銀行業監管法大修公開征求意見

洛洋

時隔16年，銀行業監管法迎來大修。

近期，銀保監會就《中華人民共和國銀行業監督管理法（修訂草案征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見。近年來，隨著銀行業改革加速，金融市場化程度不斷提高，而監管法規相對滯后，某些重要領域存在空白，難以滿足監管實踐的需要。《征求意見稿》著力解決銀行業監管工作面臨的突出問題，對現有監管制度進行了補充和完善，較現行《銀行業監督管理法》（共52條）新增了40個條文，包括股東股權管理、第三方監管、完善風險處置、提高違法成本等。

多位專家向《中國新聞周刊》表示，總體上，《征求意見稿》突破傳統金融監管的固有困局，創新監管方式，強化了對銀行業的監管，提高了對銀行業監管的針對性和有效性，是對中國銀行業的一次重塑。一位銀行業資深人士表示，《征求意見稿》由此前偏重業務監管轉變為全面監管，突出了公司治理的重要性，與前者相比優化了不少。

首先，《征求意見稿》強調要實施股權穿透，將股東的股東納入監管。

中國社會科學院金融研究所銀行研究室主任李廣子告訴《中國新聞周刊》。近年來，以包商銀行破產事件為代表，中國銀行業出現的主要風險大多數與銀行公司治理失效有關，其中又以主要股東或實際控制人的行為不規范最為突出。包括出資不實、非公允關聯交易、對銀行經營決策的干預等。股東行為的不規范是導致部分銀行風險暴露的直接誘因。

銀行的部分股東常常通過增加持股層級、交叉持股、股權代持等方式規避監管，上海新金融研究院副院長、浙商銀行原行長劉曉春表示，業內通過一些被處置的銀行發現，最后給銀行造成重大風險、掏空銀行的往往是股東背后的股東，即穿透到最后的實際控制人。

因此，有必要對銀行的股東持股進行穿透，不僅要規范銀行主要股東的行為，也要將主要股東的控股股東、實際控制人納入監管。目前，針對股東違法亂象，在法律層面仍存在監管力度不夠，事中監管、事后懲戒依據不足等短板。

圖／IC

為加強股東監管，《征求意見稿》增加了至少10條與股東、股權有關的條文內容，包括：股東審查、出資義務、股權信息報告義務、信息報送義務、有關強制措施、相關責罰等。并且，將機構主要股東、實際控制人納入監管范圍，建立事前準入審批、事中持續監管、事后處置處罰的全流程監管制度。

值得注意的是，除了緊盯內部管理，《征求意見稿》也開始關注機構外部性影響，在審慎監管基礎上新增“行為監管原則”內容，覆蓋消費者權益保護、競爭行為等。劉曉春向《中國新聞周刊》分析，此前相關法律更多是從機構監管角度出發，考慮機構自身的安全、穩健經營，并沒有過多關注機構可能給外界帶來的影響。這次《征求意見稿》關于行為監管的提法，是要從金融消費者、社會利益的角度對銀行的經營行為進行監管。

以“競爭行為”為例，“一旦部分銀行在競爭中發生不當行為，將會對其他金融機構產生不利影響。其中，銀行不正當競爭行為主要包括商業賄賂、限制競爭、虛假宣傳等等。本次《征求意見稿》將銀行的這類行為明確納入行為監管范疇。”李廣子表示。

另外，為完善銀行業金融機構接管和市場退出機制，做好接管與破產程序的有序銜接，《征求意見稿》新增接管組職責、接管措施、行政重組、破產申請等7個法律條文。

目前，經過幾年金融風險攻堅戰，“明天系”“安邦系”等風險事件均已得到有序處置，但形勢仍然復雜嚴峻，新老問題交織疊加。

銀保監會主席郭樹清曾表示，要處置問題機構，及早把“爛蘋果”撿出去。為最大限度維護公眾根本利益，必須以成本最小為原則，讓經營失敗金融企業退出市場。

劉曉春認為，經過多年實踐，業內已形成銀行業金融機構也會破產的共識，但在法律層面并不是很清晰。《征求意見稿》對此作出了非常具體的規定，以后再有機構出險，就可做到有法可依。