新時代應(yīng)急管理工作的研究

霍江華，何克奎(廣西安全工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣西 南寧 530100)

0 引言

各種事故災(zāi)害的高效解決依托于良好的應(yīng)急管理工作，在全面的事故災(zāi)害應(yīng)急管理工作支持作用下，即便發(fā)生事故災(zāi)害，相關(guān)人員也能在第一時間采取行動進(jìn)行應(yīng)急處理。由此可見，進(jìn)一步完善事故災(zāi)害應(yīng)急管理工作非常必要。相關(guān)單位可以從應(yīng)急管理問題處理入手，建立健全應(yīng)急管理體系，引導(dǎo)相關(guān)人員有序進(jìn)行管理工作執(zhí)行落實。

1 應(yīng)急管理的概念分析

應(yīng)急管理有效應(yīng)對各類事故風(fēng)險的重大挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理組織機構(gòu)通過制定有效的應(yīng)對機制，能增加事前預(yù)防的預(yù)見性，增強事發(fā)應(yīng)對的科學(xué)性，有效化解事中處置的合理性，促進(jìn)善后恢復(fù)的及時性。通過完善的制度，高效的管理，先進(jìn)的技術(shù)和高素質(zhì)的人員隊伍，最大限度降低事故風(fēng)險所造成的損失，保障人民群眾的身體健康和財產(chǎn)安全，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效運行。因此，應(yīng)急管理工作具備隱蔽性和不可預(yù)測性以及多樣性、危害性、嚴(yán)重性等特點，相關(guān)人員在進(jìn)行應(yīng)急管理的時候應(yīng)該結(jié)合事件本質(zhì)概念和基本特點進(jìn)行優(yōu)化研究[1]。

2 應(yīng)急管理工作的理論研究

2.1 應(yīng)急管理理論

正如羅伯特·希斯在《危機管理》一書中提到的企業(yè)危機管理的理念那樣，對于對各類事故風(fēng)險的發(fā)生，必須強化分析誘因的來源，通過尋根溯源，并科學(xué)分析其中的來龍去脈，能有效降低管理的風(fēng)險，并在一定程度上發(fā)揮緩沖管理的作用，以促進(jìn)危機管理目標(biāo)的實現(xiàn)[2]。從應(yīng)急管理理論的本質(zhì)內(nèi)容上看，進(jìn)行相關(guān)工作的時候應(yīng)該對事故災(zāi)害進(jìn)行原因分析，通過追根溯源來從根源上進(jìn)行事件處理，從而降低事故災(zāi)害威脅性。與此同時，應(yīng)該對已經(jīng)形成的危害進(jìn)行搶救控制，并安排相關(guān)人員進(jìn)行事件分析以給應(yīng)急管理工作落實執(zhí)行提供基礎(chǔ)參考。可見，應(yīng)急管理理論在事故災(zāi)害應(yīng)急管理工作優(yōu)化過程中，能夠發(fā)揮優(yōu)勢作用。

2.2 協(xié)同理論

協(xié)同論是一門研究不同事物間的共同特征和協(xié)同機理的新興學(xué)科。事物之間各有不同但又相互聯(lián)系，因此，協(xié)同論認(rèn)為系統(tǒng)中的各個要素既獨立又關(guān)聯(lián)，存在著關(guān)系的共同體，要發(fā)揮關(guān)系的聯(lián)系性作用，促進(jìn)各種關(guān)系的協(xié)同發(fā)展，要重視關(guān)系的獨立性，限制其對關(guān)系協(xié)同的影響[3]。在應(yīng)急管理工作中融入?yún)f(xié)同理論，能夠有效提高整體管理系統(tǒng)的內(nèi)外同步性，由于管理工作本身需要內(nèi)部系統(tǒng)和外部主體之間建立良好的聯(lián)系并進(jìn)行協(xié)同合作，進(jìn)行目標(biāo)一致的聯(lián)動合力。因此，在協(xié)同理論的支持下事故災(zāi)害應(yīng)急管理工作中的問題能夠得到高效解決。

