公民提起環(huán)境民事公益訴訟的資格探析

北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)系 瞿淼

近年來，環(huán)境侵權(quán)案件影響巨大，侵害環(huán)境權(quán)益的事件層出不窮。此類案件呈現(xiàn)“復(fù)雜性”“潛伏性”“持續(xù)性”的特點，受害人多、影響范圍廣。隨著我國公益訴訟制度的確立和發(fā)展，環(huán)境民事公益訴訟成為保護環(huán)境、保護受害者的新途徑。本文對近年來環(huán)境民事公益訴訟進行分析，并借鑒國外的環(huán)境民事公益訴訟模式，探討公民作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟的合理性和必要性，以及具體的實現(xiàn)路徑。

一、我國環(huán)境民事公益訴訟的原告及局限

現(xiàn)有法律規(guī)定對環(huán)境民事公益訴訟的具體制度和程序作出較為具體的規(guī)定，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟原告主體包括：符合一定條件的社會組織、檢察機關(guān)和法定機關(guān)。不可否認(rèn)，賦予他們環(huán)境公益訴權(quán)，在保護生態(tài)環(huán)境、遏制環(huán)境違法行為、維護環(huán)境公共利益方面發(fā)揮著重要的作用。但是，當(dāng)下環(huán)境民事公益訴訟理論構(gòu)建準(zhǔn)備并不充分，在制度構(gòu)建具體規(guī)則與細(xì)節(jié)方面仍存在諸多問題。

在環(huán)境污染與生態(tài)破壞日益嚴(yán)重的形勢下，環(huán)境民事公益訴訟中公民參與的缺失導(dǎo)致對環(huán)境公共利益預(yù)防性救濟功能無法實現(xiàn)最優(yōu)化。訴訟主體、司法運作、規(guī)范體系等方面的問題和漏洞，導(dǎo)致環(huán)境民事公益訴訟的運行效果并不理想?，F(xiàn)有原告主體在提起環(huán)境民事公益訴訟中存在一定的局限性，無法充分達到設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟的目的。

一方面，社會組織作為一種社會團體能夠反映社團內(nèi)公民的共同意志，但是在機構(gòu)配置上較為欠缺，缺乏專業(yè)人員配置，在搜集證據(jù)、出庭應(yīng)訴方面能力較弱。由于環(huán)境民事公益訴訟審理周期較長，訴訟費用較高，社會組織缺乏充足的資金支持，實踐中能夠支撐環(huán)境案件審理的社會組織較少。法律對于社會組織過于嚴(yán)格的限制是對本來就數(shù)量不足的環(huán)境保護組織再次層層篩選，使得適格社會組織的數(shù)量不能滿足社會公民對于通過民事公益訴訟保護環(huán)境的需求，這樣的制度也不利于調(diào)動環(huán)保組織通過法律途徑來保護社會公共利益的積極性。

近年來，社會組織提起環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)很多問題。首先，社會組織提起環(huán)境公益訴訟案件增長率低，2015年至2019年共提起422起，檢察機關(guān)僅2018年、2019年就提起425起，這兩年內(nèi)提起的案件是社會組織的1.74倍。其次，社會組織提起環(huán)境公益訴訟案件結(jié)案率低，2018與2019年社會組織平均結(jié)案率僅為28.51%，這兩年內(nèi)檢察機關(guān)平均結(jié)案率為71.61%，是社會組織的2.43倍。最后，訴訟周期長，社會組織提起的公益訴訟大多數(shù)需要兩年以上結(jié)案。因此，近年來即使是少數(shù)適格的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的熱衷度也并不高，這也造成了當(dāng)前社會組織躲在檢察院背后由檢察機關(guān)主導(dǎo)民事公益訴訟的局面。

