廣東水利工程質量檢測高質量發展的思考與建議

陳向日，蔡杰龍，張君祿，蔡燦旭，王梓鑫，謝淼峰

(1.廣東省水利水電科學研究院,廣州 510635;2.廣東省水利新材料與結構工程技術研究中心,廣州 510635;3.廣東省水利重點科研基地,廣州 510635)

1 概述

水是生存之本、文明之源，水利關系國計民生、關乎子孫后代。廣東地處南海之濱，降雨充沛、水網密布、河湖眾多，河道長度超過10萬km，湖泊150多個，歷來就是經濟大省、水利大省。廣東水利的高質量發展，支撐和推動著廣東經濟社會高質量發展行穩致遠，為廣東在全面建設社會主義現代化國家新征程中走在全國前列提供有力的水利支撐。2021年10月12日，廣東省水利高質量發展大會在廣州召開。會議堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實習近平總書記關于治水工作的重要論述和對廣東系列重要講話、重要指示批示精神，對新發展階段推動廣東省水利高質量發展進行全面動員部署、推動落實。然而，當前廣東省水資源時空分布不均、水資源配置能力不足的特點還比較突出，水利事業與其他先進省份相比仍有差距，還不能完全適應經濟社會高質量發展的要求。2022年2月23日，《中共廣東省委 廣東省人民政府關于推進水利高質量發展的意見》(以下簡稱《意見》)正式公開發布實施。《意見》繪就了“851”廣東水利高質量發展藍圖，聚力實現廣東水利事業的高質量發展。

廣東水利事業的高質量發展，離不開廣東水利建設工程的高質量發展。其中，作為水利建設工程高質量發展的重要技術支撐，水利工程質量檢測的高質量發展顯得極為關鍵。為此，本文以新時期廣東省水利發展規劃為基礎，結合當前廣東省水利建設工程發展特點與規劃，詳細剖析相應的建設工程質量檢測發展現狀與存在的主要問題，并重點借鑒和參考其他省份和行業在工程質量檢測方面已有效實施的方式方法，最終提出適用于廣東省水利工程質量檢測高質量發展的幾點建議，為水行政主管部門謀劃決策，并聚力繪制水利“851”藍圖、推動廣東省水利工程高質量發展提供重要的參考依據。

2 工程發展特點與規劃

根據2022年3月22日第三十屆“世界水日”廣東省人民政府新聞辦公室舉行新聞發布會時發布的數據可知，廣東以全國6.6%的水資源量、保障了全國8.9%人口的用水需求，支撐了全國10.9%的GDP，并且安全、優質對港對澳供水約300億m3，為經濟社會高質量發展和香港、澳門繁榮穩定提供了堅實的水利支撐。同時，廣東已基本建成集供水、防洪、防潮、排澇、灌溉、發電、航運等主要功能的水利工程體系，現有水庫7 922座(全國第4)，總庫容為450.96億m3，規模以上水閘8 312座(全國第4)，堤防總長度為2.89萬km(其中海堤長度全國第1)，大中型灌區477宗，有效灌溉面積為177.67萬hm2，泵站1.7萬宗，治理中小河流1.3萬多km，農村供水工程2.6萬宗，農村自來水普及率達99%以上，累計建成碧道2 900多km。

2021年底，為了全面提升廣東水安全保障能力，建成水利高質量發展先行省，促使廣東水網主骨架和大動脈基本成型，并率先構建智能高效的水利管理體系，廣東省正式發布了《廣東省水利發展“十四五”規劃》(以下簡稱《規劃》)。根據《規劃》，經初步匡算，廣東“十四五”水利建設項目共95項，總投資規模達到8 201億元。其中，“十四五”期間計劃完成的投資規模為4 050億元，“五縱五橫”的水資源配置建設項目33項，投資額達到1 283億元，占“十四五”期間總投資規模的31.7%。新時期下，廣東水資源配置建設項目多以隧洞施工、地下埋管為主，涉及地下開挖與支護，且多為地下涉水工程，工程沿線地質結構復雜多變，施工工法復雜、施工難度極大、施工技術要求較高，與傳統的水庫大壩或水閘等水利工程建設存在較大的差異，主要體現在施工工藝流程、質量控制方法和質量檢測手段等方面。

水利工程建設技術難度大、施工要求高，相應的工程質量檢測技術能力和服務水平要求也就越高，包括專業的檢測人員、先進的儀器設備、標準的試驗環境、完善的質量管理體系以及高效的服務能力等。作為把控水利工程質量的關鍵手段，水利工程質量檢測一直是水利工程質量安全保證體系的一個重要環節。實際上，質量檢測數據是工程結構安全得到保證和工程質量達到合格標準極其重要的判斷依據，保證質量檢測工作的獨立性、檢測數據的真實性、檢測結果的準確性以及檢測服務響應的及時性，是新時期新形勢下廣東水利工程質量檢測高質量發展的基本要求，也是保障水利建設工程高質量發展的重要舉措[1-4]。

