關于科研事業單位預算管理問題的思考

沈小艷

引言：近年來，國家加大預算管理改革力度，深化“放管服”改革，轉變政府職能，推動經濟數字化轉型。隨著國家治理能力和治理體系現代化的推進，科研事業單位經費來源不斷多元化，預算管理問題逐漸突出。新形勢下科研事業單位應當轉變傳統的預算管理模式，正確認識當前科研事業單位在預算管理方面存在的問題與不足，“對癥下藥”找到加強預算管理工作的對策，有效降低預算管理風險，優化內部資源配置，提高科研經費執行的質量，促進科研事業創新發展。

一、預算管理的背景與現狀

1979年，我國預算管理制度開始恢復重建，2000年起啟動部門預算改革，開始采取綜合預算編制方法，改變傳統預算只反映預算內收支的粗放管理方式；預算編制方式由原來的自上而下代編轉變為自下而上匯總；實現了“一個部門一本預算”的統籌安排。

近年來，黨中央、國務院高度重視預算管理工作，尤其是2014年新預算法通過之后，財政部出臺了一系列具體的預算改革舉措。2015年國務院頒布《關于實行中期財政規劃管理的意見》，強化了財政規劃對年度預算的約束性，建立了跨年度預算平衡機制。2018年國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，進一步深化財稅體制改革，構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。2020年財政部研究制定《預算管理一體化規范（試行）》，實現了財政預算管理和會計核算的有機統一，有效提升了政府會計運行效率。2021年國務院出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，改變了預算改革措施碎片化的狀況，將有關改革成果制度化。經過20多年的探索與發展，我國行政事業單位已逐步形成了涵蓋預算編制、預算執行、預算調整與調劑、預算績效評價、預算監督、決算等預算全過程的管理體系。

當前，國家財政科技投入持續增長。據統計，我國2020年全年研究與試驗發展（R&D）經費支出24426億元，比上年增長10.3%，其中基礎研究經費1504億元，整體投入排名世界第二?？蒲惺聵I單位主要從事科學研究和技術開發，是我國科研領域重要的組成部分。科研經費的來源逐漸多元化，經費使用的安全性和有效性受到社會各界的日益關注，預算管理在保證科研經費安全有效使用方面作用愈加突出。

二、預算管理的重要性和必要性

（一）有利于資源整合，優化資源配置

當前，面臨經濟下行壓力和國內外復雜經濟形勢，黨中央提出“政府要過緊日子”，嚴格控制一般性支出，不斷調整優化支出結構，有保有壓、突出重點。全面預算管理是當下政府過緊日子，盤活存量資金資產，整合各類資源，提升事業單位經濟效益和社會效益的重要手段。

（二）有助于提高財務管理水平，推進財務數字化轉型

“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，要加快發展數字經濟，加強數字社會、數字政府建設?？蒲惺聵I單位是由政府部門組建的公益組織，為社會提供公共服務，其預算管理工作是經濟管理的重要組成部分。利用數字化技術，落實預算管理一體化，有助于增強預算管理透明度，實現預算信息互聯互享，進一步提高事業單位財務管理水平，推進財務數字化轉型。

（三）有利于科研經費的規范管理和安全有效使用

創新決勝未來，改革關乎國運?？蒲惺聵I單位立足科技創新，在推動國家高質量發展方面起著重要的作用。預算管理是科研事業單位開展科學研究的重要保障，改革和創新預算管理的方式方法，對提高科研經費的使用效率，促進科研經費的規范管理和安全有效使用具有重要意義。

三、科研事業單位預算管理存在的問題

（一）從單位組織管理層面分析

1.預算管理意識薄弱

預算管理工作涉及面廣，要求單位全員參與，從思想根源上重視預算管理。然而部分科研事業單位受傳統的預算管理模式的影響，尚未建立全面預算管理概念體系，對預算管理重視不夠，理解不全面。從管理者角度：在思想上認為預算管理只是在預算編制時，填報各類經費報表，形成預算報告，向財政部門申請財政資金的過程，缺乏對單位的長期規劃和戰略全局的考量。從預算編制者角度：在思想上認為預算管理是單位領導的職責，預算編制只是簡單的數據匯總或歷年延續，認為預算執行主要是業務部門的任務，對預算執行監管不嚴。從業務人員角度：在思想上認為預算編制最重要的目標就是立項，只需將項目申請下來即可，具體工作由財會部門負責，業務人員不參與其中或參與較少。