2.3 “5-CM”理論

“5-CM”理論在應(yīng)急管理中的應(yīng)用主要能夠從征兆預(yù)判、決策制定、意義構(gòu)建、危機終結(jié)、學(xué)習(xí)與吸納五個角度進(jìn)行落實[4]。在征兆預(yù)判方面，工作人員應(yīng)該在事件發(fā)生前，根據(jù)細(xì)微末節(jié)處的信息分析對危機發(fā)生可能性進(jìn)行判斷；決策制定體現(xiàn)在事件發(fā)生時，應(yīng)急管理人員能夠根據(jù)掌握的情況迅速做出科學(xué)有效的決策規(guī)劃部署；意義構(gòu)建指的是事件發(fā)生后相關(guān)部門所做的媒體應(yīng)對和宣傳工作；危機終結(jié)則表示，在事件得到良好控制后，對社會秩序和受傷群眾的維護(hù)安撫；最后，學(xué)習(xí)與吸納則是指對當(dāng)次應(yīng)急管理工作進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)。

2.4 社會風(fēng)險理論

社會風(fēng)險理論對于應(yīng)急管理工作優(yōu)化有著比較強的指導(dǎo)作用，從該理論的基本內(nèi)容方面進(jìn)行分析，應(yīng)急管理人員在社會風(fēng)險理論支持下應(yīng)該做到事故災(zāi)害的未雨綢繆。一方面應(yīng)該在發(fā)生事故災(zāi)害前做好各項準(zhǔn)備，為相關(guān)工作落實打好提前量；另一方面，應(yīng)該積極進(jìn)行風(fēng)險意識宣傳，使民眾具備良好的預(yù)防意識和社會風(fēng)險意識，進(jìn)而使其在發(fā)生事故災(zāi)害的時候，能夠積極配合應(yīng)急處理工作。社會風(fēng)險理論根源上旨在提高人們應(yīng)對風(fēng)險的能力。

3 新時代應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀

3.1 應(yīng)急預(yù)案

對各類事故災(zāi)害，國內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案設(shè)置相對完善，但是隨著社會發(fā)展對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)整和優(yōu)化是不可或缺的管理工作內(nèi)容[5]。為了科學(xué)制定應(yīng)急預(yù)案，必須堅持以實際相結(jié)合的原則，結(jié)合地區(qū)的安全生產(chǎn)發(fā)展實際情況，經(jīng)過全面系統(tǒng)的社會調(diào)研和科學(xué)論證分析。在落實應(yīng)急預(yù)案制定規(guī)劃的時候應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案條款進(jìn)行綜合分析，進(jìn)而根據(jù)工作經(jīng)驗和當(dāng)?shù)爻Ｒ姷氖鹿蕿?zāi)害進(jìn)行細(xì)致全面的應(yīng)急預(yù)案設(shè)計。從自然型、事故型和公共型以及社會型突發(fā)事件的具體應(yīng)急管理要點出發(fā)完善應(yīng)急預(yù)案。

3.2 應(yīng)急體制

完善的應(yīng)急體制是保障事故災(zāi)害應(yīng)急管理工作高效運行的重要措施，只有通過制定有效的應(yīng)對機制，能增加事前預(yù)防的預(yù)見性，確保事中事故處置的規(guī)范性和有效性。在應(yīng)急管理工作實踐過程中，應(yīng)急體制能夠為各單位的工作實踐提供優(yōu)質(zhì)方案，也能夠?qū)芾砣藛T的工作職責(zé)進(jìn)行明確劃分，使各部門各單位中應(yīng)急管理人員能夠按照計劃方案進(jìn)行權(quán)責(zé)分明且系統(tǒng)有序的事故災(zāi)害應(yīng)急管理執(zhí)行。結(jié)合現(xiàn)階段國內(nèi)的應(yīng)急管理體制建設(shè)情況，現(xiàn)階段大多數(shù)地區(qū)的應(yīng)急體制建設(shè)完整度比較高，整體工作落實情況也相對穩(wěn)定。不難看出，在解決事故災(zāi)害應(yīng)急管理問題的過程中，完善應(yīng)急體制能夠有效促進(jìn)優(yōu)化工作落實。

3.3 應(yīng)急機制

事故災(zāi)害應(yīng)急機制的建立，可以從事前事中事后三個角度進(jìn)行工作設(shè)置研究。從應(yīng)急機制的本質(zhì)特性上來看，在建設(shè)過程中需要在極致中囊括全過程的應(yīng)急管理工作事項，所以從應(yīng)急管理事前準(zhǔn)備和事中處理以及事后善后三個角度進(jìn)行優(yōu)化是必不可少的應(yīng)急機制建設(shè)任務(wù)[6]。其中，應(yīng)急管理事前準(zhǔn)備工作主要體現(xiàn)在突發(fā)事件預(yù)防和隱患消除工作上；對應(yīng)急事中處理工作，相關(guān)人員應(yīng)該在發(fā)生突發(fā)事件的第一時間開展會議進(jìn)行研究，在明確各級部門的職責(zé)劃分后，組織人員到事故現(xiàn)場進(jìn)行搶救工作；最后，在事后處理方面應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗，加強宣傳，正確引導(dǎo)社會風(fēng)氣。

