社會組織培育的政策工具應用與優化路徑研究

華中師范大學社會學院 張早玲

隨著時間的推移，我國社會組織在數量上和規模上也得到了顯著的提高。社會組織的存在在一定程度上可有效緩解國內矛盾較為尖銳的問題，但是在實際發展中社會組織也存在一些問題，這就要求政府采取一些政策措施，加大對這些機構的支持力度。我國培育社會組織政策工具主要有導向型、基礎型、市場化、分配型。在選擇政策手段的時候，政府要根據當前的形勢來進行有效的把握和靈活的使用。

一、社會組織發展現狀

全國社會組織如火如荼地發展，對推動我們社會的發展發揮了很大的作用。我們國家對發展社會團體也給予了很大的關注，并制定了相應培育重點和扶持政策。然而，當前我國的社團發展還面臨著發展基礎較為薄弱、沒有健全的支出結構等問題。健全可行的規章制度，是任何社會組織正常高效運轉的必要前提與關鍵。而社會組織的領導成員在社會團體發展中具有領頭羊的作用。但是有部分社會組織的領導成員存在著到期不更換、或者是年紀偏大、選舉的過程也不夠完善等問題。還有部分社會組織缺乏相應的資金支持，社會組織工作人員缺乏相關的福利待遇，工作積極性不高。還有部分社會組織在人員配備方面并不完善、辦事人員工作內容與工作責任混亂，存在權責交疊的情況、工作缺少經費、工作思維不具有創新意識，內部組織結構不夠合理。以上這些問題都制約著社會組織的良性運轉。政府資助、社會捐贈以及服務收費等是社會組織的主要收入來源。社會組織在進行社會服務時，可得到公共部門的大力支持，所以其資金來源主要是通過政府的劃撥。但是，很多社會組織都存在資金短缺的問題，其主要是因為獲得資金的渠道不多。會費是社會團體主要的經費來源，服務收費是民辦非企業單位的主要經費來源，社會捐贈是基金會的主要經費來源。而政府也會給基金會劃撥更多的資金，其他的社會組織獲得政府的資金并不夠多。社會組織在支出結構上主要是日常辦公支出和工資福利支出。而用于進行各種活動和提供相關服務中的資金比例不是很高，社會組織支出結構存在不合理的問題。

二、政府培育社會組織政策分類

（一）導向型

導向型工具是指政府在社會組織者中起到引路人的作用，通過給予一定的組織資源以及社會組織建設的一些扶持，可有效提高社會組織的自身能力。主要類型是可有效幫助社會組織培養一定的人才以及社會組織孵化器。人才培養是指國家為社會組織提供學習交流平臺，培養出一批高質量的人才。隨著我國的發展，對社會組織人才的需求也有所不同，專業化、職業化的人才培養，已成為目前主要人才培養的方向。社會組織孵化器是指國家為社會組織提供一些辦公場地、資金支持等，確保社會組織的健全與完善，并能夠迅速增長，為國家的公共服務貢獻一份力量。

（二）基礎型工具

基礎型的政策工具包括放松管制、建立相關法律、規章等，這些都是國家為社會組織的健康發展所創造的必要的基礎。所謂“放開”，就是由國家放寬對社會組織的某些控制，并以社會化、市場化的方式對其功能進行調整，并對其進行管制再設計。主要形式有：國家參與社會組織的改革、國家對社會組織的相關職能轉移、國家對社會組織的登記注冊條件放寬并鼓勵社會組織參與到公共服務中去。放松管制的作用主要有：國家不再像以前那般對社會組織過多的管制，解除一些非必要的約束，使社會組織具有新的發展空間。打破國家壟斷社會組織的局面，促使社會組織良性競爭、促使社會服務多元化，人民群眾在選擇服務方面也有了更多的選擇。建立相關法律法規是指通過國家對社會組織進行相關立法，明確社會組織的權利與義務，維護社會組織的正常活動和社會秩序。法律既是幫助社會組織良性發展的一種方式，也是約束社會組織的一種形式。國家制定相關法律法規的主要形式有：制定相關的行政法律、地方性法律來培育社會組織。

