基于彼得斯治理理論的京津冀協同發展路徑重構

徐澤，張正峰，李儲

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

京津冀地區是中國核心經濟區的重要組成部分［1］，是以首都為核心的中國21 世紀的第三增長極［2］，同時也是嚴重缺水區、嚴重缺地區、嚴重污染區、高生態敏感區、高霧霾集聚區和高生態風險區［3］，推動京津冀協同發展始終是黨和國家關注的重大問題之一。

京津冀協同發展可追溯至1986 年環渤海15 個城市的市長聯席會，近年來相關政策也日漸增多。2014年2 月，習近平總書記在京津冀協同發展座談會上明確指出，“推進京津冀協同發展是國家戰略問題”。2015 年4 月，中共中央政治局發布《京津冀協同發展規劃綱要》，強調京津冀功能定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。2017 年9 月，北京市在《北京城市總體規劃（2016—2035 年）》中將京津冀地區劃分為“東部濱海發展區、中部核心功能區、南部功能拓展區和西北部生態涵養區”，為“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”確定了新的發展方向。2018 年8 月，北京市在《推進京津冀協同發展2018—2020 年行動計劃》中設定了“生態環境協同治理、交通互聯互通、產業對接協作、協同創新、公共服務共建共享、體制機制改革”等8 個具體任務。2018年11 月，中共中央、國務院下發的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中有8 處提及京津冀協同發展，并將其作為引領我國區域協調發展的重大戰略之一。

鑒于京津冀地區重要的戰略地位、快速的城鎮化進程、非均衡的經濟社會發展水平，有必要回答以下問題：①京津冀協同發展的客觀基礎和主觀條件是什么？②區域協調發展新機制為京津冀地區協同發展提出了哪些新要求？③京津冀協同發展的新路徑是什么？基于此，本文嘗試將西方政府治理理論與京津冀地區的發展現狀和要求結合起來，重構其協同發展路徑。

1 理論基礎：彼得斯政府治理理論

1.1 產生背景

西方政府治理理論最早誕生于20 世紀70 年代的新公共管理運動實踐，反映了西方社會政治經濟矛盾對于政府管理方式和機制變革的要求［4］。治理理論主要產生于兩大背景 尖銳的現實問題和深厚的管理傳統。前者主要是指政府和市場在配置社會資源中的局限性，而后者則植根于政府大小、強弱和寬窄的歷史爭論［5］。因此，突破管理形式或風格變化，改革政府的社會角色及政府與公民的關系成為21 世紀政治文明建設和行政現代化的大趨勢［6］。彼得斯政府治理理論正是在新一輪的政府改革浪潮下，致力于推動政府改革與治理轉型的代表理論之一［7］。

1.2 發展歷程

彼得斯政府治理理論的產生和發展以“新公共管理取代傳統公共行政”為時代前提，以“治理更新管理”為基本策略。19 世紀末，西方行政存在著“官場腐敗、行政低效和政策不連貫”等諸多弊端，鑒于此，以官僚制、政治與行政二分、文官制度和泰勒主義為代表的傳統公共行政應運而生。上述原則旨在破解庇護主義、化解政黨分肥、建構行政組織基本規范和保證效率行政主導地位，儼然成為20 世紀西方行政學的主導范式［8］。然而，由于傳統公共行政產生于西方工業社會的發展階段，當西方步入后工業化和信息化社會之時，這種理論的不適應性也日漸凸顯出來，現實中不斷涌現的福利國家危機、發展中國家經濟衰退和全球化等暗流［9］不斷沖擊著刻板僵化的傳統公共管理，并呼吁著新一輪的變革——治理。

