水利工程質量監督全過程控制若干問題淺析

許仙菊

(福建省周寧縣水利局,福建 周寧 355400)

水利工程是國民經濟重要基礎工程，多建設于沿庫、湖、河、江等位置，工程多跨地市縣行政區劃，工程服務對象類型多，面對的地質和氣候環境復雜多變。水利工程質量與人民群眾生命財產安全息息相關，事關萬里良田澆灌、千里堤防安全和萬千居民飲水，涉及人民群眾切身利益，與國家安全、生態安全、經濟安全、社會穩定緊密相連，屬于重大風險防控內容。加強工程質量監督是我國水利設施安全順利運行、高質量發展的重大需求。黨的“十八大”以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國水利工程質量水平不斷提升，質量常見問題治理取得積極成效，工程質量事故得到有效遏制。但我國水利工程質量監督水平與工程質量高要求之間還存在較大差距。面對水利工程質量及監督中存在的問題，應當切實以加強項目實體與責任主體的監督管理，加強工程建設各個環節的全過程控制，有效提升水利工程質量監督水平，切實提高水利工程質量，實現工程質量、投資工期與建設目標的高度統一。

1 水利工程質量監督概述

1.1 概念

水利工程質量監督是指水行政主管部門或其授權的質量監督機構，代表政府部門強制性監督現場管理機構與建筑主體企業，也是工程質量管理重要部分[1]。監督以廣義而言是指查看和管理，政府監督管理工程質量，以國家法律法規為依據，以環境質量與工程功能性為目的，對工程質量責任主體和有關單位履行質量責任的行為及工程實體質量進行公正性、強制性執法行為，納入基本程序中。水利工程質量監督，作為行政行為，可保護公共利益，政府部門可通過委托或授權執法方式，監督檢驗工程質量[2]。

1.2 特點

水利工程與一般建筑工程相比，涉及范圍廣，公益性、專業性強，質量監督更為繁復，具有以下特點。

1) 強制性

國家落實工程質量監督制度，在《建設工程質量管理條例》中以法律形式制定，表明工程質量監督代表國家意志，任何個人或單位從事工程活動，均需服從監管。

2) 專業性

水利工程包含防洪工程、農田水利工程、水力發電工程、航道和港口工程、供水和排水工程、環境水利工程以及海涂圍墾工程，項目形式較多，施工重難點有所差異。特別是工程在施工條件、方案、建材等方面要求嚴格，質量監督任務在于監督工程質量，管理貫徹建設全過程，不局限于某方面或某階段[3]。公益性水利工程同樣如此，需加強質量監督，要求人員具備專業化水平，科學點評工程建設情況，予以指導。

3) 宏觀性

政府監督注重宏觀效益，保證工程建設行為規范性，維護各方合法權益和公眾利益，對于整體建設活動，需進行宏觀性監督，從外至內展開監督。

4) 公正性

工程質量監督能夠體現國家意志，需保證行為的客觀、公正與公開，維護各方合法權益。

2 水利工程質量監督的問題

2.1 監督依據不足

水利工程質量監督主要是通過監督、鑒定、核查的方式進行，政府成為質量監督責任者。水利工程中，一是相關法律法規、技術標準等較為健全，但多是面對大中型項目，中小型項目質量監管缺乏相應法律條例[4]。中小型水利項目與大中型在建設主體、工藝、規模等方面存在顯著不同，直接套用大型水利工程監管模式顯然不科學。二是質量監督缺乏完善體制機制，項目質量受人為因素影響較大，對監督管理人員有較高要求，人員素質不達標，將可能導致水利工程管理難以達到國家標準。

2.2 質量監督形式化

水利工程中部分施工單位對于工程質量有所忽視，過于注重施工進度，或有意規避監督，導致監督措施未能有效落實，影響了工程質量。質量監督機構又難以強制性實施監督懲治措施，雙方對彼此關系理解失誤，未能認識到監督必要性和特殊性，陷入微觀管理誤區。還有部分工程監督，僅采取抽查、巡查方式，側重于檢查違規操作和質量缺陷，忽視檢查質量行為，通常是發生事故后挽救，事前事中風險管理不足[5]。原因在于部分人缺乏正確的強制性質量監督理解，或將工程質量監督、質量檢測和監理混為一談。還有項目法人(建設單位)大多由各級水行政主管部門的下屬單位擔任，水利工程質量監督機構也隸屬于各級水行政主管部門，水行政主管部門既負責監督，又負責建設，未能“監、管”分離，使監督流于形式[6-7]。