另一方面，首先較社會組織而言，檢察機關(guān)與政府環(huán)保部門機構(gòu)人員依法辦事能力較強，法治人員配備較為完善，但是檢察機關(guān)與政府環(huán)保部門業(yè)務(wù)繁重，很難花費大量時間處理環(huán)境糾紛案件。其次，對“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”這一范圍，壓縮了檢察機關(guān)的履職空間，也給檢察院帶來了大量的工作負(fù)擔(dān)，且案件來源單一，導(dǎo)致檢察機關(guān)難以及時追究侵權(quán)主體責(zé)任，造成損失擴大。最后，一些檢察院所在地的政府出于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要對于排污企業(yè)存在放任的態(tài)度，加大了檢察機關(guān)的工作難度。賦予公民原告資格，由公民對簡單的環(huán)境案件直接提起訴訟，能夠分擔(dān)其工作負(fù)擔(dān)，彌補現(xiàn)有主體資格的局限性。

二、公民提起環(huán)境民事公益訴訟的正當(dāng)性論證

（一）內(nèi)在要求：利益的表達與實現(xiàn)

1.公民參與環(huán)境治理的利益表達

賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，會使環(huán)境民事公益訴訟成為聯(lián)通公民與國家的媒介，在一定程度實現(xiàn)二者的融通，是公民參與國家環(huán)境治理的重要途徑。近年來，公民逐漸認(rèn)識到參與國家治理對于自身權(quán)利保障的重要意義，公民參與國家治理意識逐漸增強。當(dāng)下，環(huán)境問題對我國的影響日益加深，所以環(huán)境問題不容忽視。在網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)日益健全的今天，公民事實上已經(jīng)不再是國家環(huán)境治理過程中被動的觀望者，公民在我國不斷爆發(fā)的環(huán)境問題中，起著監(jiān)督作用。賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，法院也可以通過環(huán)境民事公益訴訟，以較低的社會成本獲得公民對于生態(tài)環(huán)境的反饋意見，從而做出更準(zhǔn)確的司法判決。

2.兼顧環(huán)境公益與環(huán)境私益的利益實現(xiàn)

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，公民的私人利益所面臨的風(fēng)險更加復(fù)雜多樣，傳統(tǒng)的訴訟框架難以解決現(xiàn)代社會中因公共利益受損所間接引發(fā)的私人利益受損之救濟難題。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境造成了多種問題，這些問題給公民的生活帶來了很多弊端，不僅使公民公共利益受到直接損害，而且私人利益亦受到損害。近年來，我國一直倡導(dǎo)“節(jié)約資源，保護環(huán)境”，將“生態(tài)文明建設(shè)”納入五位一體總體布局，生態(tài)環(huán)境明顯得到了提升，但是生態(tài)環(huán)境中還是存在很多問題，距離人民的期待仍然差距較大，因此現(xiàn)存的環(huán)保組織以及檢察機關(guān)所能觸及的范圍就顯得相對有限。而將公民引入公益訴訟能使社會組織和檢察機關(guān)的壓力有所緩解，并且能有效節(jié)省司法資源，彌補社會組織數(shù)量不足、熱情不足的弊端。

（二）外在要求：公民權(quán)力監(jiān)督體制

從環(huán)境與資源保護的制度設(shè)計與安排角度審視，我國現(xiàn)行環(huán)境法律制度體系傾向性地將社會公民作為潛在的環(huán)境污染破壞者加以規(guī)制。就現(xiàn)行法律體系而言，對于符合一定條件的社會組織監(jiān)督，可以通過內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督進行。內(nèi)部監(jiān)督體制基于內(nèi)在的利益平衡，具有局限性；外部公民監(jiān)督體制因權(quán)利的虛化或軟弱性而導(dǎo)致選擇性失語，公民在面對破壞公共環(huán)境行為而采取保護公共利益的行為時，一般只有向環(huán)境保護部門舉報，而環(huán)境保護職能部門后續(xù)對于污染環(huán)境違法行為的處罰就基本脫離了公民的監(jiān)督。在最終處罰結(jié)果生成后，舉報人僅有對處罰結(jié)果的知情權(quán)而不能對結(jié)果進行復(fù)議和訴訟。規(guī)定公民作為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告，可以起到督促檢察機關(guān)、政府環(huán)境保護職能部門履行其職責(zé)的作用。

