做好換屆選舉是進行基層有效治理的前提

中共德陽市委黨校 劉洪斌

村（社區）是基層治理的基本單元，“兩委”干部是基層治理的骨干力量。在進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的關鍵時期，按照中央和省、市要求，各縣（市、區）換屆選舉工作已經在2021年3月份完成，經過嚴格的程序步驟，選出了忠誠、為民、擔當、實干、廉潔、公認的村（社區）“兩委”干部，為鞏固脫貧攻堅成果、推進鄉村全面振興和基層治理現代化提供了堅強保證。經過近一年的運行，村（社區）“兩委”工作有序開展，鄉村全面振興工作如火如荼開展。本文以四川丘陵地區的一個鄉鎮（以下簡稱A鎮）為例進行分析。

一、充分認識這次村（社區）“兩委”換屆選舉的背景

這次村（社區）“兩委”換屆不同以往，具有深厚的歷史背景。

（1）第一次與縣鄉換屆同步進行。村（社區）“兩委”干部的任期以往是3年一屆，上次村（社區）“兩委”換屆是2017年，按照慣例，2020年開始換屆。基層黨組織任期最新規定：“黨的基層委員會每屆任期一般為5年，黨的總支部委員會、支部委員會每屆任期一般為3年，其中，村和社區黨的委員會、總支部委員會、支部委員會每屆任期為5年。”[]因此，村（社區）“兩委”換屆延遲到今年，同縣鄉換屆同步進行，這樣大大降低了換屆成本，有利于加強領導和隊伍建設，方便鄉村兩級工作開展。

（2）是鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革之后的第一次換屆選舉。自2019年以來，四川省進行了鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革，即“兩項改革”。A鎮所在的縣撤并鄉鎮15個，減少建制村324個，A鎮減少建制村20個，取得了資源整合、要素集聚、結構優化的客觀成果。但是衡量改革成功與否的標準不是看形式上量的變化，而是看內容上服務水平、治理能力、發展質量是否有提高，群眾的滿意度、獲得感、幸福感是否增強。這次換屆選優配強村（社區）“兩委”班子變得十分重要，成為檢驗改革成果的試金石，更是深化鞏固改革成果的生動實踐。

（3）是實施鄉村振興戰略后的第一次換屆選舉。自2021年開始，我國進入了實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接期。鄉村振興使農村工作實現了從點到面的轉變，對村“兩委”干部要求更高。原有的部分村（社區）“兩委”干部年齡偏大，以A鎮為例，有些已經達到66歲；有些能力不足，只適合上傳下達；有些文化水平較低，不會使用現代辦公設備，無法滿足鄉村振興的需要。可以利用這次村（社區）“兩委”換屆契機，大力引導優秀人才投身基層各項建設，選出有思路、有辦法的“兩委”干部來，形成推動發展的強大活力。

二、切實把握這次村（社區）“兩委”換屆選舉的特點

這次村（社區）“兩委”換屆選舉，無論是在宏觀上的換屆程序步驟，還是在微觀上的換屆選舉大會的召開，都體現了嚴密的程序性、規范性、民主性，呈現出了一些新特征。

（一）干部趨向于年輕化

這次村（社區）“兩委”換屆選舉最大的特點是在年齡上趨于年輕化。以往由于歷史的原因、村（社區）人員結構影響和維穩要求，一些德高望重的老人還處在領導崗位上，比如，這次換屆選舉前，A鎮有169名村（社區）“四職”干部，60歲以上的有12人，年齡最大的66歲，共有3人。這次換屆對年齡有所要求：新任村（社區）黨組織書記重點提拔45歲以下、大專以上文化程度的優秀黨員；繼任的村（社區）黨組織書記年齡一般不超過55歲，特別優秀的可適當放寬；原則上每個村（社區）“兩委”班子中至少有1名35歲以下的年輕干部。換屆后，A鎮99名村（社區）常職干部中，60歲以上的只有1人，其他都在60歲以下，年齡最小的僅有25歲。這次換屆選舉，“兩委”干部年齡普遍降低，優化了班子結構，推動了村（社區）“兩委”班子年輕化，為基層治理注入了有生力量。

