消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟之探討

北京師范大學 孫瑛婕

一、問題的提出

法律賦予消費者協會針對侵害眾多消費者合法權益的經營者提起民事公益訴訟的權利，目的在于維護消費環境的穩定，保障社會公共利益，同時彌補消費者訴訟難所帶來的一系列問題。然而，對于懲罰性賠償的請求權，現有立法①都只規定了消費者、被侵權人、受害人享有此項權利，而未規定消費者協會對該項權利的享有。因此造成了在司法實踐中對于消費者協會是否享有懲罰性賠償請求權，即消費者能否提起懲罰性消費民事公益訴訟或能否在消費公益訴訟中提出懲罰性賠償的請求，人民法院作出了不統一的裁判結果，由此引發了學術界對此問題的關注和研究。消費者協會是否享有懲罰性賠償請求權、在何種范圍內享有、如果享有又應該如何運用等問題應運而生。

二、消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟所面臨的問題

目前我國消費領域有關懲罰性賠償的規定主要包括以下條款——《消費者權益保護法》第55條②，《食品安全法》第148條第2款③，《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》(以下簡稱《審理食品藥品司法解釋》)第15條④，《侵權責任法》第47條⑤，由現有法律及司法解釋的規定可以得出如下結論，消費者、受害人、被侵權人享有法律明文規定的懲罰性賠償請求權。

我國法律對于消費者協會提起消費民事公益訴訟的規定有《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第55條⑥，《消費者權益保護法》第47條⑦，《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條⑧。這幾項規定明確了消費者協會提起消費民事訴訟的范圍，不難看出，對于懲罰性消費民事公益訴訟，我國法律并無明文規定。

結合上述所有法律及司法解釋的規定，我們可以看出，目前消費者協會在司法實踐中提起懲罰性消費民事公益訴訟最大的問題在于缺乏法律依據，但是否因此消費者協會就當然不享有懲罰性賠償請求權呢？筆者認為并非如此。

三、消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟的理論依據

從法律條文的角度來看，立法者顯然沒有賦予消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟的權利。而從理論界來說，就消費者協會是否享有此項權利，也存在重大分歧。持否定態度的學者的觀點有很多，例如，從公益與私益訴訟實現其功能的主要手段來說，有的學者認為“消費者私益訴訟實現其功能的主要手段是要求經營者進行損害賠償，而消費民事公益訴訟實現其功能的主要手段是制止經營者的不當行為”。從原告適格角度（即原告必須與本案存在利害關系）來說，有的學者認為消費者公益訴訟不存在讓具體受害消費者從中獲得物質收益問題，那只能存在于私益訴訟中，而消費者保護組織作為公益訴訟原告，本沒有通過該訴訟請求被告予以賠償的法律基礎(因其不是實際受害者)，更不應通過該訴訟賺取利潤。此外，還有學者認為，懲罰性賠償的范圍應該是法定的，其觀點為“懲罰性賠償應以法律有明文規定為前提，隨意擴大懲罰性賠償的適用范圍是對法治的破壞，無異于審判者可以隨意剝奪經營者的財產權”。

針對上述觀點，筆者并不認為這些原因可以阻斷消費者協會享有懲罰性賠償請求權。原因如下：

（一）消費者協會提起消費民事公益訴訟是對私益訴訟不足的一種補充

就現有消費者協會提起的消費民事公益訴訟案件來看，多涉及食品安全領域，如食鹽未加碘的問題，該類案件如果由單個消費者或者受害人提起訴訟，會面臨很多問題，如維權成本太高、證據難以收集、受侵害結果的發生需要經過一段潛伏期等等，這些都會打擊消費者通過訴訟進行維權的積極性。很多消費者因此放棄維權，進而使得施害者或經營者的違法成本過低，而不斷縱容侵害消費者的行為。

基于上述原因，消費民事公益訴訟應運而生，其目的在于通過公益訴訟來震懾經營者，通過使經營者承擔一定的法律責任來達到防止其犯罪的目的，從而維護消費環境的良好秩序，同時保障社會公共利益。而對于能夠提起公益訴訟的主體而言，關鍵則在于相關的社團組織。由社團提起公益訴訟,其好處是明顯的，由于社團力量大、專業知識雄厚、集思廣益，能克服單個成本大、搭便車、國家介入不經濟、不合理以及積極性不足的問題。

此外，從法理角度分析，公益訴訟要發揮替代性和補充性的功能，才能真正地保護好公益，而消費者協會提起消費民事公益訴訟正是為了彌補私益訴訟的不足，為缺席的消費者提供正義，是公益訴訟替代性和補充性的價值體現。