三、公民提起環(huán)境民事公益訴訟原告資格的價值、功能

（一）區(qū)別于代表人訴訟的不同價值

公民提起環(huán)境民事公益訴訟與代表人訴訟同樣具有當(dāng)事人不確定、判決效力具有擴張性的特點，因而往往被混淆，實際兩者有著很大的不同。首先，訴訟目的不同，代表人訴訟維護的是“私益”，由于訴訟人數(shù)較多，為了節(jié)省訴訟資源、提高訴訟效率而推選出代表人進行訴訟；公益訴訟是為了維護社會公共利益。其次，“直接利害關(guān)系”限制不同。代表人訴訟提起主體必須與案件有“直接利害關(guān)系”；而公益訴訟突破了“直接利害關(guān)系”的限制，提起主體可以不是直接利害關(guān)系人，可以是法律規(guī)定的機關(guān)、組織，也可以是對案件沒有直接利害關(guān)系的公民。

（二）彌補“官方組織”提起環(huán)境民事公益訴訟之不足

我國法律已經(jīng)規(guī)定了提起環(huán)境民事公益訴訟的主體，但是在司法實踐中運用效果差強人意。一方面，當(dāng)下，受害者個人針對環(huán)境侵權(quán)只能提起私益訴訟，且得到的救濟是“碎片化”“分散化”的，侵權(quán)者僅進行較少數(shù)量的賠償，起不到震懾作用。私益訴訟會增大法官的自由裁量權(quán)，易導(dǎo)致同案不同判的結(jié)果。因此，賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，可以緩解司法工作人員的壓力，便于糾紛的解決。另一方面，如果將公益訴訟權(quán)完全交給一個具有“半官方”性質(zhì)的組織和一個“官方”國家機構(gòu)明顯不妥，檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟實踐中亦存在案件來源單一、訴訟請求不全面、二審抗訴不明晰等困境。這就需要發(fā)揮公民的監(jiān)督力量，與檢察機關(guān)通力合作，共同構(gòu)建完備的環(huán)境民事公益訴訟體系。

四、公民提起環(huán)境民事公益訴訟的路徑分析

（一）建立合理審查制度

對于公民作為原告的民事公益訴訟而言，其本質(zhì)上區(qū)別于平等主體間的私益訴訟，因此對于二者的原告資格不可一概而論。這就需要法律制度與司法機關(guān)的自由裁量相結(jié)合產(chǎn)生出新的原告資格審查制度，在構(gòu)建原告資格審查制度時要注重其合理性要求。若限定過松則易導(dǎo)致訴訟數(shù)量激增、司法壓力過重和訴訟權(quán)濫用，從而造成司法資源浪費，而限定過嚴(yán)則達不到保護環(huán)境的目的，無端消耗公民參與環(huán)境民事公益訴訟的熱情。毋庸置疑，審查權(quán)應(yīng)當(dāng)由法院行使，而以何種標(biāo)準(zhǔn)進行是應(yīng)當(dāng)重點討論的對象。

（二）完善個人與社會組織、檢察院救濟相銜接制度

美國是較早允許公民因環(huán)境公益問題向法院提起訴訟的國家之一，但其并不是機械地鼓勵公民一旦發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題就直接訴諸法律，而是將公民作為政府機關(guān)和社會組織的補充，這一點特征主要體現(xiàn)在公民在提起環(huán)境訴訟之前應(yīng)當(dāng)對主管行政機關(guān)和污染者進行提前告知也就是履行訴前程序。公民訴訟順位并不優(yōu)于社會組織和政府部門，當(dāng)污染者主動糾正違法行為或主管行政機關(guān)對違法污染行為已經(jīng)采取措施的，就可以產(chǎn)生阻卻公民個人提起訴訟的效果。他國的制度可能對于我國有一定的借鑒意義，但并非是他國制度就一定比本國的優(yōu)越，如若一味地照搬照抄，也必定不利于我國法律制度的良性發(fā)展。因此，對于環(huán)境民事公益訴訟來說不是無限擴大原告資格范圍就是正確的，而是應(yīng)當(dāng)做到松嚴(yán)得當(dāng)、管控合度，這樣才能使民事公益訴訟制度良性發(fā)展。

