公民環境權保障的必要性及實現路徑探析

湖南工商大學 高翔

2022年3月30日，習近平總書記在參加首都義務植樹活動時強調，現在，我國生態文明建設進入了實現生態環境改善由量變到質變的關鍵時期。我們要堅定不移貫徹新發展理念，堅定不移走生態優先、綠色發展之路，統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，科學開展國土綠化，提升林草資源總量和質量，鞏固和增強生態系統碳匯能力，為推動全球環境和氣候治理、建設人與自然和諧共生的現代化作出更大貢獻。[1]為建設社會主義法治國家，為生態文明建設培育法治土壤，法律有必要有所回應，而在法律實施的全過程中，全面保障公民的環境權，是對生態文明建設法治需求的最佳回應。

一、環境權的含義及性質

（一）環境權的含義

國內外已有不少專家或學者對環境權利下過界定，但一般可分成以下三個觀點。一是狹義的環境權利，即環境保護權利中只包括了有利于人們生存發展的生態性環保權益；二是所謂的環境保護權利，即環境保護權利不但包含有利于人們生存的生態性環境保護權利，還包含利用環境保護資源的經濟效益環境保護權利；三是認為環境保護權是權利與義務的統一體[2]。環境權利具有復合性，應是權利和義務的統一，公民在享有居住于適宜人類生存的環境，并獲得其所生利益的同時，也需承擔保護環境的義務。

（二）環境權的性質

（1）復合性權利。如前所述，環境權利應該包括對獲得環境資源所產生收益的權利和環境的義務，這比較有助于每個人公眾環境權利的實現和對自然環境的維護。

（2）實體性權利。物品所有者是針對提起民事訴訟的權利來說的，提起民事訴訟的權利是民事訴訟法所賦予的，必須有訴訟時效的規定，而在違反法律規定的時間未向人民法院提起訴訟時，本案勝訴權利將消失了，但仍然有提起訴訟的權利，這便是物品所有者，而物品所有者則是不可能被打破的。環保利益，是所有公民群眾的應然權，是不可毀滅的，理應屬于實體性權利。

（3）社會性權利。從法律所賦予公民的權力體系上分析，中國公民的權力種類最主要分為經濟性權力、政治性權力、人文性權力和社會性權利共四個類別。所謂社會性人權，是指”以社會全體成員的公共利益為核心的一項權利。”而環境保護權所維護的則是整個社區的生態環境，因而屬于公共利益，性質上更加趨向于社會性權利。

（4）既是財產性權利也是精神性權利。當公民的環境權益受侵犯時，公眾有權請求對方制止侵犯，消除妨礙，恢復環境原狀，并賠償損失，這體現了環境權的財產權性質。即當這些損害并未對自然環境產生根本性的破壞時，若對定居在此的普通公眾的精神狀態造成不良影響，使其無法將原住所環境當成”適宜其生存和發展的環境”時，這仍是對環境權益的損害。因此環境保護權益同時也是一項精神性權益。

（5）獨立人權性。呂忠梅教授認為環境權是新興的基本人權，這是由于其先與國家存在、源于對某種價值和利益的壓迫，并且為人之生存不可欠缺。[3]環境權先于國家、先于法律而存在。在原始社會，由于生產力水平低下，人類唯一的欲求只是生存，沒有能力也沒有必要對環境造成較大的污染與破壞，人類的環境權并未被發現，處于暫時的“冷凍”狀態。直到二戰期間，隨著生產力水平的提高與環境污染的加劇，人們才開始關注自己的生存環境，此時環境權開始“解凍”，在法律上則表現為公民對人權的訴求。當人們的“自由”嚴重危害人類的生存環境、危及人類生存基礎的時候，適宜人類生存的環境就不再是毫無價值的“客體”。[4]正如法律家長主義所強調的法律在某些領域為了公民自身的利益可以不顧其意志而限制其自由或自治。為了當代公民的環境利益乃至子孫后代的代際利益，環境權不僅應是可訴的，更應該建立起一種共同的價值目標，因此憲法必須首先將其確定為一種核心價值，其次才是具體法律制度的設計。

