大數據對流動人口基本公共衛生服務均等化的影響

王曉燕，朱梟镕

（南通大學 經濟與管理學院，江蘇 南通226001）

黨的第十九屆四中全會明確指出，要完善公共服務制度，推動基本公共服務均等化、可及性。基本公共衛生服務是政策推行過程中最基礎但最重要的內容之一，密切關系到廣大人民群眾利益。目前，我國仍有大量流動人口很難享受到均等化政策帶來的福利，大數據作為科學決策、正確評估、精準預測的重要資源與工具，對流動人口基本公共衛生服務的均等化勢必產生重要影響。

一、流動人口基本公共衛生服務均等化存在的問題

（一）流動人口享受的基本公共衛生服務水平不均等

近年我國城市化經濟水平顯著提高，但流動人口接受的基本公共衛生服務水平還是存在差距。一方面，在有限金額內發揮最大價值、落實更多政策是政府管理部門的一貫追求。與戶籍人口相比，流動人口具備流動無序的特點，其信息難以及時準確掌握，成為疾病傳染源幾率較高，無形中增加了治療、控制成本[1]，且加之地區對戶籍人口的偏袒，故本地戶籍人口更易享受到政府提供的高質量服務。另一方面，我國基本公共衛生服務項目資金由中央和地方共同投入，中央資金會著重向偏遠困難地區傾斜，在資金比例上，對西部和中部地區分別補助80%和60%，東部地區則會補助10%~50%不等[2]。《財政部 衛生健康委關于提前下達2021年基本公共衛生服務補助資金預算的通知》中，西部、中部以及東部地區獲得補助資金分別是2 019 843萬元、2 262 440萬元、1 147 418萬元[3]。資金分配有限，中、東部人口較多，這使得地區發展較為落后的城市，基本公共衛生服務管理水平面臨巨大挑戰。

（二）流動人口享有基本公共衛生服務項目實施程度不均等

流動人口由于受教育程度、從事職業不同等多因素影響，對衛生服務需求也有著不同訴求。政府及相關部門作為服務提供者，其財力和能力無法做到滿足每個人需求，因此只能在總結普遍需求基礎上，著重提高重點項目服務水平。流動人口受傳統家庭觀念影響，對預防接種、孕產婦管理等涉及生命方面的服務項目需求較高，故政府在此方面加大投資，提高服務水平，而在居民健康檔案等其他服務項目上，政府投資較少、實施程度低。李煙然等（2017）在四川省流動人口基本公共衛生服務研究中發現，8 000名流動人口中，已經在流入地建立居民健康檔案的僅有1 984人，占24.8%[4]。劉濤（2017）在長沙高新區麓谷街道流動人口基本公共衛生服務均等化調查中發現，從整體結果來看，建檔率不是很高，有一些人甚至沒有聽說過，其中已建檔占27.52%，不清楚自己是否建檔的占了46.72%[5]。

二、大數據對流動人口基本公共衛生服務均等化的積極作用

（一）強化服務的科學性、針對性

流動人口就業多元化和廣泛性使得他們對社會衛生服務和科學管理提出了多元化需求。為了能提供既高質量又精準的服務，可以通過對流動人口健康有關的海量數據、互聯網實時訪問和交易數據進行深度發掘與分析，具體掌握流動人口不同群體間在實際生活中的需求，并科學合理地展開定制服務。同時，人類思維方式也經受了大數據的洗禮，大數據思維方式從整體出發，丟棄了以往常用的分塊進行思考的方式，從海量數據中打撈所需數據與之相結合形成一套整體性、較抽象的思維方式來分析問題、解決問題。政府可以運用這種新思維方式，借助大數據平臺來獲取各式各樣全局性數據，從城市整體發展入手制定政策，在加快流動人口公共衛生服務均等化速度的同時還能實現城市資源合理配置，為群眾提供多樣化、準確化的公共服務和產品。