2.預算績效管理不到位

一是對預算績效管理認識的廣度和深度不足。一些科研事業單位對科研項目預算執行是否達到了預期效果，項目資金是否得到了充分合理的利用，項目研究是否符合單位戰略需要關注較少，而是把關注重點放在科研經費支出是否合理合規，項目是否能順利驗收上，對預算績效管理重視不夠。

二是預算績效指標體系不完善。在實際工作中，科研事業單位設定的績效評價指標受主觀因素影響較大，往往是定性指標多，定量指標少，普適性指標多，專業性指標少，特別是缺乏具體針對性、特定性的科研工作核心指標。

三是預算績效評價結果未得到有效應用。目前科研事業單位預算項目績效評價結果普遍停留在反映情況、分析問題、提出改進意見的層面，尚未形成評價結果反饋機制。評價結果對于單位預算分配和支出管理的參考作用、導向作用、制約作用和對員工的激勵作用未得到充分體現，預算績效評價工作流于形式，未達到預期效果。

3.預算管理信息化水平較低

目前，事業單位依靠財政建立的預算管理一體化系統，實現了“基層事業單位——主管單位——財政部門”之間的縱向互聯互通。但在很多基層科研事業單位內部，受機制體制、預算經費等因素的限制，財務信息系統與業務信息系統分散開發，尚未形成橫向互聯互通、有機整合的信息化系統。有的單位在預算編制、預算執行、預算調整等環節還停留紙質流轉階段，工作方式落后，時間周期長，信息共享程度低，財務人員需要頻繁地向業務部門索要數據或材料，業務部門對項目經費的支出、預算調整等情況沒有動態的全面的及時的了解，大大影響了科研項目開展的質量和效率，導致預算管理過程管控缺乏及時性和可靠性。

（二）從單位業務層面分析

1.在預算編制環節

一是預算編制缺乏戰略規劃。2015年國務院頒布的《關于實行中期財政規劃管理的意見》明確要求中央和地方開始實行中期財政規劃編制。然而，部分科研事業單位在編制年度預算時，項目負責人申報項目往往更注重項目短期利益，缺乏長遠的戰略規劃，三年中期規劃編制流于形式。二是預算編制缺乏科學性和準確性。部分科研事業單位受申報時間緊，預算編制任務重的影響，對科研項目的資金需求沒有做深入的調研論證，存在“拍腦袋預算”現象。

2.在預算執行環節

近年來，隨著財政部預算執行管理規定的不斷完善，科研事業單位對預算執行的管理逐步規范化、制度化。然而，在具體預算執行過程中，仍然存在不少問題。由于科研項目的創新性、特殊性和不確定性，容易導致預算執行推進緩慢。同時，面臨上級部門對預算執行考核的壓力，年末突擊花錢、盲目開支經費的情況屢見不鮮，預算執行缺乏規范性和嚴肅性。

3.在預算調整環節

有的科研事業單位在項目申報時，預算編制不準確，導致在項目執行中出現無預算支出、超預算支出的情況，只能對預算指標和預算科目進行調整。預算調整的頻次以及預算調整的幅度，也能進一步反映出預算編制的科學性和準確性。此外，有的科研事業單位預算調整內部審批流程不規范，預算調整存在隨意性和盲目性。

4.在預算監督環節

在傳統的預算管理的模式下，預算工作僅由財務部門完成，財務人員既充當預算執行角色又充當預算監督角色，使得權職分離無法實現，不能充分發揮預算管理職能。

四、加強科研事業單位預算管理的對策

（一）提升全員參與預算管理意識，打造綜合型預算管理人才隊伍

預算管理是單位內部整體資源優化和系統協作的過程，是科研事業單位財務管理和內部控制的重要組成部分，需要單位負責人從戰略的高度進行整體把控，充分重視預算管理，調動全體職工參與預算管理的積極性。首先，科研事業單位應當在單位內部加大宣傳力度，突出預算管理的內容，強調預算管理的重要性，強化預算管理全員參與的意識。

其次，科研事業單位應當組建一支綜合型的預算管理人才隊伍。預算管理人員業務能力水平的高低，直接影響到科研事業單位預算管理的質量。高素質的預算管理人員可以幫助單位進一步規范預算管理流程，提高資金的使用效率和項目的管理效率，有效規避或降低潛在的財務風險。新時期，高素質的預算管理人才不僅需要掌握基礎的財務專業知識，還需具備績效管理、風險管理、數據挖掘、數據分析、數據治理等方面的能力，同時向資產、科研、人事、采購等多個領域延伸和滲透，為業務和財務融合提供人才保障。

