《銀行業監督管理法》大修，能否重塑中國銀行業？

洛洋

《征求意見稿》強化了對銀行業的監管，對現有監管制度進行補充和完善，提高了對銀行業監管的針對性和有效性。圖/視覺中國

時隔16年，銀行業監管法律迎來大修。

11月11日，銀保監會就《中華人民共和國銀行業監督管理法（修訂草案征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）向社會公開征求意見。

“很欣慰，《征求意見稿》將專家、從業者這兩年都在關注和提及的建議考慮在內。并且將一些過于原則性的規定修改得更加具體、可操作性強。”上海新金融研究院副院長、浙商銀行原行長劉曉春對《中國新聞周刊》說。

現行《銀行業監督管理法》共六章五十二條，于2004年2月實施，2006年進行過一次修改。近年來，隨著銀行業改革加速，金融市場化程度不斷提高，其部分規定相對滯后，某些重要領域存在空白，難以滿足監管實踐的需要。

此次《征求意見稿》共六章九十二條，與前者相比，新增了四十個條文，包括股東股權管理、第三方監管、完善風險處置、提高違法成本等。

資深銀行人沈磊表示，原來的監管法偏重業務監管，《征求意見稿》轉變為全面監管，突出公司治理的重要性，與前者相比，前進了不少。

“總體上，《征求意見稿》強化了對銀行業的監管，對現有監管制度進行補充和完善，提高了對銀行業監管的針對性和有效性，是對我國銀行業的一次重塑。”中國社會科學院金融研究所銀行研究室主任李廣子說。

股東行為管理，早已成為金融業公司治理“顯學”。

銀行業金融機構超360萬億元的總資產背后，離不開社會資本踴躍參與。烈火烹油下，亂象冒頭。股權關系不清、股東行為失范成為近年來銀行業保險業市場亂象叢生的根源。

包商銀行破產就是一個標志性事件。2019年5月，包商銀行因出現嚴重信用風險，被人民銀行、銀保監會聯合接管。2021年2月，包商銀行被法院裁定破產。

包商銀行接管組組長周學東曾撰文指出，包商銀行的風險根源于公司治理全面失靈。“明天系”一股獨大操縱股東大會，2005年以來，明天集團通過大量的不正當關聯交易、資金擔保及資金占用等手段進行利益輸送，包商銀行被逐漸“掏空”，造成嚴重的財務與經營風險，直接侵害其他股東及存款人的利益。資料顯示，截至2020年10月31日，包商銀行凈資產為-2055.16億元。

“以包商銀行破產事件為代表，近年來我國銀行業出現的主要風險大多數與銀行公司治理失效有關。其中又以主要股東或實際控制人的行為不規范最為突出，包括出資不實、非公允關聯交易、對銀行經營決策的干預等等，股東行為的不規范對銀行造成了嚴重的風險隱患，是導致部分銀行風險暴露的直接誘因。”李廣子對《中國新聞周刊》分析。

針對股東股權亂象，銀保監會近年來已相繼發布《商業銀行股權管理暫行辦法》《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》《銀行保險機構關聯交易管理辦法》等文件進行整治，并已分五批向社會公開124個違法違規股東。例如，第二批公布的9家重大違法違規股東共涉及6家金融機構，其中有5家為“明天系”背景。

股東“以小博大”的另一個典型案例是，玄盛資本控股有限公司通過虛構關聯企業財務數據，騙取延邊農商銀行的3億元信貸資金，并變相入股，實際耗用3750萬元自有資金，就取得了延邊農商銀行1.35億股股權，成為第二大股東。

違法違規的自然人股東中還有多人為重大涉黑案要犯。例如，最新一批公布的名單中，楊進生為“貴州遵義楊進生等29人重大涉黑案”的組織者、領導者，也曾是貴州銀行、綏陽黔北村鎮銀行、貴州遵義紅花崗農商銀行股東；黃鴻發則為海南昌江特大黑社會性質組織案首犯，持股的銀行包括昌江黎族自治縣農村信用合作聯社、海南昌江長江村鎮銀行等。