公共管理意義上的治理概念最早可追溯至美國外交官和教育家克利夫蘭。1972 年，克利夫蘭在《未來的執行官》一書中指出新公共管理的變革方向：一方面是組織結構由自上而下的“金字塔式”發展到橫向關聯的“扁平式”，另一方面是權利分配由實權的“最高層控制”發展到分散的“和議性、共識性和協商性”［10］。1979 年，美國經濟學家威廉姆森在《交易費用經濟學：合約關系的治理》一書中將決定交易完整性的制度框架稱為經濟治理結構［11］。1990 年，英國治理研究的領軍人物羅茲在《政策網絡：英國的視角》一書中強調政府不同分支機構和不同部門的相互聯系、政府與其他社會組織的互動關系共同構成了政策網絡［12］，而治理需要和政策網絡聯系在一起加以理解，甚至宣稱“新治理是無需政府的治理”［13］。1998 年，美國匹茲堡大學教授彼得斯不斷質疑所謂的新治理研究，并引用東亞、北歐和拉美等國家的例證來批評“去國家中心化”的治理模式［14］。2010 年，被譽為“公共管理教父”的美國學者列恩在《治理讓政府黯然失色了嗎？》一書中否認了以治理取代政府的范式轉換說，認為公共管理現實并未發生根本性改變［15］。

西方發達國家的治理研究，不僅體現在上述先鋒人物的代表性著作上，還表現在議題拓展和機構更新等方面。就議題拓展而言，據Web of Science 網站的統計數據顯示，20 世紀50—80 年代治理方面的相關文獻由6 篇增至400 篇，20 世紀90 年代開始爆發，增長至2318 篇，此后兩個10 年更是激增至12118和17557 篇［9］。治理成為學界時髦詞，表明學者將其嵌入各自研究領域的積極努力，也面臨著削弱理論指向性和解釋力的風險。就機構更新而言，大學增設新學院（哈佛大學肯尼迪政府學院），學會項目更名（布魯金斯研究所將“政府研究”改稱“治理研究”），新學術期刊出現（1988 年《治理：政策與行政國際學刊》），都表明了學術界對治理的認可和追逐［16］。學者基于自身領域對治理的詮釋和應用已大大脫離了公共管理領域的學科邊界，治理理論的應用適宜性問題也未有定論，但“跨轄區關系、第三方政策、區域和全球網絡管理”等問題又需要引入新理論做出回答［16］。因此，盡管治理理論可能并非是最好的理論，但確實直面和回應了現實的迫切需求。

1.3 主要內容

1996年，美國政府治理與改革大師彼得斯出版《政府未來的治理模式》一書，將發展中國家和西方發達資本主義國家的政府改革實踐經驗概括為市場（強調引入市場機制）、參與（建議多元主體參與）、靈活（主張彈性工作機制）、解除管制（要求減少冗余規則）等4 種治理模式（圖1）［17］。①市場模式的判斷標志在于壟斷或者專賣，即引入市場和私人部門打破政府對公共服務的壟斷和絕對控制。多元主體的引入，有助于決策、執行和監督權力橫向分散（多部門）或縱向分解（多層級）。由于私人部門管理往往兼有高效率和低成本的優勢，因此市場治理模式倡導以績效工資為代表的管理方式和以內部市場為代表的政策安排，并借由公共服務的成本高低衡量管理績效。②參與模式的判斷標志在于等級或層級制度，即改變自上而下的單向官僚體制，強調管理過程中的全員參與。扁平化組織中各部門和各成員的參與程度更高、團隊意識更強，因此扁平組織可作為該模式的典型結構特征。全面質量管理是指一個組織以質量為中心，全員參與為基礎，目的在于通過讓顧客滿意和組織所有成員及社會受益而達到長期成功的管理途徑［18］。產生于企業現代化管理過程的全面質量管理方法在20 世紀末盛行一時，因此參與治理模式主張增進公眾管理參與度，以廣泛的協商談判促進公共利益實現。③靈活模式的判斷標志在于持久性，即沖破固定機構設置和僵化工作流程的束縛，轉向因時、因地、因事的彈性治理。這使得組織結構的虛擬化程度不斷加深，管理方式的臨時性也日益凸顯出來。此外，靈活治理模式還鼓勵通過實驗創新政策，弱化組織固定性來縮減成本。④解除管制模式的判斷標志在于內部規制，即消除組織內部繁雜冗余的內部約束和規定，為管理活動創造更大的自由。其組織結構不同于其他3 種模式，并無特殊的要求，而在政策制定過程中，強調類似企業化管理的創造性和主動性。需要指出的是，上述4 種模式是基于西方國家制度提出的，各有優缺點，理論的本土化過程需要結合我國國情和制度實際加以辨別和取舍［19］。