（三）建立社會組織和檢察機關(guān)援助制度

檢察機關(guān)和社會公益組織所承擔(dān)保護公共環(huán)境的義務(wù)應(yīng)當(dāng)高于普通社會公民，而檢察機關(guān)不僅承擔(dān)著保護環(huán)境這一職能，而且其代表的國家權(quán)力應(yīng)遵循謙抑性原則，不應(yīng)當(dāng)過多干涉民事領(lǐng)域。對于社會組織來說，作為介于普通民眾和政府機關(guān)之間的“中間層”，其所擁有的法律資源、資金支持以及在全國范圍內(nèi)的影響力應(yīng)遠(yuǎn)高于大多數(shù)普通民眾，相較于檢察機關(guān)更加靈活，因此在環(huán)境民事公益訴訟中的訴訟順位應(yīng)當(dāng)是社會組織優(yōu)于檢察機關(guān)，檢察機關(guān)優(yōu)于普通公民。

將公民的民事公益訴訟的訴訟順位后移就創(chuàng)造了兩個機會使社會組織和檢察機關(guān)可以充分發(fā)揮其作用，幫助公民提起公益訴訟：首先在訴前階段，公民可以分別向檢察機關(guān)和社會組織尋求幫助，除公民直接建議社會組織進行訴訟外，還可以求助檢察機關(guān)在全國范圍內(nèi)尋找適格的社會組織建議起訴，當(dāng)沒有社會組織表示參與訴訟時，檢察機關(guān)也可以酌情提起訴訟。另外在訴訟過程中，公民依然可以尋求外界幫助，主要可以建議適格的社會公益組織參與訴訟，成為共同原告，分擔(dān)其承擔(dān)的訴訟壓力，也可以請求檢察機關(guān)支持起訴，幫助其進行調(diào)查取證，提供法律援助。

另外，對于公益組織和檢察機關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟援助應(yīng)當(dāng)貫徹始終，如果公民在環(huán)境民事公益訴訟過程中確實無力繼續(xù)進行訴訟，公益組織和檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時有效地進行援助，盡量避免其無力訴訟的情況出現(xiàn)，在確實有必要的時候也可以代替其繼續(xù)訴訟。公益訴訟不同于私益，撤訴受到嚴(yán)格限制，而公民提起的民事公益訴訟本身就具有極大的不確定性，因此在訴訟確實到無法進行時，檢察機關(guān)、公益組織接替其繼續(xù)完成訴訟應(yīng)當(dāng)可行。這樣不僅為公民參加環(huán)境民事公益訴訟創(chuàng)造了便利條件，還能避免公民在訴訟中陷入進退維谷的窘境，免除其后顧之憂。

（四）健全激勵機制

公民提起環(huán)境民事公益訴訟不應(yīng)僅僅被認(rèn)為是公民的權(quán)利，更應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為公民在履行維護國家和公共利益的義務(wù)。美國規(guī)定公民積極參與環(huán)境公益訴訟，除了可獲得勝訴后由被告支付的律師費用、部分訴訟費以及專家鑒定費以外，還可給予勝訴原告一定的物質(zhì)獎勵，如共分罰款之訴。原告勝訴后可以獲得一定比例的民事懲罰金。

對于積極履行其義務(wù)的公民，不能讓其既付出精力又付出金錢，即不能讓公民為維護公共利益而損害自己的利益，因此建立適當(dāng)?shù)募顧C制尤為重要。懲罰制度在《民事訴訟法》中早有明確規(guī)定，對于虛假訴訟、惡意訴訟和以其他行為妨害訴訟等擾亂司法秩序的行為均有懲罰措施，但對于獎勵措施卻尚未確定，因此建立獎勵、激勵機制就能使二者各得其所。而對于健全激勵機制，應(yīng)該分別建立獎勵制度和費用減免制度。

五、總結(jié)

當(dāng)下，立法者對環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度，但過窄的原告資格范圍并不能滿足社會公平與秩序的需要。我國應(yīng)確立公民提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格標(biāo)準(zhǔn)及起訴權(quán)行使位序，并配置相應(yīng)的保障制度，以期實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力二重互動和防控。