2.3 缺乏完善制度

工程質量監督作為系統性工程，是政府監督管理建設行業的活動，需保證規范性建設行為，維護各方和公眾權益。但是，以當前質量監督工作而言，一方面監督管理對于部分審核檢查僅流于表面，未能注重完善監督管理制度，審核企業資質及從業者資格時，也未能確定其是否符合實際，疏于合同管理，處罰也缺乏規定依據[8]。另一方面則是各地區行政區劃，質量監督劃分不同責任，執行中由于水域不固定性，且水利建設具有分區域、分流域、分地域特點，僅以投資性質劃分管理部門職責，不夠科學合理，可能會引發多重矛盾問題。

3 水利工程質量監督全過程控制措施

水利工程不同階段，質量監督內容有所不同，根據建設初期、施工、驗收3個階段，結合上述問題，擬定實現全過程質量監督控制措施。

3.1 建設初期質量監督

建設初期質量監督中，可將其分為辦理監督手續、確定監督機制這兩方面，辦理監督手續包含質量監督書簽訂，下達監督計劃，根據項目部申請復核材料，質量監督機構制定和下發監督計劃[9]；監督機制需做好機構設置、人員組成，確定監督方案。具體工作如下。

1) 審核工程資料

質量監督機構應及時安排人員核查接收的資料，如不合格的申報資料，需及時通知法人補充完善。

2) 建立監督組織

在質量監督中，根據工程特點、規模、重要性等成立質監組，經批準后授權質量監督責任，建立質量監督制度，明確監督人員責任，以此保證質量監督有效開展。

3) 下達質量監督書

施工單位申請工程質量監督后，提交材料審驗，保證審驗與規范要求相符，下達《水利工程質量監督書》，確定完成時限與監督內容。在質量監督書中，包含項目名稱、建設地點、項目法人、主管部門、負責人、建設規模內容、資質等。

4) 制定監督計劃

質量監督機構應當及時編制監督計劃，項目建設初期開始編制，計劃包含人員職責、監督內容、保障措施、工作要求等，明確工程外觀質量評定、質量監督到位點、質量事故防范等，對勘察、設計、監理、建設等參建方提出配合要求明確內容，通過審查后以文件形式下發，執行中如果發生重大變更，可結合實際調整。

3.2 施工階段質量監督。

水利工程施工中，質量監督主要是監督工程實體與參建方質量行為，參建方行為監督包含項目法人(建設單位)、施工、監理、設計、工程質量檢測等單位，保證工程質量滿足要求。具體工作如下。

1) 確定監督內容

一是加強參建方行為監督。需根據參建方具體情況確定監督內容，重點監督項目法人是否設置質量監督機構，明確運行情況、審查施工圖與設計交底情況、設計變更、采購合同、工程簽證、委托檢測、事故處理、質量缺陷等情況，嚴格落實技術執行標準與工程規程[10]。

二是加強項目法人(建設單位)監督。審查項目法人(建設單位)組織結構是否合理，是否配備專職人員，以及人員素質水平如何；加強對工程招投標的監督，嚴格審查建設單位是否依照法定程序和方式進行了公開招標;是否公正地擇優選擇了中標單位；審查項目法人(建設單位)是否嚴格依據合同文件進行管理[11]；嚴格項目竣工驗收，未經驗收或驗收不合格的項目不準交付使用。

三是強化勘察設計單位監督。監督其檢測質量、水利資質、服務行為等，對現場服務體系、施工圖交底與派駐代表重點審查。如，周寧縣城區高水高排項目，根據周寧縣城區地質地理特點，重點加強圖紙設計總體審查，明確工程總平面布置圖、管理房、箱涵進口水閘等。同時強化服務行為檢查。主要審查是否擁有執業資格、滿足要求情況、落實服務體系情況、施工圖技術交底、設計文件質量等。

四是加強對監理單位監督。在開工初期，重點檢查監理合同、人員證件數量、資質證書、項目總監、監理規劃、保障體系審查記錄、旁站監理計劃等；在施工期間，隨機抽查各項檢驗記錄，明確是否存在人員違規情況，如若違規則下達整改通知，通報上級部門，避免由于監理失誤導致質量事故。

五是加強對施工單位監督。重點檢查單位資質，以實地考察方式，深入內部查看軟硬件實力，確認其信譽與施工水平，審查人員資格、單位資質等是否符合水利工程要求。

六是加強工程質量檢測單位監督。檢查檢測機構資質，嚴禁無資質、超出資質承攬業務或轉包檢測業務；禁止涂改、倒賣、出租、出借或者以其他形式非法轉讓資質證書行為；應當嚴格按要求開展現場及試驗室檢測，檢測儀器、設備及環境條件應符合資質認定和實施檢測的要求；按規定建立檢測結果不合格項目臺賬，涉及結構安全檢測結果不合格的，應及時報告質量監督機構等。