二、保障公民環境權的必要性及存在的困難

（一）保障公民環境權的必要性

1.有利于推進生態文明建設，推進綠色經濟的持續發展

良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。社會主義生態文明創建，是國家民族經濟發展推進“五位一體”全面格局的關鍵，也是關乎中華民族永續蓬勃發展的根本大計。黨的十七大第一次明確提出“努力構建社會主義生態化社會經濟發展”；十七屆五中會議上，我國進一步明確地提出了“加速建設資源節約型、環境友好型經濟社會，提高社會主義生態建設水平”的戰略決定；黨的十八大獨立成章，鮮明指出“著力推動社會主義生態文明創建”，可見社會主義生態文明創建在我國特色社會主義事業形成中的地位。“綠水青山就是金山銀山”，經濟發展的綠色化已成為當今世界各國經濟發展的不二選擇。由于法律是國家最高位階的法規，因此有著最大的法律效力，因此在法律實施的全過程中全面保障公民的環境權，可以為我國綠色經濟的發展提供有力的法制保障。

同時這也是貫徹落實習近平生態文明思想的必然要求，從而強化生態文明建設的思想支撐，為生態文明建設保駕護航。在習近平生態文明思想中，“兩山”理論是對傳統“天人合一”思想的醇化與發展，“尊重自然、順應自然、保護自然”理念是對傳統“取之有度、用之有節”理念的升華，綠色發展理念是對傳統“時禁”“節儉”的現代化表述。[5]保障公民的環境權實則也是習近平生態文明思想與傳統生態文化在《憲法》中的有力彰顯。

2.有利于完善社會主義法律體系，推進全面依法治國

把環境保護權作為公民的基本權利加以保護，會為環境基本法、民事上的環境污染損害賠償請求權、行政訴訟法環境保護權力的救助提供有力的保護，還能通過其他單行保護立法、保護規章等構建起一個社會發展環境資源利用保護體系，為社會主義生態建設文明建設管理的法制系統提供了一個有利基石，從而掃除法理阻礙[6]。同時，依法治國與以德治國是相互促進的，加強公民環境權的保障能提升公民的環境觀，推進以德治國。

3.保障人權的需要

中國的法律明文規定了：“國家尊重和保障人權”，同時國務院于2009年、2012年與2021年發布的《國家人權行動計劃》已將“環境權利”視為中國人權的主要部分，如果公民的居住環境不能得到有效保障，那么其他的公民基本權利則更加無從談起。近些年來鄰避型環境群體性事故的出現也此起彼伏比如“2012年四川什邡群眾抵抗鉬銅建設項目的群眾性案件”。鄰避行為得名于鄰避效應即市民或當地單位由于擔憂建設項目對健康、環保品質和投資利益等方面產生諸多影響，并由此引發了人們的嫌惡情結，產生“不要建在我家后院”的心態，并做出激烈的、堅決的、有時高度情感化的集體反對甚至抗爭行動。由此也可發現中國民眾的環保權利意識日益強烈，中國當前雖然共有十余部環境保護管理條例與地區性法律明確規定了環保權力問題，但規定效應和層次都較小，需要進一步加強對公民環境權的保障。

（二）當前保障公民環境權存在的困難

1.暫時沒有形成統一的學說，學術界爭議較大

由于環境權屬于新興權利，學術界還沒有形成環境權的理論通說，例如前文提到過的環境權的概念就可以分為狹義的環境權、廣義的環境權以及權利與義務的統一性權利三種觀點，而且關于環境權的權利主體是否包括國家、法人、非人自然體也是眾說紛紜。同時也可能存在短時間理論基礎缺乏、人民無法接受與理解、接受度不高等問題。

2.與中國憲法體例不合，容易導致導致實踐中的混亂

人大法律系講師周珂曾講到:”因為《憲法》將有關環境保護的法律規定定位為國家職權，如在公眾基本權利中一再并舉則與我國的法律體例不符，實踐中馬上就會形成混亂。”我國《憲法》第二十六條規定，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他危害”，這一規定意味著國家在環境領域重點是明確國家職能，而并非直接賦予公眾環境權利。

所以，在中國，長期以來都是由政府通過權力強制處理環境污染和規范侵權行為。周珂還說到“環境權力的可擴展性、政府經濟與社會發展的政治目標，又使其在環保事業中的公權力運用總是與公民的環境意志相悖，而一旦環境權力上升至國家根本權力，就將會更有效地產生環境權力制衡。”假使將環境權歸入到”公民的基本權利和義務”一章，則可能導致政府保護環境的職能行使受到阻礙，公民的環境權也可能因政府的環境保護職能而無法得到充分的實現，若兩者互相掣肘，則難以實現加強環境保護，推進生態文明建設的立法目的。