（二）干部趨向于知識化

這次換屆選出的“兩委”班子成員還有一個突出特點，就是文化層次普遍提高，這得益于各地拓寬了選人視野和渠道，注重從農村致富能手、大學生村干部、返鄉創業優秀人才、復原退伍軍人、務工經商人員中選拔村（社區）“兩委”干部。換屆前，村（社區）“兩委”干部以初中和小學學歷居多，A鎮169個村（社區）“四職”干部，初中和小學學歷95人，超過了一半。換屆后，99名村（社區）“兩委”常職干部中，初中及以下學歷只有39人，占比只有39.4%，大專學歷18人，村（社區）“兩委”干部知識化和專業化能力得到加強。

（三）辦公趨向于現代化

隨著我國經濟社會快速發展，現代化辦公設施已經在鄉村基層得到推廣，原有的村（社區）“兩委”干部，由于年齡偏大，學歷偏低，對新知識的接收能力受限，現代辦公能力不足，一定程度上影響了辦事效率。這次換屆選舉，正趕在兩項改革“后半篇”推進之際，原有的160多名村干部，只能保留90多名，為擇優錄取，進行了筆試，并且增加了計算機操作這一環節，目的就是要考察未來村（社區）“兩委”干部的現代辦公能力，為鄉村振興和基層治理能力提升打下堅實基礎。

（四）任職探索了異地化

在傳統的鄉村治理中，考慮到社會關系及基層自治，村（社區）“兩委”干部構成中，除去鄉鎮派出的第一書記或者鄉鎮干部兼任村干部外，基本上以本地村（居）民為主。這次村（社區）“兩委”換屆，各地探索了村（社區）“兩委”干部交叉任職這種新模式。以A鎮原某一片區為例，村級建制調整改革后，6個村（社區）中，有3名村支部書記來源于其他村，既交流了干部，又整合了資源，提升了基層治理能力，促進了經濟社會發展。

三、準確理清這次換屆選舉的不足

這次村（社區）“兩委”換屆，由于處在特殊的歷史時期，無論是在形式上，還是在內容上，都有許多新特點，選出了一批能夠帶領群眾致富的帶頭人，形成了干事創業合力，但是經過近一年的運行，也發現一些亟待解決的不足和缺陷。

（一）鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革的雙疊加效應增加了村干部的工作壓力

這次換屆選舉是四川鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革之后的第一次換屆選舉，在鄉鎮行政區劃調整后，大部分縣（市、區）鄉鎮減幅30%。以A鎮所在的縣為例，全縣45個鄉鎮撤并15個，減幅達33.3%，鄉鎮平均幅員面積73.09平方公里，平均戶籍人口4.65萬人，像A鎮面積在140平方公里以上，從最遠的村社到鎮政府開車要走近40分鐘，一定程度上增加了村（社）干部的工作成本。村級建制調整改革也使村所轄面積和人口雙雙增加，但是村“兩委”干部基本上沒有多大變化，換屆選舉以來，村（社區）仍然是以4個常職干部居多，這就導致服務面積和人口增加，工作壓力增大，疲于開會和填報各種表格，靜下心來與群眾接觸的機會大大減少。

（二）大力度的創新引起的矛盾需要一段時間的消化

這次各地進行了一些創新，如面向社會招聘、網上報名、異地交叉任職等，取得了一些成效。經過近一年的實踐，也有一些問題凸顯出來，主要體現在異地交叉任職上。有些村本地干部對外來任職的村干部有排外情緒，工作上往往不積極配合。例如，原B村陳某某（女）異地交叉任職到C村，被選為村黨支部書記，C村向某某（女）原為村主任，由于是預備黨員，這次換屆選舉被選為村主任（C村這次沒有列入村級建制調整改革，仍然保留了村黨支部書記、村主任兩個職務）。在具體工作中，兩人互不服氣，加上其他原因，陳某某最后被迫辭職，從事個體經營。這雖然是個案，但仍然值得重視。