（二）懲罰性賠償具有公益性

所謂懲罰賠償，按照學理上通行的理解是指“由法庭所作出的賠償數額超出實際損害數額的賠償，它具有補償被害人遭受的損失、懲罰和遏制不法行為等多重功能”。由此可見，懲罰性賠償的功能在于一方面在實際損害數額之外救濟受害人，另一方面對不法行為起到一種懲戒的作用。懲罰性賠償第二方面的功能目的在于加大違法經營者的違法成本，從而達到減少違法行為的后果。從長遠來看，懲罰性賠償所保護的是社會公共利益，因此，懲罰性賠償的第二個功能具有明顯的公益性。

基于消費者協會對公益訴訟享有訴訟實施權，又基于懲罰性賠償在一定程度上具有公益性，因此消費者協會在理論上享有提起懲罰性消費民事公益訴訟的權利。而就反對觀點所說的私益訴訟和公益訴訟實現其功能的主要手段不同而言，其實二者在實踐中并非如此涇渭分明。比如，當私益訴訟在客觀上起到了維護社會公共利益的目的，則也屬于具有公益性質，即只要訴訟活動的結果具有公益性質,便應當視為公益訴訟,對公益訴訟的主觀目的限制過嚴反而不利于公益訴訟的開展，因此這一觀點并不成立。

其次，對于第二種反對觀點認為消費者協會不是與本案有利害關系的適格原告，筆者認為，社會公共利益關系到社會中的每一個人，如果違法經營行為沒有消除，每個人都是潛在的受害者。由于受害人的不特定性，作為保護消費者利益的專門社會團體，有權代表廣大消費者提起懲罰性消費民事公益訴訟，以維護社會公共利益。由此可見，消費者協會也是與案件有利害關系的社會團體，具有適格的原告資格。當然，這種代表制度是不同于多數人代表訴訟和委托代理人的，后兩者面對的是已經發生的受侵害情況，而消費者協會的代表制度還涵蓋對未來可能發生的侵害事實的預防，因此在具體細節上自然與后兩者相區別，當然，此制度有待進一步探討，但消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟絕非原告不適格。

最后，第三種反對觀點認為懲罰性賠償應當法定而不應隨意擴大。對此，筆者認為，對于懲罰性賠償的范圍的解釋，應遵從設定該項制度的初衷。如前所述，懲罰性賠償在設立時便被賦予了懲戒功能，旨在通過提高違法成本而減少違法行為的發生。那么，為了保護公共利益，為了避免出現更多的受害者，為了彌補個人私益訴訟不足，消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟，其最終目的也是實現懲罰性賠償的懲戒功能，打擊違法經營行為，符合懲罰性賠償的立法目的，屬于法定范疇，并未作任意擴張解釋。因此，此觀點亦無法立足。

由上所述，消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟在理論上具有可行性，但具體如何實踐操作，還需要詳細考量。

四、消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟實操

（一）消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟應在實現懲罰性賠償的懲戒功能范圍內實行

如前所述，懲罰性賠償有兩種功能，一種是在實際損害數額范圍之外救濟消費者或受害人，第二種是懲戒功能。前者具有很明顯的私益性質，屬于對具體個人的救濟，而后者屬于公益性范疇。這一點區分的意義在于，對于最終法院判決的懲罰性賠償金的歸屬問題究竟是上繳國庫還是通過公示制度由具體個人認領，未認領部分再上繳。筆者認為，由消費者協會提起的懲罰性消費民事公益訴訟的立足點在于維護消費秩序，保障公共利益，主要通過懲罰性賠償金來加大違法成本，減少違法行為的發生，而并非為補償救濟具體個人的損失，因此，對于此類公益訴訟所獲得的懲罰性賠償金應在支付消費者協會進行訴訟所花費的必要費用之后上繳國庫。而對于個人的懲罰性賠償則可以通過多數人代表訴訟，或日后可能出現的團體訴訟來進行救濟。之所以會有如此區別，本質在于公益與眾益是不同的兩個概念。懲戒功能的公益性在前文已經論述，對于個人救濟，即使涉及受害者眾多，但都是具體的受害者，屬于眾人私益而非公益，因此救濟方式自然不能等同。

但對于上述這種區分可能會出現反對觀點，如造成違法經營者接受二次懲罰，違反一事不再罰原則。然而，一事不再罰原則針對的是行政行為，在民事訴訟領域，只要不屬于重復訴訟，不存在一事再罰問題。況且，懲罰性民事公益訴訟針對的是違法經營者所帶來的對于社會公共利益的損害而進行的懲罰性賠償，與具體的對消費者個人所造成的損害并不能混作一談，兩種懲罰性賠償的功能不同，亦不可能互相取代。

（二）懲罰性賠償金的計算問題

雖然消費者個人和消費者協會對于懲罰性賠償金可以分別提起，但考慮到違法經營者的支付能力，避免懲罰性賠償金的執行困難，對于懲罰性賠償金的計算就要因為同時可能存在兩種懲罰性賠償金的支付而各自設限。