（二）降低員工的懶散性、消極性

基本公共衛生服務人員薪酬的發放、職位的調整與工作量和績效考核結果普遍存在脫鉤的現象[6]。目前，我國基本公共衛生服務重建設輕考核，績效考核方式單一，流動人口各部門工作內容和員工屬性不同，但在進行績效考核時采用的指標卻是同一套，這極大降低了考核嚴謹性和科學性。且主持考核的管理人員秉持“老好人”態度，既不愿做出客觀評價也不愿指出員工不足，考核結果一樣會致使員工喪失工作積極性。大數據的投入使用，能夠快速掌握公共服務部門進行服務時的數據與相關專題報告，同時對重點服務項目、服務領域的趨勢與發展變化進行全面掌控。在此形勢下，所有崗位工作人員的服務水平、服務質量和效率都會不斷受到大數據系統的監督、核查，其強大而無所不在的運算與記錄管理能力，將對公共服務部門的監督細化到每一個崗位、每一個人，能夠達到無處不在、無所不管的程度，從根本上杜絕員工偷奸耍滑、不干實事。

（三）提高決策的科學性、準確性

一個科學合理的決策不僅關系到行政管理的效率，也關系到國家和人民的根本利益，因此必須在了解全面的統計數據和信息之后再進行科學評估和決定。而長期以來，我國政府在決策體制、決策方式和決策執行等方面存在問題，如決策的科學觀念有待提高、決策體制不夠系統規范、決策執行與監督力度不大等，政府決策長期陷入困境。大數據技術的快速發展，有助于破除傳統決策困境，為政府制定社會政策提供科學、有價值的數據支持。大數據能夠幫助地方政府將流動人口最新狀況與特點等不同維度情況更直觀地展現出來，利于政府整體把握并分析群眾存在的共同性問題，在此基礎上形成對決策對象較為科學和全面的認知，從而實現系統決策。數據是公正、客觀的，地方政府充分發揮數據價值，運用大數據決策能夠極大降低因人的主觀判斷所產生的偏差，保證決策的客觀性，為政府科學決策提供保障。

三、大數據對流動人口基本公共衛生服務均等化實施的消極影響及成因分析

大數據的使用并非完美無缺，它所帶來的作用是喜憂參半的。與上文提及的對流動人口基本公共服務均等化實施所帶來的積極影響相對比，大數據在地區發展、資源配備以及共享等方面會對公共衛生服務均等化的推進產生一定的阻礙。

（一）大數據不同發展程度加劇地區發展不平衡

作為一項長期的基礎性工作，流動人口的均等化服務在推進實施過程中，其服務水平在部分地區、群體中不僅沒有改善，甚至出現惡化倒退現象。經濟發達的東南沿海以及長三角、京津冀地區，大數據從數據收集到可視化與應用環節方面技術都較為成熟，各部門能夠熟練通過大數據應用不斷提升對流動人口的基本公共衛生服務水平，使流動人口更好地享受到流動所在地的各類服務，獲得更多公共福利。而發展水平落后的城市，其流動人口公共服務配套的各項設施與制度設計，如生育、醫療、社保等服務本身存在的差異就較為顯著，在大數據加持下，差異會越來越大。究其原因是大數據雖可以跨越原本信息與數據之間存在的鴻溝，但同樣遭受經濟發展水平制約。經濟發展水平高的一線、新一線城市等地區在大數據應用上的投入越多，其催生的多重差異也更為顯著，這種失衡現象在短期內也并不會因大數據技術的應用得到改善。

（二）算法和數據的偏差導致資源配備不合理

大數據分析是統計與決策工具，政府可以利用算法模擬和數值計算對醫療衛生資源服務相關供需數據進行分析、掌握與挖掘，從而了解供需之間的平衡對比，對未來需求量和資源配置進行合理預測，供決策管理層進行規劃參考。發揮積極作用的大數據同時也會因受算法偏差的影響而造成資源浪費。原因是在城市資源分配中，不同的教育背景和成長經歷讓程序制定者都有著相對獨立的價值觀，價值觀決定了他們不同的利益追求與價值判斷，在看待事物上有著深厚的價值偏見，算法承載著設計者的價值，受程序設計者情感、認知水平等主觀因素影響無法保持價值中立，最終導致算法出現偏差。而政策決策者不了解其中隱情，只根據算法得出的數據分析進行判斷，會使資源得不到合理配置，地區間差異日益增大，政策推行不僅會停滯不前甚至會出現倒退現象。