圖1 彼得斯的政府治理模式Figure 1 B.Guy Peters′ government governance model

1.4 應用價值

在治理轉型過程中，政府既要主動下放或分散權力，又要制定規則控制和監督治理過程［20］。西方發達國家較早開始的治理轉型實踐產生了富有價值的思考成果，批判借鑒西方治理成果可為我國國家治理體系和治理能力現代化提供參考。彼得斯政府治理理論首次系統總結和評價了席卷全球的政府改革運動［7］，雖然該理論以西方國家的政府治理為論述重點，存在中西差異，但是憑借其在“當代治理實踐梳理、未來治理方向預測、厘清治理模式特點、理論實踐相結合”等方面的歷史貢獻［21］，仍對我國政府治理模式特別是區域協同發展具有參考價值。當前我國學者對該理論的關注較少，僅有的一些文獻也多停留在基本內容的闡釋方面，缺乏基于中國實際的本土化應用。本文試圖彌補上述不足，并據此以重構京津冀協同發展路徑。

2 京津冀協同發展現狀與要求

2.1 協同發展現狀：要素稟賦和區域政策

要素稟賦結構是支撐經濟增長的自然資源、勞動力、人力資本和物質資本的相對豐裕程度，決定了經濟體的經濟結構和增長潛力［22］。機制創新與區域政策是政府對區域發展的方向、目標、速度、格局和路徑進行調控的政策手段［23］。前者是協同發展各單元的物質基礎，后者則是引導協同發展順利進行的重要保障。本文基于要素稟賦結構、機制創新與區域政策兩個方面進行具體分析：

一方面，考慮到勞動力、資本、土地和技術等生產要素驅動了城市發展，本文從要素供給側對比了近20 年來京津冀地區的生產要素投入水平，具體如圖2 所示。其中，年末單位從業人數、土地供應面積和行政區土地面積來自國家信息中心宏觀經濟與房地產數據庫，全社會固定資產投資和國內專利申請授權量等來自于國家統計局。由于河北省土地面積明顯大于北京市和天津市，因此將從業人數和固定資產投資處理為相對量指標，以表征單位土地面積上承載的勞動力和資金投入強度。結果發現，近20年來北京市集聚了最多的勞動力要素和技術要素，天津市的資本要素投入最多，而河北省僅在土地供應方面具有相對優勢。這種生產要素分配不均的現象被美國經濟學家赫希曼稱為“極化效應”，即經濟發達區域不斷積累有利因素，從而加速了欠發達區域的生產要素逃逸［24］。因此，近20 年來京津冀地區的發展是不平衡、不充分和不可持續的發展，生產要素分配的不均衡是京津冀地區協同發展的一個客觀限制因素。

圖2 京津冀地區要素稟賦對比Figure 2 Comparison of factor endowent in Beijing－ Tianjin－ Hebei Region

另一方面，京津冀協同發展政策大致經歷了萌芽階段、發展階段和加速階段（表1）。從演變階段看，萌芽階段較漫長，發展階段不充分，加速階段很密集。發展準備耗時，而發展時間相對不足，2010年至今發布的政策較頻繁，幾乎一年出臺一個國家級戰略文件，易造成前期政策未消化和后期政策擁堵。就主體而言，黨中央、國家各部委和直轄市政府較積極，河北省的政策則較緩慢。同時，分析政策層次發現，從“市長聯席會”逐步升級至“三方合作協議、區域發展規劃和國家發展戰略等”，體現出“低層次、意向性合作”向“高層次、多樣性合作”的特點。因此，京津冀協同發展的政策導向明顯，體現了各級政府尤其是中央政府的能動性。