（三）市場化

市場化工具是指國家根據市場機制作用實現資源優化配置來支持社會組織的一種形式。此類工具包括憑單制、政府保險、政府購買社會組織服務、貸款擔保、頒發許可證等。政府購買社會組織服務是指國家通過合同以及市場運作的形式，讓社會組織完成一些公共服務事項，并根據社會組織的完成情況，向其支付一定的報酬。政府購買社會組織服務的功能主要有：社會組織來幫助國家做一些公共服務，既可以獲得一定的資金來源，完善與發展自身。國家在選擇社會組織時，會按優選取，所以也能夠促進社會組織與公共服務質量的提升。通過這種合同的方式，比國家直接向社會組織來撥款，更加能夠使公共資源的使用效率得到高效利用，還會使資金的使用也更加合理化，在一定程度上避免資金浪費。當某個社會組織的公共服務并不被人民群眾所接受時，國家可以在第一時間內將其更換，進一步提高公共服務的質量。憑單制是指國家間接扶持社會組織的一種形式，可在一定程度上滿足人民群眾的需求，提高公共服務質量、減輕國家財政負擔。憑單制也可有效反映公共服務朝著市場化的方式發展，服務是由市場需求所決定的。憑單制的主要方式是：人民群眾從國家那里獲得現金抵用券，可以用在指定的機構進行消費，再由國家給這些指定的社會組織給予經濟補償。獲得抵用券的人群較廣，可以是全體公民，也可以是特定的人群。而提供服務的可以是社會組織，也可以是各類企業。憑單制的主要作用有：國家間接給予社會組織支持，在此背景下，提供服務的主體是市場發展，并不是國家來指定某個社會組織進行承辦，人民群眾在選擇服務方面有了更多的選擇權利。也可以促進社會組織之間的良性競爭，鼓勵更多的社會組織參與到社會服務中去。國家再通過對社會組織的有力監管，確保社會組織的合格性。國家還應該制定服務質量的標準，確保所有的社會組織都能夠按照標準去進行。

（四）分配型

分配型工具是指國家向原本沒有資金扶持的社會組織加大對其的資金扶持力度，可有效解決這部分社會組織缺少資金的情況。分配型工具的方式主要有稅收優惠、補貼等。稅收優惠是國家用來對社會組織在提供某些服務時，發生的效率較低的糾正行為，加強對公共服務的水平。可以有效降低社會組織的運營成本，也可以說是一種國家間接補貼社會組織的一種方式。稅收優惠可以使市場力量減少對社會組織的干擾、社會組織的決策權得以保留與提高。稅收優惠的手續不多，可有效降低社會組織中存在的貪腐現象，還具有較強的政治靈活性，與補貼政策在一定程度上可以相互代替。補貼政策是指國家直接劃撥資金或者是劃撥一些與資金有關的東西，用來鼓勵服務、產品、消費等。與稅收優惠相比，補貼政策的方式較為直接，但是補貼的內容有些狹窄，受市場力量的干擾較大。當企業在產生外部性活動時，可能并沒有受影響的人就此進行付費。但是這種補貼工作，可以對失靈的市場情況進行一定的糾正，可有效激勵社會服務的供給，是國家對社會組織的一種扶持政策。補貼可適用于那些對發揮發展作出一定貢獻的社會組織，分為對社會組織機構的補貼、以及對社會組織項目的補貼。前者是用于社會組織的例如場地租金、員工福利、辦公經費等。主要針對對當地貢獻較大的、提供公益服務較多的、參與社會福利較多的社會組織。對于那些公益類的社會組織，它們所獲得資金的來源主要是國家的補貼。稅收優惠以及補貼可相互替代，且此消彼長。

三、社會組織培育的政策工具優化策略

（一）加強人才隊伍建設

要想有效地解決社會組織人員年齡偏大、專業技術人員短缺、福利待遇不健全等問題，國家必須加強對其人才的管理，做好社會組織的人才培養工作。因此，可從提高社會組織的入職門檻，完善人才激勵保障機制，建立和完善人才培養機制、培訓機制、職稱評定機制、檔案管理機制、福利待遇等方面、降低年輕人的入會門檻、完善選拔機制等方面入手。選拔人才和領導層時，以人才為先，不可以年齡為先，這樣才能保證更多的新鮮血液進入到社會組織中。讓社會組織的人才更加科學化、規范化、專業化、創新性，確保社會組織高質量的發展。

（二）進行合理的資金扶持

國家對社會組織進行資金扶持，是培育其的主要政策工具之一。可以有效緩解社會組織資金缺乏問題，且直接有效、覆蓋面廣，幫助社會組織快速地成長與發展。國家在對社會組織的培育扶持方面，還應逐漸使資金扶持的覆蓋面擴大、增加扶持力度。并對社會組織的資金扶持政策制定完善、合理的規章制度，確保資金的合理性、公開透明性。國家在對社會組織進行資金扶持時，資金來源除了要從公共財政資金中劃撥，還應該增加資金來源的形式。可以采取向社會上募集資金等方式，對社會組織資金扶持的方式也應多元化，可以采用工資經費、開辦補貼、公益項目補貼、運營補貼、建設補貼等方式。

（三）增強社會組織的獨立性

我國已經實施國家與社會組織分開的政策，社會組織也逐漸從政府部門中脫離出現。目前很多社會組織在主體、人員、資產以及機構等方面都已經實現民間化的運作。但是在與國家政府部門相分割時，因為有些人員并不能夠正確地認識社會組織與政府部分分割的重要意義，在實際進展中也會面臨重重阻礙。所以，為有效推動社會組織高質量發展，就應該積極地與國家政府部門進行分割，以增強其獨立性。社會組織也可以與企業聯合，采用現代信息技術的手段在網絡上吸引企業的參與，并獲得企業大量資金的支持。通過這種做法，社會組織也能夠在一定程度上減少對政府資金的依賴程度，增強其獨立性。