對于消費者協會所提起的懲罰性賠償金，應當建立專門的評估部門，通過特有的評判標準對案件中違法經營者所造成的社會公共利益的損害進行評估，消費者協會在起訴時，以該部門的評估值為最高請求限值。而對于消費者個人而言，懲罰性賠償金按照法律規定計算即可。

由此基本可以保證違法經營者的支付能力，不致于使得懲罰性賠償金得不到具體兌現，同時也能保證在消費者因顧及訴訟成本和證據提交困難而放棄訴訟維權時，對違法經營者的懲罰力度。

（三）消費者提起懲罰性消費民事公益訴訟的配套措施

結合上文，為配合消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟，首先需要的是立法上的支持。如通過補充、修改立法明確消費者協會的此項權利，如前文所述消費者協會的特殊代表制度。如果修改相關法律成本過高，可以通過司法解釋予以補充，但一定需要給予消費者協會行使懲罰性賠償請求權的法律依據。

其次，需要設立專門的公共利益損害評估機關，筆者將該機關設立在法院，作為一個專門部門。因為如果該部門機構建立在消費者協會內部，則其評估結果可能會受到違法經營者的質疑，由此會引發重復評估的風險。而如果該部門作為社會機構，無依無靠無監督，則雙方可能都會對結果提出質疑，無法確保評估結果的公信力。如果該部門機構設在法院內部，則相當于由審判機關的權威部門作為中間人，相對公平地對于公共利益所遭受的損害進行評估，因法院與案件無利益關系，其評估結果的公信力自然更強，便于訴訟方及社會大眾接受。

五、總結

綜上所述，由于消費者協會享有提起公益訴訟的訴訟實施權，且懲罰性賠償的懲戒功能具有公益性，因此，消費者協會在理論上在懲罰性賠償的懲戒功能范圍內具有提起懲罰性消費民事公益訴訟的權利，以此來維護消費秩序的穩定，保障社會公共利益，并保證當消費者因訴訟成本高等因素放棄維權時，對違法經營者違法行為的懲戒作用，使違法經營者的違法成本提高，且無僥幸逃脫之可能。

同時，為保障消費者協會此項權利的行使，需要通過補充立法的方式明確賦予消費者協會此項權利，例如文中所提到的消費者協會的特殊代表制度，以避免實踐中各個法院裁判不統一現象的發生。如果立法確有困難，可以先通過司法解釋的方式予以明確。

此外還需要在法院內部設立專門的公共利益損害評估部門，以做到將消費者協會提起的公益性的懲罰性賠償與消費者個人或團體、代表人提起的私益或眾益性的懲罰性賠償相并行，且不會對違法經營者執行困難。

當然，賦予消費者提起懲罰性消費民事公益訴訟的權利還會帶來一系列的實務、理論、立法問題，包括文中所提及的公共利益損害的評估標準具體如何制定，以及確定消費者協會與案件事實有利害關系的代表制度與多數人訴訟代表制度、委托代理制度具體有哪些不同，該制度如何設立等都值得進一步思考和研究。因此，對于消費者協會提起懲罰性消費民事公益訴訟的探究任重而道遠。

注釋

①《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》），《中華人民共和國侵權責任法》（以下簡稱《侵權責任法》），《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。

②《消費者權益保護法》第55條規定：“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償的金額不足五百元的，為五百元。法律另有規定的，依照其規定。經營者明知商品或者服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權要求經營者依照本法第四十九條、第五十一條等法律規定賠償損失，并有權要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償。”

③《食品安全法》第148條第2款規定：“生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。但是，食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外。”

④《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》(以下簡稱《審理食品藥品司法解釋》)第15條規定：“生產不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，向生產者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規定的其他賠償標準要求賠償的，人民法院應予支持。”

⑤《侵權責任法》第47條規定：“明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。”由所述法律及司法解釋的規定可以得出如下結論，消費者、受害人、被侵權人享有法律明文規定的懲罰性賠償請求權。

⑥《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。……”

⑦《消費者權益保護法》第47條規定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”

⑧《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條規定：“經營者提供的商品或者服務具有下列情形之一的，適用消費者權益保護法第47 條規定：（一）提供的商品或者服務存在缺陷，侵害眾多不特定消費者合法權益的；（二）提供的商品或者服務可能危及消費者人身、財產安全，未作出真實的說明和明確的警示，未標明正確使用商品或者接受服務的方法以及防止危害發生方法的；對提供的商品或者服務質量、性能、用途、有效期限等信息作虛假或引人誤解宣傳的；（三）賓館、商場、餐館、銀行、機場、車站、港口、影劇院、景區、娛樂場所等經營場所存在危及消費者人身、財產安全危險的；（四）以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消費者權利、減輕或者免除經營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理規定的；（五）其他侵害眾多不特定消費者合法權益或者具有危及消費者人身、財產安全危險等損害社會公共利益的行為。”