3.4 應(yīng)急法制

為突發(fā)事件應(yīng)急管理工作提供良好的法制基礎(chǔ)非常重要，相關(guān)人員應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求進(jìn)行應(yīng)急法制設(shè)計，確保相關(guān)工作人員在應(yīng)對事故災(zāi)害的時候能夠依法進(jìn)行具體工作，同時也為應(yīng)急管理提供良好的法制基礎(chǔ)。根據(jù)我國現(xiàn)存突發(fā)事件應(yīng)對法的具體條款進(jìn)行分析研究，在突發(fā)事件應(yīng)急管理上進(jìn)行的法治規(guī)范完善程度相對較高。所以工作人員執(zhí)行應(yīng)急管理工作需要充分考慮相關(guān)法律效力，根據(jù)法律條款進(jìn)行科學(xué)合理的應(yīng)急管理工作落實，從而促進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理法制措施的發(fā)展。

4 新時代應(yīng)急管理工作存在的問題

4.1 應(yīng)急管理立法不完善

在進(jìn)行突發(fā)事故災(zāi)害應(yīng)急管理建設(shè)的過程中，應(yīng)該充分完善應(yīng)急法制，以健全的法制基礎(chǔ)為依據(jù)落實應(yīng)急管理措施、開展應(yīng)急管理實踐。從具體的突發(fā)事故災(zāi)害應(yīng)急管理立法項目上來看，部分地區(qū)的應(yīng)急管理法制沒有深入落實，在發(fā)生突發(fā)事件的時候，工作人員無法合法執(zhí)行應(yīng)急處理和秩序維護(hù)等相關(guān)工作。

4.2 信息管理缺乏透明度及信息披露機制不完善

信息透明度低和信息披露機制存在缺陷都會導(dǎo)致突發(fā)事故災(zāi)害應(yīng)急管理無法在事件發(fā)生的第一時間得到良好的處理和控制，對管理工作的順利開展和高效進(jìn)行有所阻礙。具體來看，在應(yīng)急管理中的信息管理和披露方面，當(dāng)突發(fā)事件相關(guān)信息沒有被清晰準(zhǔn)確的傳達(dá)時，各部門中的應(yīng)急管理人員可能在協(xié)同合作方面無法達(dá)成一致，進(jìn)而導(dǎo)致工作協(xié)同性差等問題，引發(fā)瞞報事故等負(fù)面現(xiàn)象。除此之外，在信息透明度較低的基礎(chǔ)條件下，各部門間的溝通交流效率將會大幅降低，由此導(dǎo)致的信息共享不及時將會直接降低應(yīng)急管理工作落實質(zhì)量。

化工裝置企業(yè)的各項涉及安全、環(huán)保的參數(shù)較多，并且需要經(jīng)常性的進(jìn)行數(shù)據(jù)和參數(shù)的設(shè)置，過程中的各項參數(shù)指標(biāo)設(shè)置是否合理、是否符合國家規(guī)范、是否具有可追溯性等都涉及信息管理問題，另外化工企業(yè)的環(huán)境安全問題一直受到社會的高度關(guān)注，比如某公司因環(huán)境信息披露不及時，曾發(fā)生多起環(huán)境事件，河南三門峽“7·19”事故在調(diào)查報告顯示某氣化廠存在信息披露機制不完善、風(fēng)險意識淡薄等問題。因此，信息管理缺乏透明度及信息披露機制不完善是新時代應(yīng)急管理工作的重要問題，需要通過科技信息手段進(jìn)一步完善相關(guān)機制體制，提高應(yīng)急管理工作效率。

4.3 行政緊急權(quán)的行使程序不完善

行使程序的欠缺主要體現(xiàn)在啟用程序不明確和處置程序過于簡單兩個方面。其中在行政緊急權(quán)的啟用程序方面，由于相關(guān)事件的突發(fā)性較強，所以在進(jìn)行事件處理的時候往往無法有效實現(xiàn)對突發(fā)事故災(zāi)害的預(yù)判，事件確認(rèn)往往只能在管理工作事中階段進(jìn)行，行政緊急權(quán)的啟用程序無法有效發(fā)揮作用；對行政緊急處理程序，過于簡單的流程設(shè)置，使事件預(yù)警和應(yīng)急處置以及恢復(fù)重建等工作都無法真正落到實處。綜上所述，啟用程序和處置程序的缺陷導(dǎo)致行政緊急權(quán)無法有效履行，對應(yīng)急管理工作落實造成了較大阻礙。

