中國疾控體系改革的“近憂”與“遠(yuǎn)慮”

韋婷　苑蘇文

圖/視覺中國

近日，國家衛(wèi)健委官網(wǎng)顯示，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整：醫(yī)政醫(yī)管局更名為醫(yī)政司，衛(wèi)生應(yīng)急辦公室更名為醫(yī)療應(yīng)急司。今年2月國家疾控局成立之時(shí)，公布此消息，至此終于塵埃落定。

此番變動(dòng)意味著中國疾控體制機(jī)制在探索中正逐步健全。近幾年，為了適應(yīng)疫情防控的需求，疾控體系的改革再次成為焦點(diǎn)。2021年5月，國家疾病預(yù)防控制局（以下簡稱國家疾控局）正式掛牌成立，今年國家疾控局“三定方案”頒布，對該局的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等作出規(guī)定。

與此同時(shí)，國家衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整方案也隨之公布，原醫(yī)政醫(yī)管局“分拆”，原先的公衛(wèi)、血液、行風(fēng)建設(shè)與慢病管理等職能被劃分至醫(yī)療應(yīng)急司；與醫(yī)改、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展、醫(yī)療質(zhì)量等相關(guān)核心職能仍留在醫(yī)政司。

有專家指出，“三定”和“拆分”同步進(jìn)行，意在形成國家疾控局負(fù)責(zé)監(jiān)控預(yù)警，醫(yī)療應(yīng)急司主導(dǎo)公共衛(wèi)生，醫(yī)政司主管醫(yī)療機(jī)構(gòu)的布局。分析稱，如今終于落地的“拆分”，是面對疫情下一步的排兵布陣，是“恰逢其時(shí)的改革”，但為了令防控一線、二線、三線機(jī)構(gòu)更加專業(yè)化，細(xì)節(jié)之處仍有待觀察。

不斷變化的形勢推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革的邁進(jìn)。新冠疫情暴發(fā)前，原衛(wèi)生部就已設(shè)立疾病預(yù)防控制局。2006年，原衛(wèi)生部疾病控制司更名為原衛(wèi)生部疾病預(yù)防控制局，后者是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，屬于司局級機(jī)構(gòu)。

2020年新冠疫情出現(xiàn)后，在當(dāng)年的全國“兩會(huì)”期間，全國政協(xié)委員、民進(jìn)浙江省副主任委員謝雙成指出，應(yīng)改變“重醫(yī)療輕疾控”的現(xiàn)狀，因此他建議設(shè)立國家疾病預(yù)防控制管理局，使之成為主管疾病預(yù)防控制的獨(dú)立的、權(quán)威的行政管理機(jī)構(gòu)，加快疾控體系現(xiàn)代化建設(shè)。

2021年5月13日，國家疾控局在北京市正式掛牌。據(jù)官方消息，新機(jī)構(gòu)將承擔(dān)制定傳染病防控政策等五大職能，并將從單純預(yù)防控制疾病，向全面維護(hù)和促進(jìn)全人群健康轉(zhuǎn)變。鐘南山院士曾公開表示，新冠肺炎疫情暴露出了我國公共衛(wèi)生系統(tǒng)的一些不足：突發(fā)性事件逐級匯報(bào)機(jī)制繁瑣，容易耽誤時(shí)機(jī)。國家疾病預(yù)防控制局的成立意味著防控戰(zhàn)略前移，有利于從“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉(zhuǎn)變，從而補(bǔ)齊公衛(wèi)系統(tǒng)的短板。

國家疾控局掛牌約九個(gè)月后，2022年2月16日中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布《國家疾控局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，也稱“三定方案”，其對國家疾控局的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等作出規(guī)定，明確國家疾控局是國家衛(wèi)健委管理的國家局，為副部級。與成立于2006年前后的“國家衛(wèi)健委疾病預(yù)防控制局”相比，其性質(zhì)從國家衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)的正司局機(jī)構(gòu)，升格為屬于國務(wù)院部委管理序列的副部級國家局。

同一天公布的，還有“拆分”方案。據(jù)2022年2月16日公布的《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整國家衛(wèi)健委職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的通知》，國家衛(wèi)健委部分職責(zé)將會(huì)劃入國家疾控局，而國家衛(wèi)健委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也做出了相應(yīng)調(diào)整。