表1 京津冀地區協同發展歷程Table 1 Coordinated development process in Beijing－ Tianjin－ Hebei Region

2.2 協同發展要求：目標導向

京津冀地區是以首都為核心的重要增長極，城市功能定位和區域協同發展對中國和世界區域治理意義重大。目前，京津冀城市群整體落后于長三角和珠三角城市群［25］，區域內部差距懸殊，首都北京周圍甚至出現“環首都貧困帶”［26］。2018 年末，《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》（以下簡稱《意見》，有8 處提及京津冀地區，為本區協同發展明確了發展方向（表2）。

表2 《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中有關京津冀的描述及解讀Table 2 Description and interpretation in Bei jing－ Tianjing－ Hebei Region

《意見》分別在第二章（建立區域戰略統籌機制）、第三章（健全市場一體化發展機制）、第四章（深化區域合作機制）、第六章（健全區際利益補償機制）和第七章（完善基本公共服務均等化機制）中具體提出了京津冀協同發展的新要求，即堅持以北京市和天津市尤其是以“非首都功能疏解”為引領，借助市場力量充分調動各個主體的積極性，同時注重協同方式（機制）建設。

3 京津冀協同發展路徑重構

上述對京津冀協同發展現狀與要求的分析表明，京津冀地區協同發展客觀上具有良好的物質基礎，但是近20 年來該地區的生產要素分配并不均衡，主觀上獲得了各級政府尤其是國家層面的積極支持，而客觀上出現了前期政策未消化和后期政策擁堵等問題。因此，需要預先考慮重構已有的京津冀地區協同發展路徑（圖3）。本文基于彼得斯政府治理理論提出4 種策略，可為京津冀地區協同發展提供一個新的視角（3M 策略——“市場—主體—方式”協同發展新路徑）。

圖3 京津冀地區協同發展路徑重構Figure 3 Reconstruction of coordinated development path in Beijing－ Tianjing－ Hebei Region

軟硬兼施的市場路徑（Market）：市場平臺和政府效能：市場模式凸顯了彼得斯政府治理理論的自由精神。該模式反對壟斷，強調市場理念和原則。這種理念貫穿資源配置、官僚體制和人事管理的全過程，并最終要經受市場檢驗（管理績效評估）。需要注意的是，彼得斯政府治理理論是建立在較為發達的市場經濟基礎之上的，是西方政府治理理論發展的較高階段，因此其超越了對市場實體本身的關注，轉而強調市場理念和原則在政府部門的應用，著力于優化政府執行公共事務的效能，屬于“市場軟件部分”。

結合我國基本國情和京津冀地區實際來看，市場平臺的一體化程度尚有提升空間，未來仍需夯實“市場硬件部分”。因此，京津冀協同發展的新路徑是軟硬兼施的市場路徑，即既要繼續下功夫完善一體化的硬件基礎（市場平臺），也要增強軟件保障（政府效能）。①就市場平臺而言，可從層級建設和場所整合等方面入手。層級建設是指根據本區市場發育程度，優化平臺管理結構，如統籌安排國家、省、市、縣（區）4 級市場平臺，探索建立跨轄區的市場平臺等。縣級政府受限于資金和人員等問題，可將本級市場平臺納入上一級進行統一管理。同時，為了強化區域合作，省級政府可增設跨行政區域的市場平臺。場所整合則意味著形成統一平臺下的多窗口處理模式，有助于節約辦事成本，提升政府管理效率和公眾滿意度。②就政府效能而言，可從理念更新和功能強化等方面入手。理念更新是指將市場理念更多地融入政府管理過程之中。如，效率是最具有代表性的市場理念之一。為了自身盈利，企業具有追求效率的天然激勵。同樣，為了更好地服務于社會大眾，政府日常工作中應當努力貫徹效率理念，在單位時間內盡可能完成更多的事務，而不是拘泥于個人或者單個部門的利益。功能強化是市場經濟發展對政府治理能力的必然要求。隨著市場化程度的不斷提高，維持健康、有序、平穩的市場就愈發需要政府強化其功能，如組織經濟、政治等領域的建設職能，發展公益、福利等事業的服務職能，維護生產、生態等安全的保衛職能。