2) 加強實體監督

在工程建設施工中，需做好實體監督工作。主要包含原材料監督與工程實體監督這兩方面。在原材料監督中，要做好資料審查工作，審核采購材料單、質量檢驗報告單等，確定為監理人員簽發，抽查材質證明書與試驗報告單。注意檢查材料外形尺寸、規格型號、性能、顏色形狀等指標，發現問題能夠要求項目法人復檢，直到其簽發整改通知[12]。當工程材料進場時，需聯合各參建方共同把控材料關卡，監督把控原材料質量。在材料質量控制中，應突出監理工程師職能，重點審核出廠合格證、材質證明等，逐批抽取試驗，出具檢驗報告。在工程實體監督中，要安排人員加強對土方工程、混凝土工程、基礎處理工程、房屋建筑工程、病險水庫除險加固、房屋水暖電、飲用水安全等方面的認真檢查，以細部的質量管控保證整體工程質量。

3.3 竣工驗收階段質量監督

1) 法人驗收監督

項目建設中，法人驗收由項目法人組織，包括分部工程驗收、單位工程驗收、合同工程完工驗收及水電站(泵站)中間機組啟動驗收。其中，分部工程驗收要重點抽檢工程評定材料，檢查混凝土試件、機電產品、金屬結構等資料內容，明確是否存在缺陷事故，做好處理工作；單位工程驗收需重點審查資料齊全性，核定外觀質量，整理試運行階段資料；機組啟動驗收，需在機組啟動運行基礎上展開，要求人員全程參與，聽取試運行、工程建設等報告，檢查設備與機組安裝情況，討論是否通過啟動機組驗收鑒定書；合同工程完工驗收安排在完成合同工程后進行，可與驗收單位工程共同進行。

2) 政府驗收監督

行政部門或委托部門組織驗收，重點抽查分部工程、單元工程資料，核定工程等級，檢查是否已經處理工程缺陷，運行期間資料完整性等。并且，要落實新發展理念，加強檢查水土保持、環境保護、工程檔案等內容。

3.4 完善保障措施

1) 完善監督機制

應當在符合工程標準要求下完善并形成認真負責、合理監督的質量監督機制。需嚴格按照部門要求落實監督體系，通過激勵措施激發主體質量建設能動性。對于工程分散問題，將職責落實至各個職能部門，做到無盲區監管。監管部門要推動質量監督體系改革，改變質量監督手段、方式，從傳統監督轉為科學監督、從實體質量監督轉為責任主體監督。同時，根據水利部《水利工程質量管理規定》，做到獎懲分明、依法監督，落實監理單位控制、項目法人(建設單位)負責、政府監督、施工與設計保證的監督方式，解決監管問題，如若出現違法行為，則根據情節嚴重性依法對其合理處罰，包含記錄違法行為、降低信用等級、罰款等。

2) 創新監督思路

水利工程形式不斷變化，應當轉變傳統思想觀念，跟上時代變化，以創新完善監督的方式，將監督工作從實體監督轉變成監督參建方主體結合實體監督的方式。要隨機檢查人員配備、人員到位及履職情況，明確是否落實重要隱蔽(關鍵部位)的旁站監理，落實施工組織設計，審查預制構配件、原材料、機械設備的報告，抽查質量性能，發現問題后要求及時整改，做好資料整理工作[13]。

3) 落實分層監管

不同類型、地域的水利工程，在質量監管中應當綜合分析質量控制要點、項目特點及可能產生的問題，重點監管隱蔽工程與關鍵部位，實現各環節分類監督。而薄弱的監督環節，需針對性調整機制，加大監督力度、增設監督人員，明確并落實個人監督責任。此外，要加強人員培訓，針對性培訓人員專業知識，包含水利工程要點、質量問題、各參建方責任、如何履職等，提高人員監管能力，增強人員責任感和使命感。同時，鼓勵人員利用業余時間進行自學，學習法律法規、新工藝、新技術等知識，定期開展人員考核，合格人員方能進入現場中，以提高業務水平。

4 結語

水利工程質量監督是一項綜合系統工作，面對監督依據不足、質量監督形式化、缺乏完善制度的問題，應當采取全過程質量監督模式，從建設初期、施工階段至竣工驗收環節，實現全過程監督。并且通過完善監督機制、創新監督思路、落實分層監管的方式，保證水利工程質量安全，從而提高工程綜合效益。