4.4 缺乏良性應(yīng)急管理機制

應(yīng)急管理機制的欠缺主要體現(xiàn)在預(yù)警機制和應(yīng)急預(yù)案以及參與機制還有總結(jié)評估體系的建設(shè)漏洞上。在應(yīng)急管理機制建設(shè)過程中，缺乏上述任意工作環(huán)節(jié)都會導(dǎo)致管理機制問題。預(yù)警機制不健全將會直接影響應(yīng)急管理工作的事前預(yù)測效果，無法在突發(fā)事故災(zāi)害潛伏階段將其隱患消除會導(dǎo)致事件危害性提升；應(yīng)急預(yù)案不健全將會使應(yīng)急處理工作無法高效順利展開，進(jìn)而導(dǎo)致?lián)尵却胧╇y以發(fā)揮作用，也無法有效控制突發(fā)事故災(zāi)害擴(kuò)散；缺乏多元化的參與機制使應(yīng)急管理工作過程中，各單位聯(lián)動合作能力較差，無法形成完整的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而難以得到良好的管理效果；善后總結(jié)評估體系不完善會使相關(guān)單位無法有效吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，從而在后續(xù)工作中重蹈覆轍。

4.5 應(yīng)急管理監(jiān)督機制落實乏力

應(yīng)急管理監(jiān)督機制的落實需要立足于緊急行政權(quán)的應(yīng)用，在對緊急行政權(quán)應(yīng)用約束比較寬松的條件下，監(jiān)督機制的具體工作才能得到有力落實。在具體的管理監(jiān)督機制建設(shè)方面，立法監(jiān)督和行政監(jiān)督以及司法監(jiān)督方面的工作能夠影響緊急行政權(quán)的應(yīng)用效果。而這三個機關(guān)中進(jìn)行的監(jiān)督工作一旦缺乏力度就會導(dǎo)致監(jiān)督機制落實執(zhí)行乏力。

4.6 應(yīng)急與保障體系不完善

應(yīng)急保障體系的不完善主要由危機意識薄弱、缺乏科研人才、物資保障不佳等因素引起。從突發(fā)事故災(zāi)害應(yīng)急管理工作的基本要點方面進(jìn)行研究，相關(guān)人員具備良好的危機意識，才能從細(xì)微處規(guī)避突發(fā)公共事件，令突發(fā)事故災(zāi)害從苗頭處被掐滅。而危機意識的欠缺直接導(dǎo)致突發(fā)公共事件預(yù)防工作難以得到落實。就科研技術(shù)人才而言，科研投入不足、技術(shù)裝置落后、人才團(tuán)隊不完善等問題使保障體系缺乏堅實基礎(chǔ)。物質(zhì)保障是解決突發(fā)公共事件的關(guān)鍵，物質(zhì)的保障性差，使救災(zāi)工作的整體效率大大減弱，直接影響應(yīng)急保障體系的完善程度。

5 完善新時代應(yīng)急管理工作的建議

5.1 完善應(yīng)急管理的法律體系

為突發(fā)事故災(zāi)害應(yīng)急管理工作提供完善的法律體系支持，有助于進(jìn)一步推動相關(guān)工作優(yōu)化發(fā)展，因此建立健全應(yīng)急管理法律體系是至關(guān)重要的工作優(yōu)化對策。在完善法律體系的過程中，應(yīng)該根據(jù)事故災(zāi)害等不同類型進(jìn)行不同種類的法律法規(guī)設(shè)計。相關(guān)人員可以在此過程中借鑒其他國家優(yōu)秀的應(yīng)急管理法律體系建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合我國實情進(jìn)行應(yīng)急管理法律體系優(yōu)化建設(shè)。

5.2 完善應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)

應(yīng)急管理人員應(yīng)該從國家層面和地方政府層面進(jìn)行點面結(jié)合的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置，在宏觀上，就國家整體應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)要求進(jìn)行體系完善，結(jié)合中央和地方的工作聯(lián)動需求落實工作規(guī)劃。在地方政府層面應(yīng)該立足于組織領(lǐng)導(dǎo)、辦事機構(gòu)、專項機構(gòu)、專家咨詢、輿情引導(dǎo)等工作，完善地方應(yīng)急管理職能規(guī)劃，推動各級機構(gòu)進(jìn)行高效合作。通過在中央和地方分別落實綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)，收獲優(yōu)質(zhì)的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)工作成果。