3 檢測發展現狀與存在問題

為了全面掌握廣東省當前水利建設工程質量檢測總體情況，本次開展了對廣東省21個地級市水行政主管部門和5宗在建省屬重大水利工程的調研。

3.1 檢測單位資質情況

根據廣東省水利建設市場信用信息平臺上數據，截至2022年5月，在廣東省登記備案的具有水利工程質量檢測資質的檢測機構共有66家，其中具有甲級資質的單位43家(包括具有全部5個專業甲級資質的單位14家)，只有乙級資質的單位23家。

根據調研，當前在廣東省已實際承攬水利工程質量檢測業務的檢測機構為50家，其中具有甲級資質的單位24家(包括具有全部5個專業甲級資質的單位13家)，只有乙級資質的單位26家。以上50家檢測機構中，屬于廣東省的檢測機構39家，廣東省外的11家。其中，未在廣東省水利建設市場信用信息平臺上進行登記備案的有8家。

3.2 檢測單位區域分布情況

根據調研，26個區域(21個地級市和5宗省屬工程)中，某單位在其中18個區域內均承接有檢測業務，業務覆蓋率最大，達到72%。另外，21個地級市中，在梅州市承接業務的檢測機構最多，共有16家，廣州、汕頭和深圳次之，均有12家。省屬重大水利工程方面，服務于珠江三角洲水資源配置工程的質量檢測機構數量最多，共有11家，湛江市引調水工程次之，共有4家。

3.3 質量檢測存在問題

1) 針對性管理制度與能力不足，不規范檢測行為普遍存在

當前，廣東省各級部門和工程管理單位在對水利工程質量檢測行為管理中，主要根據《水利工程質量管理規定》、《水利工程質量檢測管理規定》、《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》、《檢驗檢測機構監督管理辦法》和一些常用的標準規程規范開展工作。這些部門規章或者規程規范雖然在規范質量檢測行為方面發揮了一定的作用，具有全國普遍適用性。但是，對于廣東省水利建設工程發展特點以及質量檢測發展現狀，這些指導性文件也存在針對性不強、細化程度不夠等問題。個別地市在實踐中已經意識到當前檢測機構監管存在的各種各樣的問題，并出臺了適用于當地的常規措施或制度加強監管，包括：① 東莞市《關于加強我市水利工程質量檢測監管工作的通知》(東水務〔2018〕313號)；② 茂名市《關于進一步加強茂名市水利工程質量檢測管理工作的通知》(茂水建管〔2019〕36號)；③ 珠海市《珠海市水務局關于進一步加強珠海市水利工程質量檢測管理的通知》(珠水函〔2021〕21號)。雖然這對檢測機構的監管起到了一定的作用，但監管內容仍然不夠全面、系統，僅針對個別重點內容進行了規定，加上現有可利用的監管手段十分有限，因此難以對檢測機構形成有效的監管。

另外，當前廣東省各級水行政主管部門對于質量檢測行為的監管仍然采取的是“點監管”或“人工監管”模式。這種模式需要大量的人力物力投入，監管效果欠佳、收效甚微，已經完全無法滿足新形勢下水利工程質量行為監管的要求。加之長期以來，監管部門的人員數量嚴重不足、經費有限，監督難度大、監管任務重，而具備專業檢測知識監督管理能力的人員少之又少，導致當前廣東省一些地區的檢測市場顯得較為混亂無序，不規范、甚至肆無忌憚弄虛作假的檢測行為普遍存在。這無疑會給廣東省水利工程埋下巨大的質量與安全隱患，長此以往，必將嚴重制約廣東省水利工程的高質量發展。

2) 檢測信息化水平不高，檢測工作質量和效率較低

目前，廣東省還未搭建有省級的水利工程質量檢測服務平臺，僅有3個地級市(廣州、深圳和東莞)搭建了工程質量檢測信息化管理系統。水利工程中，目前廣東省只有珠江三角洲水資源配置工程搭建了關于質量檢測的信息化管理系統。整體而言，廣東省水利工程質量檢測信息化水平不高。