（四）政府購買服務，建立孵化基地

社會組織在發展過程中，政府購買社會組織的服務是國家對其進行培育和支持的主要手段。當前，政府對社會組織購買有償服務的行為已十分普遍，而社會組織也可以通過將自己的服務出售給政府，獲取一定的經濟收入，更好地提高自己的競爭能力，從而為社會做好服務。同時，政府通過購買社會機構的服務，也可以推動其功能的轉換，從而提升其治理和管理水平。所以，應積極完善政府購買社會組織服務制度建設，努力為社會組織營造良好的生存空間。近幾年來，國家作為幫助社會組織快速成長的重要培育政策之一，可有效引導社會組織的健康發展。社會組織孵化基地大致有：對人才進行培育工作、做好社會組織綜合保障工作、專業服務能力、宣傳社會組織推廣功能、引導社會組織規范功能、跨界合作工作。目前，我國已經有很多社會組織孵化項目正如火如荼地進展著，也已經取得了良好的效果。所以在未來，也應更加做好孵化基地工作。

（五）強化政府對社會組織的服務管理

社會組織缺乏科學的管理，將勢必嚴重阻礙其正常發展，強化政府對社會組織的服務管理，是培育社會組織健康發展的一個重要途徑。

可從以下幾方面進行：第一，強化政府與社會組織的溝通。有部分社會組織在剛剛成立時，受各項規章制度不健全等原因導致內部出現各種問題頻發等情況。為確保社會組織能夠健康成長，政府部門就應該加強與他們進行溝通，并為他們提供專業性的指導，加強溝通，幫助他們發展壯大。第二，強化輿論宣傳。目前人民群眾對政府的依賴性還很強，為引導他們積極廣泛地參與到社會組織中去，政府可通過在電視、網絡、報刊加大宣傳力度，引導他們自我服務。第三，建立完善、健全的配套部門。政府可以針對社會組織專門建立支持性部門與監督性部門。支持性部門保護各類基金會、社會組織扶持會等。監督性部門專門負責對社會組織進行監督，可有效促進社會組織高質量發展。監督形式應多元化，并確保其公開、公平、公正、透明。可以成立社會組織信用評估機制，引進第三方對其進行監督，并采用優勝劣汰的競爭制度。同時建立社會組織考核評估制度，包括對社會組織的獎懲制度，對表現優異的社會組織應給予大力扶持，反之應采取一定的懲罰措施。

（六）合理選擇政府培育政策工具

每個政策培育工具都具有其優缺點，所以在選擇使用時，就結合具體情況進行選擇，最好是將政策培育工具相結合的方式進行使用。在進行選擇時，應從政策目標、政府能力以及社會組織能力方面進行選擇。政策目標顧名思義，是指通過某種政策的實施來達到某種目的，是有效地通過政策方法來對資源調動等進行有效評估。可分為滿足國家自身以及公共服務所需，滿足人民群眾以及社會組織發展需要的兩種目標。其使用范圍分別是市場化工具與基礎性工具、引導型工具和分配型工具。如果政府向社會組織支付一定的資金，讓其幫助完成一些本屬于政府自身的工作時，或者是由社會組織自行向政府提出所出售的服務項目時，都可歸類到政府向社會組織購買服務的范疇中。但是，前者的本質屬于政府將服務外包給社會組織，后者的本質是政府對社會活動組織進行服務補貼。無論采用哪種方式，都可以看出政府對社會組織的扶持。社會組織在選擇哪類政策工具時，還應從政府的能力入手，進行妥善選擇。換言之，可從當地的經濟水平、當地的管理水平、行政水平等諸多方面進行考察。還可從政府是否能夠在第一時間內對社會組織的需求作出有效解決來看，根據政府的能力的不同，在選擇政策工具時，也應有所不同。如果政府能力較強，政府在政策工具的選擇上可以采用分配型以及基礎型的工具、反之可以選擇引導型以及市場化工具。社會組織能力是指當政策工具實施時，能夠直接對社會組織產生影響。所以，政府在對社會組織選擇政策工具時，應著重考慮社會組織的能力情況。如果社會組織的能力較強，則可以采用市場化工具，反之應采用引導型工具、基礎型工具以及分配型工具。

四、結語

綜上所述，社會組織是促進國家發展的重要力量，而在社會創新治理中，通過社會組織的培育工作可確保社會組織工作的高質量進行。在我國，對于社會組織已經出臺很多培育的政策工具。但在實施這些培育的政策工具，要根據其自身的具體條件，作出有針對性地選擇。只有這樣，我們的社會組織才能充分發揮其應有的功能，從而在有效的發展過程中，對我們的社會發展起到積極的推動作用。