3.由于實現標準和侵權構成要件具有模糊性，需要進一步的法律解釋予以說明

正如前文所指，環境保護利益是指每個普通居民都有權存在于”符合自身賴以生活和身心健康蓬勃發展的自然界”的利益，但什么是”符合自身賴以生活和身心健康蓬勃發展的自然界”卻沒有系統化的立法界定，其概念具有抽象性與模糊性，而且每個公民對自身居住環境的要求不同，因此具有主觀性，即使有一個明確的定義與標準，也很難保證每個公民心中對居住環境的期待得以實現。同時，侵犯環境權的構成要件和環境權受到侵犯后如何救濟需要進一步的法律設計，譬如侵犯環境權是過錯責任還是無過錯責任？如果造成的損失難以量化時又該以何種標準確定賠償金額？這些都是需要進一步考量的問題。

4.我國自然資源管理體制需進一步完善

自然資源是生態環境中十分重要的部分，保障全民所有的自然資源所有制是保障公民環境權非常重要的一環。但長久以來，我國自然資源管理體制并沒有區分“所有者權利”與“監管者權力”，各級政府既是監管者，也是人民所有的代行者，這種既當運動員，又當裁判員的自然資源管理體制需要進一步完善，從本質上來看，就是要區分好“基于所有權而進行的管理”和“基于行政監管權而進行的管理”，厘清兩者的邊界。

三、充分保障公民環境權的實現路徑

（一）以基本人權的形式在《憲法》中予以保障

環境權作為近些年來興起的新興權利，兼具復合性、精神性、財產性、社會性、實體性等特點，并且學術界對其爭議較大，分歧較多，沒有形成統一的通說，若直接以公民的基本權利環境權的方式入憲，可能因對其入憲安排的設計不全面、不合理而導致實踐和司法上的混亂。同時，以非環境權的形式入憲可以給真正以環境權入憲一個緩沖期，在這段時間，學術界、立法界、司法界、行政界都可以積累相關經驗，不斷完善相關學說，從中發現對公民環境權進行保障的合理方式及需要注意的問題，為之后以環境權的方式入憲奠定基礎。[7]在我國的憲法中，是有明確規定國家尊重和保障人權的，“環境權利”在我國也已連續十二年收錄在《人權行動計劃》中，“環境權利”的保護是中國人權保護的一個重要特點，因此，以基本人權的形式在《憲法》中予以保障是符合法理，也是符合時代潮流的。

（二）出臺相關司法解釋，明確侵害環境權的構成要件及救濟方式等

應當看到，當前我國對公民環境權的保障，不論是在實體方面、程序方面，還是在預防性、救濟性的環境權利方面，都取得了長足的進展。實體方面，有新環保法的修訂，以及近年來《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法的修改》和《土壤污染防治法》的修訂等；程序方面，公民環境的知情權、參與權、監督權也日漸凸顯；預防性的環境權利方面，有項目規劃環評、公眾參與聽證的設計；救濟性的環境權利方面，有磋商、訴訟等程序規則的制定，但與此同時，法律條文的規定仍較為宏觀，需要可操作性強、具體微觀的司法解釋輔以實施，例如量化公民環境權受損的認定標準與賠償標準。

（三）總結試點經驗，完善自然資源管理體制

今年3月，國務院辦公廳印發了《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》，其中一項重要內容便是明確自然資源所有權的行使模式，由國務院授權自然資源部代表全民行使所有權，并且其可以將權力下放，將部分職責委托省、市地方政府行使。這就為我國完善自然資源管理體制提供了范例，即由中央及省市政府行使自然資源所有權，由黨、人民、社會團體等主體行使包括用途管制、執法監察、行業監管等行政監管權，同時政府內部也有自我監督的制度設計，從而在權利主體上區分了“所有者權利”與“監管者權力”。接下來，我們理應在總結試點地區成功經驗、反思不足之處的基礎之上，結合試點實踐不斷探索完善到底通過何種管理體制、管理方式，才能實現管理效果最優化，確保所有者職責和監管者職責相互獨立且都能履行好，從而切實保障好公民環境權中至關重要的自然資源所有權，助力于我國的生態文明建設。

四、結語

“法與時轉則治”，隨著全球氣候變暖、土地短缺、等全球性的環保問題日發嚴峻，全世界人民都更加重視他們所居住的自然環境，把環境權利作為一種基本權利加以保障已成為當今的必然之勢。我國在二零一八年《中華人民共和國憲法修正案》中已經把“生態文明建設”概念寫入了序言與正文，但并未具體地規范公眾的環保義務，究其原因為通說待立，容易導致實踐上的混亂。而為了實現公民環境權的全面保障，可以采用以基本人權的形式在《憲法》中予以保障、出臺相關司法解釋，明確侵害環境權的構成要件及救濟方式，將先進的保障公民環境權的經驗成功本土化，并且在賦予國民環保權利的同時規范國民義務，用權利約束權力，才能讓國民的環保權利得到更加全面的實現。