧辦運用集成化的精準扶貧數字化關聯分析模型，以網格化管理的方法參照精準扶貧對象（網格單位）對扶貧資源進行云整合、實現扶貧資源應用的高效協同和共享，將精準扶貧的各類資源精細劃分成“網”和“格”的單位進行整合和共享，實現了全區精準扶貧的效率和效度大幅度提高。

三、個案研究—J市W區X街道L社區的網格化管理

（一）研究個案的選擇依據

1.取樣方便

L社區距離大學近，方便組織集體調研，學院和L社區也有密切的聯系，相較其他社區更容易獲取資料；

2.管理成效較好

相對于X街道的其他幾個社區，諸如T社區、Z社區等，L社區的網格化管理成效更為顯著。

（二）J市W區X街道L社區的網格化管理現狀

目前全社區推行網格化管理，共63座房區、5799戶家庭，共有人口近1.2萬。社區有共建單位、大學生志愿者，在職、在冊黨員、樓道長和青年志愿者組成的“文體”“創衛”等志愿者隊伍6支。J市人防辦為社區主牽頭單位、W區人民檢察院為副牽頭單位，有共建單位10家。社區黨委下設三個支部，在冊黨員116人，有在職黨員300人。社區有文明平安家庭1420戶，衛生戶1350戶，五好家庭戶560戶。其中住戶的層次多，身份多種多樣，有民警、教師、拆遷戶、部隊人員等，因此該社區管理難度較大。L社區網格化管理隊伍共有10人，網格隊伍相較住戶數量比例懸殊。

（三）發展歷程

L社區于2018年率先開展微網格治理，并在2020年正式把網格化管理作為社區治理的重要抓手。2020年7月10日召開全區推進會，加快了L社區微網格的發展。L社區的網格數量由原來的兩個大網格發展為現在的168個微網格，以“一個樓幢單元、一個紅色網格、一個先鋒團隊”為依托，以走街入戶掃碼為支撐，做到“人到格中去、事在網中辦、難在網中除、情在網中結”。網格管理的隊伍構成由原本只有兩個網格長（且由工作人員兼任）發展為現在的多元治理主體。網格員以樓道長為基礎，年紀大的（超過60歲）不再動員，更多傾向于由業主委員會牽線來動員年輕的在職黨員。重整之后的網格長的隊伍由原來隊伍的平均年齡65歲變成如今的平均年齡49歲。網格隊伍主體轉變，原先以老年群體為主導，調整為現在的黨員比例占70%。隊伍的年輕化破除了以往網格管理隊伍技術運用難的困境。年輕的網格員隊伍更利于推動微網格體系的建設。為貫徹落實國家領導人關于推進國家治理體系和治理能力現代化的重要論述精神，踐行區委、區政府關于打造“縣域治理現代化W樣板”的總體要求，積極開展“紅色細胞”活力工程，以黨建帶群團，全面實施“網格重整”，構建微網格體系，逐步建立精細化、立體式、全融合、智能型基層微治理模式，促進社區基層治理現代化。

（四）L社區微網格建設制度規范

1.三級聯動機制

街道綜合指揮中心為二級網絡、社區為三級網絡，同時吸納社區片警、片醫，以及消防、燃氣、電力、市場監管、行政執法、法院、檢察院等部門工作人員、法律援助員、調解員作為三級網格成員；樓宇黨員、物業公司和業委會成員、“格姐”、業主代表組成四級微網格，以完善串聯式的微信塔群實現快速條塊聯動。

2.工作例會制

網格指導員、網格長實施定期周例會制度，匯報近期工作完成情況：當下重點難點問題、下步工作計劃等。

3.培訓學習制

結合周例會、月例會，組織學習街道、社區中心工作，統一思想；結合專項任務，開展定向學習；結合工作報告，互相學習工作方法、總結經驗、彌補不足。培訓學習過程中要求使用統一的學習筆記。

4.臺賬管理機制

網格層面，實施“一個網格一本臺賬，一項工作一組數據”；網格員層面，實施“一個網格員一組工作日志，一項任務一個表格”，動態更新基礎信息資料。

5.評價激勵機制

建立以星級評定為載體的微網格員積分激勵措施，按照積分排名和比例進行“最美網格員”評選，并給予積分相應的物資兌換。

（五）L社區網格化管理面對的困境

網格隊伍問題突出。其一，網格員隊伍主要由社區內的居民組成，其他社會力量暫未融入該網格，成分的單一導致網格隊伍演化為政府下沉到社區的一個執行機構，網格員的服務變成了上傳下達的任務，組織目的發生了偏離，從而使得忽視了居民感受，服務效果大打折扣，除此之外，網格長在職人員比例占64%，網格管理工作事宜往往與自身的工作時間沖突，不利于大多數線下工作的開展，如人口普查。其二，對網格員的培訓與教育資源有待加強。網格隊伍的組建像一支臨時拼湊的志愿隊伍，上崗工作前只是簡單了解了工作內容，對工作方式、服務方式等的培訓還遠遠不夠，目前這支隊伍更多地是執行了管理的權力，而未領悟服務的義務。其三，社區網格員保障機制不健全。網格員響應社區號召加入服務隊伍，以一腔熱情為社區做貢獻，穩定的保障與激勵機制的缺失，使得網格員后期動力消退，從而影響網格隊伍的穩定性。其四，網格員社會地位不高，社會對網格員的認可度有待加強。目前，社區居民中仍有不少人對網格員存在防范心理，網格員在他們眼中有種“非正式性”，這樣的誤解導致信息采集工作等一對一上門工作無法順利開展，網格員吃閉門羹是常事。最后，由于網格員并不是編制內崗位，發展前景暗淡，上升渠道狹窄，對大多數人來說，這并不是合理的職業發展規劃選擇。