不過，針對股東違法亂象，在法律層面仍存在監管短板——監管力度不夠，事中監管、事后懲戒依據不足。

為加強股東監管，《征求意見稿》增加了至少10條與股東股權有關條文內容——足以說明其分量。

“《征求意見稿》在準入審查環節從資金來源、財務狀況、資本補充能力、股權結構和誠信狀況等方面規定主要股東、實際控制人應符合的法定條件。在行為規范環節注重對股東的‘穿透式監管’和股權結構的審查，并賦予銀保監會對主要股東的股東，實際控制人進行審查的能力。”北京數字經濟與數字治理法治研究會會長楊東告訴《中國新聞周刊》。

《征求意見稿》為何還要對主要股東的控股股東、實際控制人進行監管？

“近些年來，業內通過一些被處置的銀行發現，股東表面好像沒有什么大問題，但最后給銀行造成重大風險、掏空銀行的往往是股東背后的股東，即穿透到最后的實際控制人。”劉曉春說。

沈磊認為，從出險的機構來看，按照規定登記的有些股東僅是形式上的，只是冰山一角，其背后的股東通過各種手段規避監管，往往會滋生巨大風險。

此前，憑借安邦保險集團直接持有的35％股權和十家關聯公司共持有的20.50％股權，“安邦系”成為成都農商行控股股東及實際控制人，最終從該行“套取”90億資金。

銀行部分股東會通過增加持股層級、交叉持股、股權代持等多種方式規避監管，對銀行形成控制。“因此，有必要對銀行的股東持股進行穿透，不僅要規范銀行主要股東的行為，也要將主要股東的控股股東、實際控制人納入監管。”李廣子說。

除審查外，《征求意見稿》中與股東有關的新增條文中，還包括對于股東監管強制措施和股權轉讓強制執行。劉曉春分析，這主要是為避免成為銀行股東后，濫用權力，行為失范，但依然可以控股銀行，不受法律約束。

換句話說，強制性措施是對事中持續監管提供必要支撐。“一旦在監管過程中發現股東存在不規范行為，可以按照這一規定，對問題股東進行處罰。”李廣子說。

沈磊介紹，他發現《征求意見稿》一大變化點是出現了專門對應股東的罰則。“目前實施的監管法律可以監督銀行業體系內人員，但沒有針對股東的處罰條款。在實際工作中，常常是股東違法，機構卻受罰。”為加大股東違法成本，《征求意見稿》新增的“股東罰則”列舉了七種情形，包括未按規定如實說明股權結構、濫用股東權利或者控制地位等。

劉曉春表示，整體而言，《征求意見稿》提高了對股東的要求。“并不是你有錢、有意愿就可以投資銀行，得需要成為合格的投資者才行，這也是為了讓行業更加健康穩健發展。”

不過，也有業內人士反映，與一般工商企業股東相比，銀行業金融機構股東承擔的義務和制約越來越多，導致在實際工作中銀行中小股東參與公司治理的積極性降低，甚至不愿意成為銀行的股東。

“有意愿、有錢、合格的股東減少，可能會讓中小銀行，尤其是非上市銀行資本補充越來越難，或許需要在監管和發展中找到平衡點，發揮市場化和資本激勵作用。”沈磊說。

“法律原來更多是從機構監管角度出發，考慮機構自身的安全、穩健經營，并沒有過多關注機構可能給外界帶來的影響。這次關于行為監管的提法，就是要從金融消費者、社會利益的角度對銀行的經營行為進行監管。”劉曉春說。

以“競爭行為”為例，主要是指銀行在與其他金融機構競爭過程中所采取的行為或措施。“一旦部分銀行在競爭中發生不當行為，將會對其他金融機構產生不利影響。其中，銀行不正當競爭行為主要包括商業賄賂、限制競爭、虛假宣傳等等。本次《征求意見稿》將銀行的這類行為明確納入行為監管范疇。”李廣子說。