水利工程質量檢測，涉及到大量的數據采集、運算、分析和處理。傳統的手工數據采集、人為計算和報告編輯，不僅會導致檢測工作效率較低，而且檢測工作的質量也難有保障。這在一定程度上也影響了工程質量檢測數據的準確性和施工質量檢測結果反饋的時效性。從質量檢測監管角度講，相關監管部門或單位面對工程質量檢測過程中產生的浩如煙海的檢測數據和信息等，也無法實現系統、全面、完整地開展針對性監管，不利于水利工程質量檢測以及水利工程的高質量發展[5-8]。

3) 無行業自律或指導性組織，檢測整體水平不高

水利工程質量檢測是水利工程領域一個細分的專業方向，質量檢測行為的規范化、標準化發展，需要有行業主管部門牽頭組建的行業自律或指導性組織，對質量檢測機構進行規范化管理和專業性指導，才能提升質量檢測的整體能力水平[9-12]。當前，廣東省仍未組建有專門針對水利工程質量檢測的自律組織，以幫助指導提升廣東省質量檢測機構的能力水平。

近些年，廣東省水利投資逐年增大，眾多水利工程不斷開工建設，不僅對檢測技術人員需求量不斷加大，對檢測人員的專業技能水平要求也不斷加高。然而，在一些實際工程中，有些檢測技術人員都是匆忙上崗，甚至入職即上崗或者先上崗再培訓，工作經驗嚴重不足，檢測人員能力水平普遍較低。除此之外，一些檢測單位的管理能力、規范水平、儀器設備和場地環境等也相差巨大，甚至一些具有甲級資質的檢測單位，同樣存在不少此類問題。整個行業的檢測能力水平整體偏低。這不僅導致檢測結果可靠性不大、可信度不高，同時還在一些工程上出現錯檢、漏檢或少檢等嚴重問題，給工程施工質量管理造成不可逆的負面影響[13]。

4) 信用管理體系不完善，檢測違法亂紀成本低

2019年6月，廣東省水利廳正式頒布實施《廣東省水利廳關于水利建設市場信用的管理辦法》(粵水規范字〔2019〕1號)，進一步完善了廣東省水利建設市場信用體系，引導和規范水利建設市場主體行為，維護水利建設市場秩序。在此基礎上，一些地區包括佛山市、東莞市等也印發實施了地方的市場信用管理辦法。這些辦法在規范水利工程質量檢測行為方面發揮了一定的作用，但也存在不完整、不全面、針對性不強等缺點，無法全面有效地針對質量檢測行為進行誠信管理。通過查閱廣東省水利建設市場信用信息平臺可知，近些年，廣東省還未有針對質量檢測單位的不良行為記錄或者相應的處罰通知。這對于當前一些地市和工程上存在的質量檢測不良行為明顯不相一致，除了反映出當前一些主管部門信用管理不到位之外，一定程度上也客觀反映出當前的信用管理體系存在諸多不完善的地方，特別是針對質量檢測行為的信用管理，內容較少，針對性不強，無法對各種違法亂紀的行為形成有效的警示作用。檢測違法亂紀的成本較低，也催生了一些檢測機構膽大妄為，超低價惡性競爭、肆無忌憚出具虛假檢測報告。

5) 施工自檢委托模式落后，不利于工程質量管理

廣東省水利工程建設領域開展的檢測類型主要有施工自檢、對比檢測、平行檢測、監督抽檢(含飛行檢測)和竣工驗收抽檢等五種類型。其中施工自檢是指在工程施工過程中，為了滿足設計及施工規范的要求，由具有檢測資質的檢測單位承擔檢測并出具檢測報告，用于支撐工程施工質量驗收評定的檢測。當前，該類檢測多由施工單位委托檢測單位實施，其檢測數量占全部各類檢測總量的85%以上，是工程施工質量控制中最關鍵的檢測類型。

施工單位是施工質量驗收評定的核心利益主體，工程中用于施工質量驗收評定的施工自檢卻交由施工單位負責委托實施。這種傳統的檢測委托模式已經被大量工程實踐證明存在諸多弊端：一是出于壓縮成本考慮，部分施工單位對于施工自檢的投入基本沒有保障，不合理的壓價現象屢見不鮮；二是施工單位對合格的質量檢測結果有著天然的期望和訴求，一些單位甚至在選擇檢測單位時明確提出了讓檢測單位保證檢測結果合格的要求。這兩個條件已經成為那些不法施工單位選擇檢測單位的先決條件，為此，迫于市場競爭的壓力或積累檢測業績，在目前這種監管不嚴、違規成本較低的情況下，有的檢測單位便采用嚴重低于國家指導價及正常成本價的方式承攬項目，為了追逐經濟效益，承攬后肆無忌憚地弄虛作假、偽造數據，出具虛假檢測報告，并用于工程施工質量驗收評定，直接或間接幫助施工單位“偷工減料、蒙混過關”。可見這種委托模式以及由此帶來的弄虛作假的檢測行為，對于工程質量管理危害非常之大。實際上，當前這種行為在一些地區和工程中已經成為常態。對某些施工單位而言，檢測單位已經淪為負責“出資料”的服務單位，檢測成本等同于紙張的成本。違法亂紀的檢測單位大行其道，循規蹈矩的檢測單位寸步難行，這種“劣幣驅逐良幣”的市場環境，不僅嚴重威脅廣東省水利工程的質量與安全，還嚴重制約了水利工程建設的高質量發展。