（三）一刀切的基層年齡要求凸顯了農村人才的匱乏

這次換屆選舉為了實現村（社區）“兩委”班子年輕化、知識化、專業化，在任職年齡上做了嚴格要求。最為關鍵的一個年齡要求就是繼任的村（社區）黨組織書記年齡一般不超過55歲，這也成為其他繼任村（社區）干部的年齡界限，由此導致了一批善于處理基層矛盾且擅長基層治理的村干部被排除在這次換屆之外。為順利推進換屆選舉工作，選出優秀的村（社區）“兩委”干部，不得不利用換屆工作實施方案中“特別優秀的可適當放寬”這個條件，鄉鎮有兩三個機動名額，有些村（社區）選不到合適的黨支部書記，就放寬了年齡限制，充分利用了機動名額，來解決選人難問題，凸顯了農村人才的匱乏。

（四）低參選率沖淡了選舉的程序性

這次村（社區）“兩委”換屆選舉，雖然經過技術處理，參與投票人數達到了法定人數，但是參選率仍然較低。以黨組織換屆選舉為例，A鎮24個村（社區），參選率最高達到了100%，如銀馮村、新豐村，最低的也有84%，如飛馬村。但各村都有不計入應到會黨員，如D村，黨員總數93人，“自費出國半年以上的”有1人，“年老體弱臥床不起和長期生病生活不能自理的”有9人，“工作調動，下派鍛煉、蹲點，外出學習或工作半年以上等，按規定應轉走正式組織關系而沒有轉走的”有33人，實到會人數只有50人，最后由50人參與投票，參選率也就成了100%。村黨支部委員選舉中，得票最高的凌某某50票，最低的薛某某42票。村（居）民委員會換屆選舉參選情況也不容樂觀，由于村（居）民在外打工的多，實際到場不到一半，但是每個人可以代表3張，提高了參選率。

四、初步提出今后工作中的建議

針對這次村（社區）“兩委”換屆后運行中的一些不足和缺陷，提出如下建議：

（一）在以后的換屆選舉上

這次村（社區）“兩委”換屆選舉是村黨組織任期改為5年與縣鄉換屆同步進行的首次換屆，又處在推行“一肩挑”和“兩項改革”背景下，換屆選舉程序上有一些不足，在今后的換屆選舉中需要注意改進完善。

（1）要切實加強組織領導。這次換屆選舉，各地加強了組織領導，落實了領導責任，并加強了工作指導，使選舉工作有序進行。在今后換屆選舉上，要進一步加強組織領導，把加強黨的領導和壓實主體責任貫穿換屆始終，把換屆工作作為鄉鎮黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內容。組織部、民政局要對鄉鎮、縣級有關部門具體抓換屆工作的同志進行全覆蓋培訓，鄉鎮要對村（社區）負責換屆工作的同志進行培訓指導，統一思想認識，提高工作能力。

（2）要增加投票基數體現民主性。農村有自己的實際情況，要根據各地不同情況進行換屆選舉。對于山地丘陵地區來說，人口大量外流，本地常住人口不足戶籍人口一半。以這次A鎮村（居）民委員會換屆選舉為例，選舉大會實到選民最多的村只到會800人，但是該村總選民人數則有3053人，以總選民數計算，參選率不到30%，代表性較低。在今后的換屆選舉中，要適當增加投票基數，可選擇春節期間進行換屆選舉，這個時間節點外出務工人員普遍回家過年，讓更多的村（居）民參與進來，增強換屆選舉的民主性、科學性。