三維協同的主體路徑（Main body）：地方政府、中央政府和非政府部門：參與模式體現了彼得斯政府治理理論的價值關懷。該模式反對層級節制，強調多元主體和協商。這種理念鼓勵公民和團體介入政府制定政策的全過程，并最終實現公共利益。同樣，需要辯證看待彼得斯政府治理理論的適用性。作為西方政府治理理論的新發展，彼得斯政府治理理論強調多元主體尤其是非政府部門的廣泛參與，不局限于政府各部門之間的協調。

結合我國基本國情和京津冀地區實際來看，中央政府、地方政府和非政府部門還尚未形成合力，未來需要發揮各自的比較優勢。因此，京津冀協同發展的新路徑是三維協同的主體路徑，既要繼續下功夫推進橫向和縱向協同，又要培育公民、非盈利組織等非政府部門作為獨立主體有效參與治理過程。就橫向和縱向協同而言，可從信息互通和利益共享等方面入手。信息互通是指基于統一的技術標準和系統規范，實現信息在區域之間和部門之間的互聯互通。當前，京津冀各地區各部門之間“自成體系、自設標準、自建系統”的問題較為普遍，容易造成信息不對稱下的決策偏差。因此，橫向和縱向協同首先要彌合信息鴻溝。利益共享是根據協同發展參與者的貢獻和投入，公平分配發展收益的過程，也是穩定合作關系賴以形成的基礎。首都北京的決策或多或少帶有中央政府的影子，往往具有政治特權和資源配置優先權［27］。相比天津市，河北省的整體實力偏弱，在經濟補貼和政治話語權方面更處于劣勢。例如，張家口和承德市為保護京津水源地的經濟損失高達53.48 億元，而所獲得的京津治理投資金額僅為6.25 億元［28］。在利益失衡的情況之下，相對劣勢的地區就難有融入協同發展的激勵。未來可嘗試設立區域協同發展基金，完善生態補償等轉移支付制度，實現均衡的、可持續的發展。

就培育非政府部門而言，可從公民和非營利組織等方面入手。公民是政策醞釀的起點，也是政策實施的受眾，更應該成為政策制定的參與者。遺憾的是，京津冀地區協同發展歷程表明，政府長期主導了政策議程的全過程，公民的有效參與度還較低。未來要更多地培育出合格的新時代公民，保障其合法的知情權和參與權，鼓勵其廣泛地參與到經濟發展、環境保護和公共事業管理等領域中，形成協同治理的合力。非營利組織也是獨立于政府的重要力量，相比公民個體，非營利組織在政策參與、權益維護、權力監督等方面發揮的作用更強，但同時面臨著資金短缺、能力不足、管理失范等問題。未來，壯大非營利組織需要給予更多的資金支持，開展培訓提高人員素質，并形成規范化的運作模式。

富有彈性的方式（Manner）：臨時機構和互動機制：靈活和解除管制模式反映了彼得斯政府治理理論的現實思考。前者認為穩定不變的政府結構阻礙了有效治理，以臨時組織取代永久工作，可增強政府工作彈性；后者相信多如牛毛的內部管制降低了組織活力，解除不合時宜的規則，可推動政府功能轉型。誠然，彼得斯政府治理理論不以社會主義制度為立論基礎，但是對提高政府管理效率、釋放自由秩序潛能的思考具有借鑒意義。