4 其他省份和行業參考性做法

4.1 其他省份的水利行業

1) 管理制度

楊鴻烈先生云：“西漢時代的司法也確能獨立”[8]，楊鴻烈先生此說很有見地，西漢時代的司法是獨立的，東漢時代的司法也當是獨立的。兩漢時期，司法機關的獨立司法行為從一個側面反映了司法領域中的有限皇權。當然，楊鴻烈并未說明西漢時代的司法獨立表現在哪些方面。筆者認為，漢代的司法獨立主要表現為司法機關的獨立審判權。

2016年7月22日，江西省水利廳正式發布了《江西省水利廳關于規范水利工程工地實驗室管理工作的通知》(贛水建管字〔2016〕61號)，對水利工程工地實驗室管理工作提出了明確的要求，從而進一步規范了江西省水利工程工地實驗室的管理，維護了檢測市場秩序，保障了水利工程建設質量。

2017年11月10日，浙江省水利廳正式頒布實施《浙江省水利工程質量檢測管理辦法》(浙水建〔2017〕23號)。該《辦法》對檢測單位和檢測人員管理、跨省設立的分支機構、工地試驗室、檢測活動實施、檢測信息化和監督管理職責等重點內容進行了明確的規定，自頒布實施至今已近5 a，對指導與規范浙江省水利工程質量檢測工作，加強水利工程質量管理，提高水利工程質量發揮了巨大作用。

2018年2月23日，江蘇省水利廳正式頒布實施《江蘇省水利工程質量檢測管理辦法》(蘇水規〔2018〕2號)。該《辦法》對不同責任主體的關系、分支機構、工地試驗室、檢測行為和監督管理職責等重點內容進行了明確的規定，從而進一步加強了對江蘇省現有水利工程質量檢測機構的管理，進一步規范了有關質量檢測行為和明確了質量檢測相關工作，更好地發揮質量檢測在水利工程建設質量管理工作中不可替代的作用，同時也填補省級質量檢測管理綱領性法規文件的空白。

2021年11月10日，安徽省水利廳正式發布《關于進一步加強全省水利工程質量檢測管理工作的通知》(皖水建設函〔2021〕477號)。該《通知》主要對質量檢測單位行為、參建單位質量檢測工作責任和行業主管部門的監督管理職責等進行了明確的規定，從而規范了質量檢測單位行為，壓實了參建單位的質量檢測工作責任，落實了行業主管部門的監管責任。同時，該《通知》還提出要根據新形勢、新任務要求不斷創新監管方式和手段，不斷提升監管效能；對于違規違法行為，監管部門要做到守土盡責，及時處理和曝光一批違規違法典型案例，形成震懾作用。

2) 信息化管理

目前，浙江、廣西和福建等3個省份的省級水行政主管部門已建立了關于質量檢測信息化管理的平臺。這些平臺均實現了對檢測單位資質與參數能力、檢測人員資格、取樣過程見證記錄、檢測數據實時上傳、檢測報告防偽、不合格檢測項目跟蹤處理、不良行為誠信評價等方面的管理，為提升水利工程信息化水平、規范水利工程質量檢測行為、提高主管部門監督管理水平和效率、保障水利工程施工質量等提供了極其關鍵的技術支撐。

2018年，浙江省成立了浙江省水利工程檢測協會。該協會成立主要是服務于浙江水利發展大局，自成立至今將近5 a時間，在浙江省水利檢測行業中發揮了重要的橋梁紐帶作用，加強了政府、檢測機構之間的溝通交流和行業的自律建設，提升了水利工程質量檢測市場公信力和整理能力水平。對于浙江省水利行業發展發揮著不可替代的作用。