股權關系不清、股東行為失范成為近年來銀行業保險業市場亂象叢生的根源，包商銀行破產是其中的一個標志性事件。圖/視覺中國

他還表示，與修訂前的版本相比，《征求意見稿》對監管強制措施的規定更加具體和豐富，針對性更強，為監管部門提供了更為豐富的監督管理手段。

其中，限制風險資產規模、調整監管指標等措施對銀行的行為能夠產生直接影響，起到立竿見影的效果。通過運用這兩類措施，實際上就是減少銀行業務規模，從而影響其盈利能力。

不過，想要完善風險處置機制，達到提升風險識控前瞻性效果，日常監督和強制措施遠遠不夠，要在早期干預、接管和破產清算等方面均作出制度安排。

李廣子解釋，早期干預主要針對的是銀行出現了一些風險的苗頭，但風險尚未充分暴露。在這種情況下，如果不及時采取有效的早期干預措施，那么銀行的風險將會不斷累積，可能會對銀行造成較大的沖擊。

“通過進行早期干預，及時排除風險隱患，避免損失擴大和風險在大范圍內的傳染。增加早期干預措施也是本次《征求意見稿》在監督管理措施方面與之前版本相比的一個重大改進。”李廣子說。

目前，經過幾年金融風險攻堅戰，“明天系”“安邦系”等風險事件均已得到有序處置，有關部門也已結束對包商銀行在內的10家“明天系”金融機構接管，金融風險整體收斂。但形勢仍然復雜嚴峻，新老問題交織疊加。

中國銀保監會主席郭樹清曾表示，處置問題機構，及早把“爛蘋果”撿出去，對于建設穩健高效的風險處置體系至關重要。必須以成本最小為原則，讓經營失敗金融企業退出市場。

“制定市場退出機制非常有必要。”劉曉春說，經過多年實踐，業內已形成銀行業金融機構也會破產的共識。但在法律層面并不是很清晰。商業銀行法中有關規定又過于原則，現在《征求意見稿》作出非常具體的規定，以后再有機構出險，就可以按照要求處置，做到有法可依。

為完善接管和市場退出機制，做好接管與破產程序的有序銜接，《征求意見稿》新增接管組職責、接管措施、行政重組、破產申請等7個法律條文。其中，增加具體的5項接管措施，接管組職責細化為7項，涵蓋接管財產、印章和賬簿、文書等資料；負責日常經營管理；代表被接管機構參加訴訟；清查被接管機構財產等具體操作。

值得注意的是，《征求意見稿》提出，存款保險基金、信托業保障基金等行業保障基金管理機構可以通過提供擔保、階段性持股、收購風險資產、損失分攤等方式參與風險處置。

存款保險基金是指在投保銀行出現經營危機時，存款保險人用以承擔保險責任的專門資金。

近些年來，為推進金融風險化解，部分資金被用于認購股份或出資設立銀行。例如，2020年使用88.9億元認購徽商銀行股份，66億元用于出資設立蒙商銀行；2021年使用10億元認購遼沈銀行股份。數據顯示，截至2021年末，全國4027家吸收存款的銀行業金融機構按規定辦理了投保手續。存款保險基金存款余額960.3億元。

而信托業保障基金是用于化解和處置信托業風險的非政府性行業互助資金。截至2021年末，資產總額為1467.03億元，全年通過保障基金和資本金項下業務向信托行業合計提供超過742億元資金支持。

李廣子分析，這些方式代表著市場化風險處置方式。為行業保障基金參與風險處置提供了更多的選項，也意味著在未來的風險處置中，行業保障基金將會更多地采取上述市場化方式處置風險，而不單純采取直接救助方式。

除了使用方式更加完善之外，劉曉春認為，《征求意見稿》也轉變了保障型基金角色。“原來它相對來說更像是事后兜底用的，有點像‘發款箱’，比較被動。現在轉變為處置者，主動和監管機構一起參與整個風險處置，盡可能將風險降到最低，減少最終損失。”

