現代城市規劃理論產生的時代背景
——倡導性規劃與公眾參與

蘭州交通大學建筑與城市規劃學院 周子盈

在現代建筑運動的進程中，規劃師除了批判規劃的實質內容，還對規劃師這一職業職能本身也進行反思。在社會公眾平等意識逐漸覺醒情況下建筑師和規劃師都進行了角色與地位的反思，同時人們對城市問題的反思也融入了時代精神——自由、平等。城市規劃由一元主義向多元主義轉變，公眾參與在規劃過程中的重要性不斷增強，在這期間不少學者與專家提出了相關的理論，倡導性規劃便是其中的一種。

一、倡導性規劃產生的背景介紹

（一）社會效應

人們的思想隨著社會發展逐漸改變，一些原有的刻板印象被打破，自由平等的觀念逐漸被接受。社會各界更加關注平等、正義、公平和保護弱勢群體權利義務的問題。1961年簡·雅各布斯（Jacobos Jane）在《美國大城市的死與生》中提出的“保守主義思想”對保羅·達維多夫（Paul Davidoff）在1965年所提出的“倡導式規劃（Advocacy Planning）”產生了重要影響。他認為倡導式規劃有很多工作，但由專業規劃人員做得卻很少。

（二）城市問題

（1）自上而下式規劃的信任危機。在20世紀60年代，整個社會和權利的結構組織發生了變化，規劃學科的地位遭受到了前所未有的挑戰，人們開始質疑規劃師是否有能力去處理這個復雜的城市體系。而隨著自上而下的規劃受到批判，人們認為城市建設進程中只有規劃師是萬萬不行的，公眾的權利得不到解決，許多民眾對此表示充分的不信任。

（2）城市的尺度問題。首先是車與人的尺度矛盾。在工業革命后期，汽車的數量呈爆炸式增長，在這個一切以技術為優先的時代，規劃師在進行規劃時當然把汽車排在了首位，所有的規劃尺度都是基于汽車的體量基礎之下，而不是以人的尺度。其次是城市與城市居民的矛盾。

（3）城市更新。城市更新運動的始源是美國的《住房法案》，這是1954年為解決住房問題帶來的城市問題而頒布的一部法案。在城市更新改造中，土地建成面積面臨大面積的動遷，許多改建、擴建和新建項目并沒有達到預期效果，有些還引起了市民反感。這些不滿與規劃的美學效應和空間品質無關，而是規劃與居民自身利益產生摩擦引起的。

（三）制度體系

早在1947年，英國制定的《城鄉規劃法》規劃體系就允許社會公眾的參與；20世紀60年代后，美國城市成立了“社區改造中心”，目的是幫助居民學習一些建筑和社區改造的知識；1968年，美國提出“新社區計劃”，雖然實施的過程中有不切實際的地方，但涉及的內容也包含公眾參與，它規定市民參與是計劃的必要前提；1969年美國制定《國家環境政策法》（NEPA），其第4332條規定評價與意見書除需提交總統與環境質量委員會外，會依照美國法律規定向公眾公開，該法案同時保留公眾上訴的權利。1969年的《斯凱夫頓報告》（People and Planning）認為：完整的公眾參與應該是公眾可以參與規劃的過程。

二、倡導性規劃理論介紹

（一）作者介紹

保羅·達維多夫（Paul Davidoff），確立倡導主義規劃思想，1962年《規劃的選擇理論》和1965年的《規劃中的倡導和多元主義》是他支持公眾參與規劃的代表作，是早期公眾參與規劃的理論基礎。他提出：“規劃師應該代表并服務于不同的社會團體，特別是社會中的“弱勢團體”。

（二）倡導性規劃與公眾參與的核心

（1）倡導與多元規劃的核心。保羅·達維多夫與霍華德、柯布西耶都是理想主義者，但他的觀念是一個真正意義的民主社會，他在倡導性規劃的理論中用律師這個職業來比喻規劃，認為規劃也有捍衛與他們相反立場的義務。倡導性城市規劃理論與其他城市規劃理論的不同之處就在于崇尚平等和公正，實行“自下而上”的規劃，認為規劃師如果不能保證自己立場客觀、合理和全面、不能保證完全沒有偏見，那么就會剝除公眾代言人和技術權威的形象。