（二）構建戰略導向的預算管理體系，規范預算管理流程

隨著財政預算改革的深入，科研事業單位應以戰略為導向，不斷完善預算管理制度，優化預算編制、預算執行、預算調整等業務流程，充分提高預算管理效率、深挖資金潛力、優化資源配置、釋放科研活力。

1.在預算編制環節，發揮戰略導向作用

在預算編制環節，科研事業單位應以單位戰略發展規劃為導向，從單位運行的實際情況出發，規劃好單位短期計劃和中長期目標，并做好協調與平衡，實現滾動預算常態化管理。在此基礎上，對科研項目進行深入調研論證，科學預測和計算單位的資金需求狀況，縮小預算方案與預算實際之間的差距，做到預算管理既服務于短期現實需求，又和中長期發展戰略相銜接，避免短期利益驅動下的“分光用光”式預算管理模式。

2.在預算執行環節，嚴格落實預算執行分析考核機制

科研事業單位應嚴格落實預算執行分析考核機制，對預算執行進度和績效目標實現情況進行“雙監控”，明確預算執行管理責任，將預算執行考核結果和績效目標實現情況列入相關責任人的年度個人考評指標中，杜絕年底突擊花錢，切實提高預算執行的效率和質量。此外，預算單位應有效落實并推進年度預算執行計劃，財務部門及相關人員及時匯報預算的執行情況和關鍵指標的預算差異情況，分析存在的問題，及時糾正偏差，防范預算執行風險。

3.在預算調整環節，進一步強化預算硬約束

在預算調整環節，嚴格執行已批復的預算，并按照年初制定的預算執行計劃開支經費，對確實需要調整年初預算的情況，在做好經費調整的論證分析工作的前提下，按規定的預算調整程序辦理，嚴格執行單位內部控制管理規定，充分發揮預算統籌作用，保證預算的嚴肅性和約束力。

（三）建立健全預算績效管理機制，以績效評價優化預算管理

建立健全預算績效管理機制，是解決績效管理問題的一條重要途徑。首先，科研事業單位要精準解讀各類政策文件精神，根據上級政策文件要求，結合本單位的實際情況，在進一步修訂預算管理辦法的基礎上，完善相應的實施細則，明確績效管理要求，將績效理念體現在規章制度中，與制度形成合力，從而引起全體職工的重視；其次，建立符合科研特點的績效目標評價體系，設定科學的項目績效目標，提升績效目標的合理性和約束性，杜絕預算績效評價“走形式”；最后，加強績效目標的引領作用，強化績效評價結果的應用，將績效評價結果與績效考核掛鉤，通過考核加強責任約束，建立績效評價結果公開機制、績效問責機制，嚴格落實績效考評獎懲制度，達到以績效評價結果優化預算管理、提升管理水平的目的。

（四）建立并優化信息化管理系統，打破信息孤島

推進全面預算管理必須要有先進的信息技術支撐?？蒲惺聵I單位應建立并優化適用于單位實際情況的內部信息化管理平臺，在兼顧數據安全和網絡安全的前提下，和現有的財政預算一體化系統、OA系統以及其他業務系統互聯互通，打破信息孤島，實現無紙化預算項目申報、預算調整與控制、費用報銷等，從而精準把控預算全流程，實現數據“自上而下穿透、從財務到業務穿透”，讓業務人員“內部最多跑一次”，減少人為操縱因素，大大提升財務人員工作效率和單位整體治理能力，推進業務和財務深度融合。

（五）強化預算管理的監督機制，構建“三位一體”監督體系

首先，在內部監督層面，可以成立單位“財經委員會”及其他類似監督小組，由紀檢部門牽頭，明確“財經委員會”預算監管的職責，有效利用信息化平臺，對預算情況及時跟蹤分析和監督評價，加強對科研項目支出事前、事中、事后審查；其次，在社會監督層面，充分發揮社會中介監督作用，聘請專業的第三方審計事務所對相關課題、預算內部控制等情況進行專項審計，有效防范潛在的風險，防止預算偏差。最后，在政府監督層面，依托于預算一體化系統，財政部門、上級主管部門通過數據系統，完成動態跟蹤和全時段監督。

結束語：綜上所述，在新形勢背景下，科研事業單位要轉變傳統的預算管理理念，高度重視預算管理，不斷探索和改進預算管理實施策略，有效提升科研經費使用效益，嚴格落實國家科研發展戰略目標，積極推進數字化轉型，構建預算編制有標準、執行有約束、績效有考評的現代預算管理體系，為我國科學事業發展提供強有力的支撐。