網格員水平參差不齊，無法實現精準化治理。隨著普法教育的推進、群眾需求的多元化、社會環境的復雜化等，精細化治理成為網格化的主題。網格員隊伍中大多數成員都是上了年紀的社區人員，其工作方式與思維受傳統政府管理模式影響甚多，難以達到服務的要求。不過老年隊伍中不乏基層工作經驗豐富者。除此之外，社區工作人員的年輕化固然為工作方式帶來了“青風”，然而大多數年輕工作人員缺乏基層服務經驗與社會服務實踐，面對五花八門的訴求，顯得有些捉襟見肘。將年輕的大學生與經驗豐富的工作者結合起來，優勢互補，就能實現網格力量的合理配置。

整合資源的能力不足。社會力量參與社區網格化管理是暫時的，社區只能靠政府鼓勵來吸取社會力量，參與社區網格化管理，除此之外并無他法?？傮w呈現出一元、單向的管理特征，被動待命的消極的網格化工作模式，工作清單完全由政府制定，網格工作只能圍繞這一張清單開展，網格員日復一日完成清單任務，無主動性、開創新性的工作態度可言。原因在于，行政本為邏輯的桎梏以及“錦標賽”規則的束縛，工作的完成依賴于體制自上而下的管理邏輯，最終網格隊伍成為政府部門行政權力向基層延伸的另一只“觸手”。

（六）L社區后續網格化管理改進路徑

1.優化網格隊伍

加強對網格隊伍的教育培訓。將網格人員納入社區專職工作者教育培訓體系中，強化上崗前培訓環節，推進一系列業務知識培訓、專業能力實踐等活動，進一步增強網格員的服務意識，加強網格員對社區民情民意的敏感性，探索管理與服務相融的工作方法。

2.完善獎勵機制

針對網格員福利少、無工資的困境，可以加快推進“積分獎勵制”建設。根據網格員“靜態+動態”工作成效來設置積分，積分可以兌換相應的生活物資，如大米、食用油等；另外按照積分進行排名，評選“最美網格員”，并在黨群中心宣傳欄展示。

3.加強宣傳教育

群眾片面、狹隘的認知嚴重阻礙了網格工作的推進與發展。因此，為增強網格化管理效能、保持網格隊伍健康發展，重點在于加強宣傳教育。清除群眾對網格員的誤解，轉變群眾對網格員的錯誤認知，才能真正拉近工作人員與社區民眾的距離，手拉手、心貼心才能使網格工作良好發展。要加強網格化管理發展理念、價值觀念、功能定位、運行機制、目標任務的宣傳，讓群眾深入了解網格化管理，明確網格化管理的終極目標是為群眾服務，推動實現社區自治，如此一來，便能提高社會主體對網格員的認可度、支持度。

4.網格隊伍專職化

組建專職化網格隊伍。加強輿論宣傳，廣泛發動社區成員加入網格員隊伍，并根據服務對象與工作內容的不同來組建專職隊伍，實現“人人有事做”“術業有專攻”，從而在強化隊伍專業性的同時加強工作的精細化。

5.網格隊伍本土化

更好發揮網格員“當地人”優勢。網格員大多是本地人，網格工作“本地化”也是網格化管理下一步的發展方向。之所以要網格本土化管理，是因為本身網格員的薪資待遇不高，提高網格隊伍的本地化程度，可以普遍減少網格員日常生活開支，如交通費用、飲食費用等。網格化管理能夠有序和諧開展，要求網格員熟悉社區狀況，了解居民習慣。發揮“當地人”優勢能更快拉近彼此距離，另外，本地網格員具有善于利用人脈的優勢，這種非制度化手段使得網格工作更具靈活性、有效性。

6.黨建引領促整合

增強社區網格中心的資源整合能力。政府部門要重視網格化管理，將社區網格化管理納入工作內容并加以考核，明確組織領導與組織協同，發揮對社區網格的引領作用，而非“不管不顧”或僅把網格隊伍當做是自己工作的延伸部門。另外，也可以給社區網格化管理中心賦權，網格負責人由社區黨政領導人擔任，接受政府辦公室的領導并開展社區網格工作的綜合協調。黨建引領是當下基層治理的熱詞，充分發揮黨建引領的優勢，堅持黨對網格化管理工作的全面領導，將眾多公共管理資源和黨組負責人、社會力量納入網格隊伍中的黨組織班子，促進各治理主體的協同合作，凝聚治理合力，實現共治共享。

7.推動網格化“智”理

給網格工作注入“技術因子”，實現網格化“智”理。給社區網格技術賦能才能給基層減負，讓大數據替群眾跑路，發揮信息技術的整合、采集、分析優勢，使基層工作人員從繁雜枯燥且反復上報的報表中解放出來，提高基層工作效率。此外，還可以發揮挖掘大數據風險研判、預防隱患的作用，利用大數據場景模擬、統計模型，發現隱患生成的機制、規律，從而更智能地排除潛在風險隱患，為科學規劃提供信息參考。