5.3 完善行政緊急權(quán)的行使程序

在完善行政緊急權(quán)行使程序的時候，一方面，工作人員應(yīng)該就啟用程序進(jìn)行優(yōu)化建設(shè)，在工作過程中，完善應(yīng)急管理事前確認(rèn)程序，根據(jù)突發(fā)事件的類型和發(fā)展趨勢以及危害程度進(jìn)行詳細(xì)的處理措施規(guī)劃；另一方面，應(yīng)該完善緊急行政處置程序的設(shè)計，在保障處置工作公平性的前提下對處置程序，運行效率加以優(yōu)化提升。與此同時，應(yīng)該在一般情況下按照程序進(jìn)行行政緊急處置，當(dāng)發(fā)生特殊事件時則根據(jù)實際情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幹谜{(diào)整，從批準(zhǔn)決策、執(zhí)行宣告、筆錄公證等流程環(huán)節(jié)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)奶幹谜{(diào)整以保障行政緊急權(quán)行使有效性。

5.4 建立良性的應(yīng)急管理機制

根據(jù)應(yīng)急管理機制問題進(jìn)行針對性對策研究，推進(jìn)制度創(chuàng)新，強化事前的預(yù)案的可預(yù)見性，提升事中處置的科學(xué)性，促進(jìn)事后恢復(fù)的及時性以及總結(jié)評估機制四個方面進(jìn)行機制建設(shè)工作落實。健全預(yù)警機制的時候，應(yīng)該從監(jiān)測和救援兩方面入手，充分借助科學(xué)技術(shù)的優(yōu)勢力量，推動相關(guān)單位的事故災(zāi)害預(yù)警預(yù)報發(fā)展完善。設(shè)置緊急預(yù)案時，相關(guān)人員應(yīng)該以事故災(zāi)害的分析結(jié)果和以往經(jīng)驗進(jìn)行預(yù)案設(shè)計，為應(yīng)急管理工作提供可用性強的預(yù)案參考。建立多元化的參與機制需要借助公眾力量，通過激發(fā)群眾積極性推動管理機制的多元化轉(zhuǎn)變。對總結(jié)評估優(yōu)化，加強事件誘因分析、落實事件核查、充分反思總結(jié)是完善評估機制的關(guān)鍵。

5.5 完善應(yīng)急管理監(jiān)督機制

應(yīng)急管理監(jiān)督機制的優(yōu)化建設(shè)，主要能夠從立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和公眾監(jiān)督三方面進(jìn)行實踐，通過在各個角度提高監(jiān)督力度、加強分權(quán)制約能夠有效降低權(quán)力濫用問題發(fā)生率。應(yīng)急管理人員應(yīng)該通過在工作中完善對重要事項的立法監(jiān)督、加強司法審查和公共利益保障、提高信息透明度來提高應(yīng)急管理監(jiān)督機制的工作效率，進(jìn)而有效推動應(yīng)急管理發(fā)展。

5.6 完善應(yīng)急管理保障體系

最后，在保障體系建設(shè)方面，相關(guān)人員應(yīng)該通過加強宣傳教育，提高民眾的危機意識，使社會公眾和應(yīng)急管理人員都能夠具備良好的防范意識，從而有效控制突發(fā)事故災(zāi)害發(fā)生。當(dāng)然，相關(guān)部門還應(yīng)該加大科研投入力度并提高人才培養(yǎng)有效性，為應(yīng)急管理保障體系提供充足的資金支持和強大的人才力量。完善物資儲備也是提高應(yīng)急管理保障體系完善度的重要工作內(nèi)容，管理人員需要在日常工作中根據(jù)突發(fā)事件物資需求進(jìn)行合理的應(yīng)急物資儲備，設(shè)置科學(xué)的保障機制以促進(jìn)物資儲備工作有序落實。

6 結(jié)語

從歷史和現(xiàn)實的角度看，要想維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，需要從突發(fā)事故災(zāi)害應(yīng)急管理方面進(jìn)行工作優(yōu)化，通過徹底解決應(yīng)急管理工作中的問題，提高新時代下的突發(fā)公共事件應(yīng)急處理效率。在進(jìn)行突發(fā)事故災(zāi)害應(yīng)急管理問題研究的時候應(yīng)該立足于法律體系、協(xié)調(diào)機構(gòu)、行政程序、管理機制等工作，通過問題分析提出針對性的管理優(yōu)化建議。