（3）要結合農村實際選對人。這次換屆選舉中和選舉后出現了一些問題，如年齡限制導致的選人難問題和異地交叉任職產生的內外沖突問題等。鄉村基層尤其是山地丘陵地區，人口大量外流，留下的要么年齡偏大，要么文化偏低，有些村社面臨的保運轉任務要大于謀發展要求，需要維持基本的運轉，本地人更適合擔任“兩委”干部。對于一些平原及城郊中心村，優越的地理位置及自然條件，較多的常住人口，面臨地謀發展大于保運轉，可以適當選擇一些學歷高的年輕人擔任“兩委”干部，甚至還可以外引優化干部隊伍。

（二）新一屆村（社區）“兩委”干部在以后的工作中要做到

（1）要加大后備干部培養力度。十九屆六中全會《決議》指出，要源源不斷把各方面先進分子特別是優秀青年吸收到黨內來，把各方面優秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來。[]要加大后備干部培養力度，建立健全村（社區）黨組織書記后備人才庫，實行村（社區）黨組織書記縣級組織部門備案管理。對一般的后備人才要跟蹤培養，不只是登記報到上級組織部門備案那么簡單，要真正用心去培養，用待遇去引人，用感情去留人，才能使鄉村基層有人，真正讓鄉村活起來。

（2）要利用各種渠道加強學習。在知識、信息亂花漸欲迷人眼的今天，學習顯得尤為重要。尤其是鄉村基層面臨一些在外打工的服務對象，那些在發達地區打過工的人，對一些法律知識、發展政策的掌握并不比我們一些村（社區）干部差。提升治理能力，首先要做的就是加強學習。一要利用學習強國、新聞聯播及各類報紙平臺自己學，了解最新中省市政策；二要用好城鄉基層干部培訓基地、黨校培訓和在線培訓平臺集中學，不斷提高理論水平；三要多加強同其他村（社區）干部的交流互動，取長補短，學習先進，改進自我相互學，不斷提升工作能力，真正讓能力強起來。

（3）要想方設法帶領群眾致富。火車跑得快，全靠車頭帶。這次換屆選舉著力點就是要選出致富帶頭人，帶領大家實現鄉村振興。村（社區）“兩委”干部要以發展為己任，千山萬水摸實情，千錘百煉強能力，千言萬語招項目，千方百計謀發展。既要注重發展傳統加工業，又要“無中生有”探索新型產業，既要依托自身優勢發展特色產業，又要著力開發鄉村旅游業，既要依托政府項目實現帶動發展，又要利用本地成功人士實現聯動發展，真正讓百姓富起來。

（4）要主動接受各種監督。作為村（社區）基層干部，面臨的圍獵并不比鄉鎮及更高級別的干部少，尤其是在鄉村基層缺少監督甚至監督流于形式的情況下，主動接受監督便顯得尤為重要。在上一屆村（社區）干部中，出問題的并不少，A鎮原某一片區9個村（社區），有2個村支部書記出了問題被免職。要想更好地為群眾辦實事，就要做到打鐵還需自身硬，主動接受群眾監督、上級部門監督和網絡輿情監督，讓權力在陽光下運行，杜絕暗箱操作，真正讓自身硬起來。

（5）要正確處理好上下關系。在基層，村（社區）干部行政化現象較為嚴重，一定程度上與鄉村自治的要求漸行漸遠，村（社區）干部地位也變得相當尷尬，很多時候上下不討好。如果要順利地將上級的工作完成，有時候要苦口婆心勸說老百姓支持自己，如果將每一個老百姓的利益都考慮到，有時候就無法將上級的要求完成。村（社區）干部要處理好上下關系，既要講政治規矩，嚴格貫徹落實上級要求，也要踐行為民宗旨，充分考慮群眾的利益訴求，既要考慮個別村（居）民的建議想法，也要顧及大部分老百姓的利共同益，真正讓工作順起來。