（2）對綜合理性規劃的批判。在現代城市規劃理論未完善之前，城市規劃的主流思想是美術學院派，他們以“房子建筑”視角來規劃城市，不涉及政治層面的問題，而將它打造成為一個“靜止性完美”城市。隨著社會工業的發展，開始出現了一些對綜合理性規劃反對的聲音，查爾斯.E.林德布洛姆（Lindblom)的漸進式規劃理論、西蒙（H.A.Simon）的有限理性(Bunded rationality)等等一些規劃理論的出現深刻抨擊了集體理性與統一決策，認為單純依靠理論是不正確的選擇，規劃師應跳出理性，通過協商做出規劃。在20世紀50至60年之間，理性主義被猛烈批判。其中包括漸進主義規劃的簡·雅各布斯，她于1961年發表的經典著作《美國大城市的死與生》，書中她用來源于生活的觀察與思考的觀點對理性主義進行顛覆性批判，她認為多樣性是城市的生命，城市問題也是一個復雜的社會學問題，我們不能極端采用純理性的規劃來提出這種鳥瞰性的問題，影響城市的因素是運動變化的，而城市主要是為人提供服務，規劃者應多了解人的實際需求。

三、倡導性規劃理論實踐

（一）實踐經驗

為了讓城市規劃可以更好的反映公眾對于城市的需求，在規劃制定和執行過程中吸取公眾的意見。以城市更新（urban renewal）為代表，政府通過讓民眾參與到決策中來避免因住房政策給城市帶來的困擾。減少因政府決策帶來的城市問題。雖然項目的推動和實施效果并未達到預期，但對于公眾參與的重視對社會產生深遠意義，并延續到了當代的政治發展中。部分地區還成立了社區改造中心，提高居民對于社區發展的認識。

（二）國內實踐經驗

倡導性規劃在國外發展較早，有著特殊的背景和成熟的體系。我國吸收了倡導性規劃中多元主義和公眾參與的觀點，與中國國情相結合，融入“以人為本”、“共商共建共享”的發展理念。此外，我國還設立一系列聽證會，并制定《城鄉規劃法》對公眾參與規劃的程序進行法律規定，為公眾參與提供平臺和制度保證。

倡導性規劃引入后，也在一定程度上指導了我國的城市規劃發展，特別是在廣東省進行了引用與推廣。在吸取規劃經驗的基礎上，廣東省出臺《珠三角城鎮群協調發展規劃（2004-2020）》《廣東省城市控制下詳細規劃信息公開指引》《建立城鄉規劃公眾參與機制和公示制的實施方案》等多項制度，加強法規建設，強調公民的知情權和參與權，讓公眾參與到規劃工作的各個環節中。以珠江三角洲里水鎮為代表，該地區曾經面臨發展不協調和產業布局混亂等問題，傳統規劃無法解決區域內部的錯綜矛盾。在倡導性規劃的引導下，里水鎮提出多元利益主體機制，建立對話平臺和溝通制度，成立顧問規劃師機制與群眾進行充分溝通交流，協調各個村落的訴求，落實群眾的意見，制定合理的、令雙方滿意的方案。倡導性規劃是一個自上而下的過程，當一個地區不同群體有著各自的訴求之時，顧問規劃師扮演著“橋梁”的作用，應當積極溝通協調，維護群眾的利益。

我們也要清楚的認識到，整體上看我國公眾參與尚不成熟，公眾參與還停留在表面，主要有兩個原因：一是政府對公眾的意見不夠重視，二是公眾對地區規劃的參與意識不強。要做到真正意義上的公眾參與，還需要政府和社會各界的支持，并加強基層人員和群眾的溝通。

四、城市規劃理論的實踐

從城市的發展歷程來看，城市規劃是一個復雜的過程，從規劃的內容上看，它包括了對區域的總體布局、空間的結構、功能的安排和對未來的規劃；從規劃的方法上看，它主要是通過對土地的開發利用，使其成為一種具有一定使用價值的資源；在規劃的手段方面，它是以人為本的管理方式，即在進行土地利用的時候要充分考慮人的需求與欲望，以達到最大的經濟效益。我國的城市規劃起步較晚，但隨著社會的不斷進步，城市化進程的加快，以及人們對于環境保護意識的增強，越來越多的人開始關注生態環境問題，這就需要我們要重視生態的建設與可持續發展理念。