根據(jù)上述通知，國家衛(wèi)健委醫(yī)政醫(yī)管局更名為醫(yī)政司，承擔(dān)擬訂醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員、醫(yī)療技術(shù)應(yīng)用、醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療服務(wù)等行業(yè)管理政策規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施工作，承擔(dān)推進(jìn)心理健康和精神衛(wèi)生、護(hù)理、康復(fù)事業(yè)發(fā)展工作；擬訂公立醫(yī)院運(yùn)行監(jiān)管、績效評價(jià)和考核制度等。

而國家衛(wèi)健委衛(wèi)生應(yīng)急辦公室（突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心）更名為醫(yī)療應(yīng)急司，組織協(xié)調(diào)傳染病疫情應(yīng)對工作，承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)，組織指導(dǎo)各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療救治和緊急醫(yī)學(xué)救援工作；擬訂醫(yī)療安全、醫(yī)療監(jiān)督、采供血機(jī)構(gòu)管理以及行風(fēng)建設(shè)等行業(yè)管理政策、標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施；擬訂重大疾病、慢性病防控管理政策規(guī)范并監(jiān)督實(shí)施。

此外，國家衛(wèi)健委機(jī)關(guān)黨委作補(bǔ)充調(diào)整，并撤銷疾病預(yù)防控制局和綜合監(jiān)督局。

值得注意的是，“三定”和“拆分”的同步進(jìn)行，加強(qiáng)了國家疾控局的力量。其既令國家衛(wèi)健委疾病預(yù)防控制局和綜合監(jiān)督局撤到了國家疾控局，也令原醫(yī)政醫(yī)管局、原國家衛(wèi)健委衛(wèi)生應(yīng)急辦的部分職責(zé)“拆分”給了國家疾控局，如傳染病和幾大衛(wèi)生事務(wù)的監(jiān)督管理權(quán)，以及對傳染病醫(yī)院以及其他公立醫(yī)院疾控工作的管理權(quán)等。

這次“拆”和“分”布局，被認(rèn)為是靈活動(dòng)態(tài)的過渡性調(diào)整，更重要的是應(yīng)對疫情防控的新形勢。

某國家級政策研究機(jī)構(gòu)的一位專家向《中國新聞周刊》表示，此次改革正是為了應(yīng)對疫情下一階段的防控，筑起相應(yīng)的“三道防線”：國家疾控局負(fù)責(zé)監(jiān)控預(yù)警，做好針對疫情的前期工作；醫(yī)療應(yīng)急司主導(dǎo)公共衛(wèi)生，負(fù)責(zé)跨區(qū)跨省的緊急處置；醫(yī)政司主管醫(yī)療機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)重癥應(yīng)對、分級診療、資源擴(kuò)容等。

這位專家認(rèn)為，目前對疫情的形勢已有了更加深入的了解，未來防控的三道防線應(yīng)該越來越清晰，越來越專業(yè)化，“尤其是現(xiàn)在全國散發(fā)的感染越來越多，各省市要固守自己的防線，所以此次改革恰逢其時(shí)”。

“在不同階段，必然要采取不同的措施。過去沒有這么做，是因?yàn)檫€是要集中力量辦大事。但改革的大方向仍是要細(xì)分，什么時(shí)候進(jìn)行利于疫情的防控，肯定是頭等大事。”他說。

中華醫(yī)學(xué)會(huì)醫(yī)院管理專業(yè)委員會(huì)會(huì)員徐毓才告訴《中國新聞周刊》，此次改革在司局方面的職能調(diào)整，其根本還是為了疾控方面，“國家衛(wèi)健委原來分散在司局里屬于疾病預(yù)防控制的職能被調(diào)整出去，再對留下的進(jìn)行了重新劃分”。

徐毓才指出，隨著疫情的發(fā)展，組織機(jī)構(gòu)暴露出了一些問題，其中就包括疾控機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管職能之后，疫情防控力度顯得不夠，“所以這一次改革又把疾控和衛(wèi)生監(jiān)督合并，統(tǒng)一劃到國家疾控局里去了，強(qiáng)化疾病控制機(jī)構(gòu)這方面的監(jiān)督職能”。

根據(jù)最新的調(diào)整，國家疾控局規(guī)劃指導(dǎo)傳染病疫情監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)、負(fù)責(zé)傳染病疫情應(yīng)對相關(guān)工作，其職能也進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，包括優(yōu)化資源配置，完善運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)持依法防控，落實(shí)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療要求，推動(dòng)構(gòu)建常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制，強(qiáng)化科研支撐體系，健全決策咨詢體系，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)防控、科學(xué)防控、精準(zhǔn)防控。這些都與疫情防控需求聯(lián)系相當(dāng)緊密。