4.2 廣東省住建行業

當前，廣東省的住建行業早已實現了全行業的質量檢測信息化全覆蓋。不僅省住建廳搭建了省級建設工程檢測監管服務平臺，全省21個地級市也已經搭建了各自的檢測監管服務平臺。實際上，廣東省住建行業的質量檢測信息化水平相比較于水利行業處于絕對領先位置。譬如由廣東省住建廳搭建的《廣東省建設工程檢測監管服務平臺》，目前在見證取樣與檢測過程管理、檢測數據實時上傳、檢測單位資質和人員資格、檢測單位和人員信用評價、檢測報告防偽標識等方面進行管理和要求，不僅極大程度地提高了住建行業主管部門的監管效率和水平，也在質量檢測行為管理、工程質量安全管控方面發揮了極其關鍵的作用。檢測信息化管理，儼然已經成為住建行業一種常態化監管手段和極為重要的技術支撐。

5 檢測高質量發展的建議

新時期新形勢下，根據廣東省水利建設工程發展特點與規劃，結合工程質量檢測發展現狀與存在的主要問題，在借鑒參考其他省份和行業方式方法的基礎上，本文針對廣東省水利工程質量檢測高質量發展，提出如下建議。

1) 建立健全質量檢測管理制度

參考先進省份的做法制定出臺適用于廣東省新時期水利工程質量檢測的管理辦法，用于進一步指導和規范水利工程質量檢測行為，同時為行業監管和工程管理單位提供依據，進一步壓實參建各方的檢測工作責任，確保質量檢測工作在水利工程質量中發揮重要作用。

2) 搭建省級質量檢測信息化服務平臺

建議由省級水行政主管部門主導建立省級質量檢測信息化服務平臺，平臺服務對象包括檢測機構、工程參建單位、行業主管部門等。功能可包括數據自動采集和實時上傳、檢測機構和人員信息統計、檢測報告結果防偽標識查詢、不良行為誠信評價等，從而保證檢測數據的真實性、檢測結果的準確性以及檢測服務響應的及時性。同時，也進一步提升廣東省水利工程信息化水平、規范水利工程質量檢測行為、提高主管部門監督管理水平和效率，推動廣東水利工程質量檢測和建設工程的高質量發展。

3) 成立行業自律或指導性組織

建議參考浙江省水利工程檢測協會，由水行政主管部門牽頭成立廣東省水利行業檢測協會等行業自律組織，并定期組織對在廣東省內從事水利工程質量檢測的人員進行檢測專業技能培訓，以及組織對相應檢測機構的能力驗證或試驗室間比對活動，不斷提高廣東省水利工程質量檢測機構和人員的能力水平，提升水利工程質量檢測市場公信力，加強行業自律建設，從而為廣東省水利工程提供更為專業的檢測技術服務，為廣東水利工程質量檢測高質量發展奠定基礎。

4) 完善現有信用管理體系

建議在《廣東省水利廳關于水利建設市場信用的管理辦法》基礎上，完善針對質量檢測機構和檢測人員的不良信用行為、信用扣分、扣分期限和行政處理等方面的標準，結合省級質量檢測信息化服務平臺中關于質量檢測不良行為記錄對檢測機構、參建各方和相關個人的信用行為進行管理。

5) 轉變施工自檢委托模式

建議參考《建設工程質量檢測管理辦法》(建設部令第141號)中關于質量檢測業務委托主體的規定，將施工自檢轉由工程項目建設單位委托實施。同時，在概算編制、承包人招標和合同管理等方面作出相關規定，從而規避施工單位作為委托主體對檢測機構提出的諸多不合規的訴求，以及干擾檢測行為的獨立性，達到加強工程質量管理的目的。施工自檢委托模式的轉變，并不改變施工單位保證施工質量的主體責任。

6 結語

水利工程質量檢測是水利工程質量管控的關鍵手段，保證檢測工作的獨立性、檢測數據的真實性、檢測結果的準確性以及檢測服務響應的及時性，關系著廣東省水利工程高質量發展的大局。作為改革開放的排頭兵、先行地和實驗區，當前廣東省在水利工程質量檢測方面仍然存在諸多問題，包括針對性管理制度與能力不足、檢測信息化水平不高、無行業自律或指導性組織、信用管理體系不完善、施工自檢委托模式落后等,若不及時進行梳理、修正和完善，長此以往必將會制約廣東省水利工程質量檢測以及水利工程的高質量發展。本文根據新時期新形勢下廣東省水利建設工程發展特點與規劃，結合工程質量檢測發展現狀與存在的主要問題，以其他省份和行業做法為參考，針對廣東省水利工程質量檢測高質量發展提出了建議，包括建立健全質量檢測管理制度、搭建省級質量檢測信息化服務平臺、成立行業自律或指導性組織、完善現有信用管理體系和轉變施工自檢委托模式等，為水行政主管部門謀劃決策，并聚力繪制水利“851”藍圖、推動廣東省水利工程高質量發展提供重要的參考依據。