結合我國基本國情和京津冀地區實際來看，設立臨時機構并非沒有先例，相反，臨時機構已經展現出巨大的治理優勢。因此，京津冀協同發展的新路徑是富有彈性的方式，即在設立臨時機構的基礎上，繼續下功夫建立更加富有彈性的互動機制（統一領導小組下的專項小組協作），以期因時而變、因事相宜地達成協同目標。①就臨時機構而言，可從目標設置和權責匹配入手。臨時機構是政府針對某一社會議題或特定工作任務的靈活應對，其存在的時間長短往往決定于設置的目標本身。例如，1986 年5月，基于強化貧困地區經濟開發的目標，國務院成立了貧困地區經濟開發領導小組，隨著2020 年我國全面建成小康社會的實現，這一臨時機構也將完成其歷史使命。2014 年6 月，基于統籌指導京津冀協同發展的目標，中央政府新成立了京津冀協同發展領導小組。可預見的是，當本區實現協同發展之時，臨時機構也將退出歷史舞臺。需要注意的是，目標設置過大，將導致臨時機構存續時間過長，沖擊政府常設機構的正常運行；反之，則易導致臨時機構壽命不足，浪費組建之初的人力和財力資源。因此，設立臨時機構時要充分論證目標的完成周期，審慎地推進。權責匹配是從職責范圍出發，賦予政府與此相適應的權力。權責匹配程度高，既有利于落實主體責任，量化管理績效，又有助于約束權力行使，防止權力越界。如果說目標設置關系到是否需要成立臨時機構，那么權責匹配就決定了臨時機構能否順利運轉，并如期完成目標。因此，京津冀協同發展領導小組還需要進一步細化職責范圍，找準自身定位。②就互動機制而言，可從解除管制和建設網絡方面入手。其中，解除管制是根據實際情況調整或取消一批阻礙協同發展的程序和規定。正如彼得斯論述解除管制模式時提出的那樣，“過分法制化將對自由秩序產生消極作用，解除部分約束和規定將有助政府提高管理效率”。2010 年至今，京津冀地區幾乎一年出臺一個國家級戰略文件，易造成前期政策未消化和后期政策擁堵。因此，在綜合評估政策有效性的基礎上，需要解除不必要的約束和規定。如果說解除管制是“做減法”，那么建設網絡就是“做乘法”。建設網絡是將業務聯系緊密的職能部門串聯起來，在不增設臨時機構的情況下，實現協作治理，發揮乘數效應。例如，京津冀地區的生態環境尤其是霧霾污染的治理，就需要搭建包括“發改委、環境保護部門、住房與城鄉建設部門、交通部門和農業部門”等在內的網絡，才能給出“產業結構調整、污染監測預警、建筑工地管理、機動車淘汰和秸稈焚燒管控”等在內的綜合對策。