“改革在疫情應(yīng)對方面進(jìn)行了考慮，但實(shí)際上‘三定’方案里寫的這些職能不是長期的職能。對某個(gè)部門的職能劃分一般不這樣去表述，這樣說感覺就是當(dāng)下要干的事。其實(shí)這就是個(gè)傳染病的預(yù)防問題，但是不能寫這么具體，看起來好像就是最近要干的事就寫那個(gè)里邊去了，看起來像臨時(shí)性機(jī)構(gòu)一樣。”徐毓才指出，在今年初出臺(tái)“三定”和“拆分”方案時(shí)，疫情實(shí)際上走到了較為關(guān)鍵的階段，國家需要更有力的疾控系統(tǒng)，因此醫(yī)政醫(yī)管局的拆分也是為了配合疾控局的改革。

年初確定的改革直到年底才落地，意味著這個(gè)過程中存在諸多挑戰(zhàn)。“一方面說明其職能劃分難；另一方面，也顯示了衛(wèi)生健康與疾病防控各項(xiàng)工作之間聯(lián)系非常密切，難分難舍。”徐毓才分析。

“近憂”與“遠(yuǎn)慮”

前述國家級政策研究機(jī)構(gòu)的專家認(rèn)為，此番改革后，未來仍有很多需要進(jìn)一步去完善的地方。比如慢病管理，盡管最新調(diào)到醫(yī)療應(yīng)急司，但從長遠(yuǎn)來看，他認(rèn)為慢病管理應(yīng)該回到基層，“二十大報(bào)告也指出，加強(qiáng)重大非傳染性疾病的管理，重點(diǎn)是要強(qiáng)基層”。

徐毓才指出，疾病預(yù)防系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)既包括傳染病的預(yù)防控制，也包括慢病的預(yù)防控制。比如1998年上海率先成立全國首個(gè)省級疾病預(yù)防控制中心時(shí)，就按預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)設(shè)置了傳染病防治部、慢性病防治部以及下屬的25個(gè)專業(yè)科室，“未來對中國人的健康構(gòu)成威脅的兩大因素，一個(gè)是老齡化，一個(gè)就是慢性病，慢性病的問題與醫(yī)療資源、老齡健康等息息相關(guān)，對國家的影響是非常大的”。

“但是這次改革，疾控局主要承擔(dān)了部分傳染病的預(yù)防控制任務(wù)，而對于原本就屬于疾控工作的慢性病防控卻并沒有承接，仍然留給了醫(yī)療應(yīng)急司。”徐毓才說。

徐毓才也表示在最新落地的改革中，衛(wèi)健委和國家疾控局都出現(xiàn)了應(yīng)急部門，其中衛(wèi)健委醫(yī)療應(yīng)急司的職責(zé)是“組織協(xié)調(diào)傳染病疫情應(yīng)對工作，承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)，組織指導(dǎo)各類突發(fā)公共事件的醫(yī)療救治和緊急醫(yī)學(xué)救援工作”，而疾控局應(yīng)急處置司則承擔(dān)“傳染病疫情應(yīng)急相關(guān)工作，組織編制預(yù)案并開展演練，承擔(dān)應(yīng)急體系、能力及隊(duì)伍建設(shè)工作，提出相關(guān)應(yīng)急物資儲(chǔ)備品種、數(shù)量等建議，以及應(yīng)急狀態(tài)下物資需求和分配意見”。

他指出，一直以來，我國公共衛(wèi)生服務(wù)體系將防與治分開，預(yù)防是疾控部門的事，治療是醫(yī)院的事，不管是慢性病還是突發(fā)傳染病疫情，已經(jīng)形成的習(xí)慣，兩者的難以融合，在此次新冠疫情中表現(xiàn)得非常突出，“搞預(yù)防的人不精通治療，搞治療的人不熟悉預(yù)防”。

不過，前述國家級政策研究機(jī)構(gòu)的專家認(rèn)為不存在重合，“兩個(gè)應(yīng)急部門針對的對象不一樣”。

他說，新成立的醫(yī)療應(yīng)急司直接處理“個(gè)人”，是醫(yī)療救治，而國家疾控局處理的是“人群”，是環(huán)境消殺，沒法做針對個(gè)人的治療，“雖然這兩個(gè)都是應(yīng)急處置，但是它們的專業(yè)性是不一樣的”。