（三）大數據共享危機阻礙服務均等化發展速度

大數據的生命在于共享，數據之間的關系是交叉、相互聯系的，唯有分享才能發揮大數據應有的價值。從流動人口均等化服務涉及領域來看，其所涉及的管理與服務機構的最小單位需要下沉至街道、社區，需要提供的均等化服務橫跨就業、醫療、公共衛生、社保等至少7個部門，公共衛生服務作為其中一項，若想取得成功離不開與其他部門的合作。而當下在推進流動人口衛生服務均等化過程中，鄉鎮衛生院、村衛生室的工作人員會從自身工作角度出發，收集流動人口相關健康信息數據以便更好履行職責，但利益沖突的存在讓政府和企業誤認為擁有的大數據越多，獲取珍貴資源、潛在經濟價值的機會就越大。每個部門都渴望獲取更多數據但卻不愿分享，長此以往導致孤島現象形成，引發大數據時代的共享危機。

四、強化大數據對流動人口基本公共衛生服務均等化積極影響的建議

（一）深化公共財政體系建設

公共財政對基本公共衛生服務的發展具有不可推卸的責任。不同地區經濟發展實力水平無法處于同一高度，但各省市可深化公共財政體系建設，合理分配財政經費，從而達到提高流動人口基本公共衛生服務均等化水平的效果。首先，為杜絕資金浪費現象的產生，基本公共衛生服務所需經費預算需由衛生部門按照流動人口規模、基本公共衛生服務項目等多重指標進行編制預算，最終上報財政審核后撥付資金。其次，大數據技術發展應與流動人口均等化服務齊頭并進，成立專項小組并撥付專項資金用于研究技術的提高。最后，一是加大資金監管力度，保證專項資金落實到位，切實維護流動人口公共利益。二是健全財政支出績效評價制度，通過人民群眾的反饋來判斷財政支出是否合理，以便后期提高財政資金效率。

（二）提高算法及決策比例透明性

“算法可能會犯錯，并帶有偏見。大規模運行的復雜算法在技術上的不透明性使它們難以被仔細審查，導致公眾對它們如何行使權力和影響力缺乏了解。”[7]為了避免算法偏差的出現，迪亞克帕羅斯、科利斯卡等學者主動出擊，在《新媒體的算法透明性》一書中提出算法透明性框架，即“我們將算法的信息公開定義為允許相關方進行監視、檢查、批評或干預”[8]，讓不同知識背景的主體能夠理解與接受算法，這一方法能夠讓群眾在了解算法制定的同時還能進行及時監督，保證算法的公正性。此外，確定大數據算法在決策中所占比例也是不可避免的。當決策者決策時，經由算法得出的大數據處理結果，與實際判斷結果有所出入的事時有發生，是選擇相信大數據還是依賴于人的主觀判斷是難以抉擇的。故應先商議確定好兩者在決策中所占比例并將其鄭重寫入文件公開發布，不僅可以有效節省時間，也可以獲得群眾認可。

（三）完善大數據信息共享機制

一方面，要強化信息共享和業務協同機制。各服務部門業務的內在特點決定了政務信息資源需要橫向整合、縱向聯動，建議以各社區流動人口公共衛生服務綜合信息平臺為基礎匯聚成立大的省級流動人口信息資源共享平臺，在此基礎上建立跨部門、跨地區的信息共享機制，并對流動人口信息資源采集、收錄、共享等操作流程規范以及負責人員權力和職責進行統一明確，制成清單嚴格遵守。另一方面，要加強信息安全保障機制。信息共享首先離不開法律的保護，相關部門應積極借鑒國內外成功經驗，制定符合信息資源開放、利用的法律條款，加快推進信息資源共享相關立法工作的完成。其次，提高部門工作人員信任度和專業業務素質。對內安排大數據專業知識技能培訓提高人員業務水準，適當組織聯誼促進部門間的交流信任；對外進行優秀人才引進，加強后備儲備力量，提高綜合服務能力。

結語

流動人口能夠平等地享有基本公共衛生服務，不僅事關公共管理服務的公平、正義，更關乎我國經濟改革和社會治理現代化的建設。大數據的出現為我們提供了新的思路和途徑，在一定程度上為我們解決了不少難題。然而作為新興事物，人們尚未能徹底把握利用它，面對大數據時不時暴露出來的風險，人們常常手足無措沒有辦法去化解。故而在大數據的使用過程中一定要保持客觀的態度，一方面要努力學習如何熟練發揮其價值，另一方面要防范大數據風險，積極地應對大數據所帶來的風險沖擊。