4 結論與建議

4.1 結論

作為引領中國區域協調發展的重大戰略之一，京津冀地區協同發展路徑始終是政府與學術界關注的焦點。本文基于彼得斯治理理論，結合京津冀地區的發展現狀和要求，重構了京津冀協同發展路徑，主要結論如下：①要素稟賦是京津冀協同發展的客觀基礎，區域政策則是京津冀協同發展的主觀條件。基于4 類生產要素的時間序列分析，本文發現20 年來北京市集聚了最多的勞動力要素和技術要素，天津市的資本要素投入最多，而河北省僅在土地供應方面具有相對優勢。這表明極化效應下的要素流動往往是從欠發達區域到發達區域的單向流動，客觀上限制了京津冀地區協同發展。同時，基于政策發展階段、政策實施主體和政策規范層次的文本資料分析，發現京津冀協同發展政策大致經歷了萌芽階段、發展階段和加速階段，且表現為“萌芽階段較漫長，發展階段不充分，加速階段很密集”的特點。這表明京津冀地區協同發展具有明顯的政策導向，各級政府尤其是中央政府的主觀能動性日益顯現。②區域協調發展新機制為京津冀協同發展提出了“堅持以北京和天津尤其是以非首都功能疏解為引領，借助市場力量調動各個主體的積極性，同時注重協同方式（機制）建設”的新要求。2018 年末，《意見》分別在第二章（建立區域戰略統籌機制）、第三章（健全市場一體化發展機制）、第四章（深化區域合作機制）、第六章（健全區際利益補償機制）和第七章（完善基本公共服務均等化機制）中提及京津冀地區協同發展。區域協調發展新機制從“非首都功能疏解（京）；雙核心發展（京津）；區域市場、生態保護補償、基本公共服務流轉銜接（京津冀）”等方面描繪了本區協同發展的宏偉藍圖。這指引了京津冀地區協同發展的基本方向和實施重點。③由市場、主體和方式構成的“3M”策略可為京津冀協同發展提供有益啟示。通過分析要素稟賦和區域政策，本區協同發展的客觀基礎和主觀條件得以明確。面對要素分配不均和政策實施擁堵的雙重限制性，本文將彼得斯政府治理理論和區域本土實踐結合起來，最終提出了“市場—主體—方式”協同發展新路徑（“3M”策略）。軟硬兼施的市場策略是完善一體化的硬件基礎（市場平臺），又要增強軟件保障（政府效能）；三維協同的主體策略是推進橫向和縱向協同，又要培育公民、非盈利組織等非政府部門作為獨立主體，有效參與治理過程；富有彈性的方式策略是在設立臨時機構的基礎上，建立更加富有彈性的互動機制（統一領導小組下的專項小組協作），以期因時而變、因事相宜地達成協同目標。同時，上述策略并非孤立存在，而是在具體的實踐過程中互為補充、相輔相成。

4.2 建議

第一，拓展協同發展思路。已有研究圍繞京津冀地區的協同發展取得了一系列成果，如從經濟學角度，運用TOPSIS、灰色關聯理論、距離協同模型等發現京津冀地區的要素稟賦各具優勢，因此實現協同發展需考慮產業與要素之間的匹配［29］；從地理學角度，采用多種空間聚類方法識別出京津冀地區逐漸由“以北京城區為單核心”的圈層空間結構向3 條帶型空間結構轉變，而這3 條空間發展帶將助推協同發展［30］；從社會學角度，通過總結京津冀地區在疾病防控和醫療衛生、養老服務業、食品藥品安全等8 個領域開展跨域社會治理的相關經驗，提出“以系統思維優化目標、以法律規范協商機制、以行政體制改革創新治理”等政策建議［31］。不同于以往研究，本文從公共管理學角度，運用政府治理理論拓展了面向政府的協同發展思路。具體說來，新協同發展思路的本土化過程包括如下步驟：①目標更新。通過政策制定、人員調配和財政支持等措施，各地各級政府主導了本區經濟、社會和環境的發展。盡管這種強干預措施在短期內立竿見影，但是后期易產生增長乏力、財政負擔過重等問題。因此，只重視政府利益和區域利益的協同發展是不可持續的。目標更新是指在政府利益和區域利益之外，納入公共利益的考慮。以基本公共服務為例，現有研究表明盡管京津冀地區基本公共服務均等化已取得積極進展，但仍然面臨著“京冀、津冀基本公共服務落差大，地方人均財力差距擴大，相關制度與評估體系不完善”等問題［32］。顯然，攸關公共利益的基本公共服務還需要政府長線謀劃、久久為功。新協同發展思路要求目標更新，即將公共資源的投入和公共權力的行使統一到公共服務的提供和公共利益的實現上。以公共利益為導向的協同發展，不但順應了21 世紀全球政府行政管理改革趨勢，而且符合黨和國家“全心全意為人民服務”的根本宗旨和初心使命。綜上，在實現政府利益和區域利益的同時，政府部門還需要更多地重視公共利益。②關系重塑。政府管理過程中面臨著各種復雜的關系，如中央和地方之間的“層級關系”，相鄰地方政府之間的“區域關系”，政府、社會和市場之間的“主體關系”。長期以來，京津冀地區協同發展的發力點在于層級關系和區域關系，弱化甚至忽視了主體關系。關系重塑是指在層級關系和區域關系之外，關注主體關系的解決。事實上，現有研究逐漸加入了對利益相關方互動關系的探討，如為應對京津冀環境污染，呼吁構建包括政府、企業、民眾和非政府環保組織在內的“四中心”區域環境協同治理模式［33］。這同本文倡導的主體關系重塑不謀而合。主體關系有兩層內涵：其一是各個主體具有平等地位，明確主體責任和價值訴求；其二是多元主體之間通過溝通、協商、合作等共建和共治的新機制，最終實現共享的新格局。主體關系順應了共建共治共享的治理新形勢，政府需要聯合其他利益主體，重塑互動關系，以形成治理合力。③方式優化。從統治→管理，從管理→治理不斷變化的發展形勢，要求政府優化其對社會公共事務的處置方式。現有研究表明，京津冀協同治理的方式具有“行政手段為主導、經濟手段逐漸豐富、法律手段基礎較弱”的特點［34］。這意味著協同治理方式還有進一步優化的空間。方式優化是指在行政指令等自上而下的管理之外，發揮自主治理的積極性。隨著社會公共事務日趨繁雜，京津冀地區政府部門尤其是基層政府常常陷入“小資源、大責任”的治理困境。這意味著新協同治理思路要改變對行政資源的過度依賴，轉向自主治理。自主治理緩解了政府集權化的負面影響，有助于提高公眾滿意度，需要政府凝聚更多的智慧，采取寬松、彈性的解決方案。