（一）城市規劃理論的主要內容

城市規劃理論的主要內容有:(1)科學合理的城市空間布局。城市規劃是為了滿足人們的各種活動需求，不是單純考慮一個區域的整體功能，而是要綜合分析整個地區的環境因素，從而確定該區域的總體規劃。(2)以人為本的規劃理念。在進行城市規劃的過程中，必須要充分尊重人的主體地位，并且要堅持以人的發展為核心的原則來對其加以引導，使其能夠更好地為社會服務。(3)以經濟利益為基礎的規劃思想。在制定和實施的時候，一定要注意兼顧各個方面的要求和目標，同時，也不能忽視對生態環境的保護與建設，做到既能保證生態的可持續性，又能促進人類的可持續性。(4)協調好各部門之間的關系以及各單位的配合工作。通過對不同的職能分工，將各部門的職責明確劃分出來，使其相互合作，共同承擔起各自的責任與義務，實現資源的優化配置，提高管理效率。另外還要注重統籌城鄉，減少城市中心的占地問題，避免出現“圈地”現象。

（二）城市規劃理論的組織

要想更好地建設好城市，城市規劃理論的組織就顯得尤為重要。在我國，由于社會結構的特殊性，導致了城鄉之間的二元化格局，因此，在進行規劃時，要充分考慮不同地區的差異性，并根據實際情況，因地制宜，制定適合當地的規劃方案。首先，要加強城市規劃的宣傳工作，讓人們對城市規劃有一個正確的認識和了解，從而促進城市規劃的發展；其次，還要建立起公眾參與的制度體系，使其能夠真正發揮作用，為公眾參與提供保障，使其成為一種有效的方式；最后，還應重視公眾的意見反饋，及時處理問題，提高規劃的科學化程度，保證規劃的合理性。總之，為了實現城市可持續健康發展目標，必須堅持以人為本，尊重自然，保護生態環境，努力營造良好的人居環境。只有這樣，才能為人民創造更加美好的生活空間，讓更多的人享受到美麗的藍天和清新的空氣。所以說，我們應該積極去學習先進的技術與理念，不斷完善自身，以適應時代的需求變化。

（三）城市規劃理念的選擇與方式

由于我國城市發展的歷史進程比較短，在建設過程中存在著很多問題，所以，在城市規劃的理念選擇與方式的選擇上，首先要考慮到的是社會的需求和經濟的承受能力；其次是要從實際出發，結合當地的自然條件，以及人文景觀；最后是要從整體的角度來進行分析，從而確定適合的城市規劃理念。在規劃的具體實施上，需要遵循的原則主要有:第一，堅持以人為本的思想；第二，注重生態的平衡；第三，尊重人的主體地位。因此，可以得出這樣的結論:城市規劃的目的在于促進人的全面發展，而非單純為了滿足人們的物質生活，而是將人的利益放在首位，以增強人類的幸福感，使其更加健康、和諧。所以在規劃的實踐中，應該將人性化的因素作為首要的考量點，通過對居民的關懷來實現對整個社區的關注度，并以此為基礎，制定出符合現代理念的城市規劃。

五、結語

從以上討論以及我們對現代城鄉規劃理論的學習可以看出，隨著時間變遷，關注各種問題、堅持不同立場的規劃理論層出不窮。但它們追求的最終目標都是基于城鄉規劃的合理性，而這種合理性正是跟隨著社會經濟的發展不斷演變的。當社會價值發生變化，公民的權利意識開始蘇醒，公眾當家做主的意識更加強烈，隨之而來的是規劃體制從一元變為多元、公民開始參與規劃建設、底層人民的呼喊聲越來越被重視。在文中提到的保羅·達維多夫、謝莉·阿恩斯、簡·雅各布斯等人都是在規劃理論發展的長河中推動了公眾參與的發展。