業務體量規模節節攀升的當下，以金融科技企業為首的第三方像齒輪般嵌入銀行業系統，幫助行業快速飛轉。有數據顯示，2021年，29家上市銀行對金融科技的投入合計超1700億元，遠超證券、保險行業。

在此情景下，《征求意見稿》除了加強行業管理外，還將監管觸角觸達到第三方。

新增條文顯示，銀行業監督管理機構根據履行職責的需要，有權要求銀行業第三方機構提供與銀行業金融機構業務活動相關的文件、資料、數據。違反規定且情節嚴重的，可以責令銀行業金融機構暫停或者停止與其開展合作。

《征求意見稿》明確，銀行業第三方機構是指為銀行業金融機構提供資產評估、資信評級、信息科技、征信、審計、會計、法律等服務的機構。

楊東表示，這些機構通過和銀行合作實際上已經對金融業務產生重要影響，出于對風險審慎管理的要求，有必要注重行為監管，將金融活動納入監管范圍。

“合作涉及雙方發展問題，第三方要有為銀行服務的資格，理應接受監管部門監督和檢查。”劉曉春說。

記者發現，與其他第三方不同，對于信息科技服務機構，《征求意見稿》提到可對其進行現場檢查。包括查閱、復制與檢查事項有關的文件、資料、數據，并對可能被轉移、隱匿或者毀損的予以封存、扣押；檢查相關機構運用電子計算機管理業務數據的系統等。

此前引發河南、安徽5家村鎮銀行事件的犯罪團伙正是利用第三方平臺以及資金掮客等方式非法吸收并占有公眾資金，并專門設立信息技術公司刪改數據、屏蔽瞞報，涉嫌多種嚴重犯罪。

“在金融科技發展的背景下，很多銀行通過與外部科技公司的合作實現對銀行的科技賦能，而這種賦能對銀行風險會產生重要影響，比如信息系統的安全性、風控模型的可靠性等。因此，在對第三方機構進行監管的過程中，對信息科技服務業的監管尤為重要。”李廣子說。

劉曉春表示，金融科技企業例如獲客模型、風險管理模型等產品需經得起審查檢驗，這也有助于加深銀行業機構與金融科技企業的合作。“監管機構圍繞第三方機構能力、產品安全度、服務等維度，監督檢查與行業有關的業務活動，這是《征求意見稿》非常大的特點。”

除了可以監管第三方機構外，《征求意見稿》也規定，銀行業監督管理機構可以委托專業機構，對銀行業金融機構的財務狀況、內部控制狀況、資產價值、業務合規情況等進行審計或者評估。沈磊提醒，委托第三方過程中，有關部門要加大監督，防止委托機構權力尋租。

此外，《征求意見稿》通過完善或新增從業人員罰則、人員雙罰、違法行為罰則、資料報送罰則等十二個法條增加了從業人員的監管規定和罰則，解決人員單罰法律依據不足的問題，并提高違法成本，擴大法律責任覆蓋面。

例如，違法行為罰則新增對于提供虛假數據、嚴重違反行為監管規則的處罰，相比較現行法律，區分了有無非法所得，并將罰款金額從20萬元-50萬元提高到了違法所得一倍以上十倍以下，或50萬元-500萬元。

不過，對股東股權、第三方與行業業務相關活動的監管以及法律責任覆蓋面擴大，也讓一些業內人士疑惑，監管權力是否在大幅度擴大和延伸？

劉曉春告訴記者，與其說是權力擴大，不如說是權力細化。“就像足球裁判一樣，你進入場內踢球，就要對你進行管理。球場內人多了，在管理上要細化，但始終還是在自己的管理范圍內進行。”

他也坦言：“如何處理好規范和創新活力之間的關系，還需要進一步深入探討。”

“監管永遠無法覆蓋到各個方面，行業的良性發展不僅要靠監管，也需要更加發揮市場的資源配置作用、各個主體的主觀能動性，一起推動行業健康、穩健發展。” 沈磊建議，要加強對監管人員的監督，防止腐敗滋生，與此同時也要加強市場的作用。

（文中沈磊為化名）