第二，重構協同發展路徑。目前，我國對彼得斯政府治理理論的研究還遠遠不夠［35］，并且西方公共治理理論的中國適用性需要加以引導和規范［36］。為此，本文試圖超越對該理論的簡單套用，結合京津冀協同發展的現狀和要求重構發展路徑。新提出的發展路徑既不同于彼得斯政府治理理論本身，又不同于京津冀協同發展的傳統政策，而是西方政府治理理論、中國國情制度和京津冀地區發展實際的有機融合。具體說來，新協同發展路徑具有以下優勢：①治理策略的組合使用。彼得斯劃分的政府治理模式在“判斷標志、結構特征、管理方式、政策安排和公共利益”等方面均有不同，并表現出4 種治理策略的分離和獨立。新協同發展路徑將其最終整合為“市場—主體—方式”的“3M”策略，同時提出京津冀協同發展不僅是單一策略的使用，更要考慮多個策略的融合與擴展。②治理策略的焦點變化。以市場策略為例，彼得斯的市場治理模式意圖引入市場和私人部門，以便打破政府對公共服務的壟斷和絕對控制。新協同發展路徑中的市場策略接受了這種市場機制高效配置資源的發展理念，同時超越了原理論對公共服務供給的表象關注，最終將治理策略的焦點落在生產要素供給側一端，契合當前我國的供給側結構性改革形勢。③治理策略的案例豐富。彼得斯的4 種治理模式是以東亞、北歐和拉美等國家案例為基礎的，并不能機械地套用在中國尤其是京津冀地區，需要加以仔細辨別和取舍。此外，京津冀地區治理不能僅僅關注一城或一市的局部治理，更要形成一種統籌兼顧、協調各方的整體治理觀。新協同發展路徑是在對京津冀地區發展現狀和時代要求分析基礎上形成的，綜合考慮了本區獨特的要素稟賦和區域政策，可為西方政府治理理論的本土化過程提供案例支撐。