陜西省黃河流域生態保護和高質量發展路徑研究

徐禮志，李麗

（延安大學經濟與管理學院，陜西 延安 716000）

前言

黃河流域覆蓋9省(區)，包括青海、甘肅、四川、寧夏、陜西、內蒙古、山西、河南、山東，面積約75萬km2，由西向東連接我國西、中、東三大區域。2019年，黃河流域9省(區)GDP占全國的24.94%，當下的黃河與長江相比，仍堪稱中國動、靜二脈之一。黃河流域當前人力資源豐富，文化旅游資源眾多，更是第二亞歐大陸橋和絲綢之路經濟帶的腹地，溝通內外，發展潛力仍然很大。2019年9月18日，習近平主席在河南鄭州召開了“黃河流域生態保護和高質量發展座談會”，并指出與京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設一樣，黃河流域生態保護和高質量發展也是國家重大戰略之一，黃河流域也將成為和長江流域一樣帶動國家發展的新支撐帶。提出了黃河流域生態保護和高質量發展的五大主要目標任務是:加強生態環境保護，保障黃河長治久安，推進水資源節約集約利用，推動黃河流域高質量發展，保護、傳承、弘揚黃河文化[1]。

陜西省位于黃河流域中游，與黃河淵源極深。黃河干流縱分秦晉之地，第一大支流渭河橫穿關中平原，為華夏文明發祥地，其中黃土高原也是流域生態保護的重點區域。陜西省2019年GDP 為25793.17 億元，與黃河流域其他省(區)相比排名第4，鑒于四川主要歸入長江經濟帶，陜西省實則為黃河中上游經濟區領頭羊。截至2019年2月18日，國務院批復了10個國家級城市群，與陜西省域直接相關的有關中平原城市群、呼包鄂榆城市群，還可東銜中原城市群，南聯成渝城市群、漢江生態經濟帶，西接蘭西城市群，應充分發揮樞紐地位，打造新的經濟增長極，構筑西部大開發升級版模式。

國內學者對黃河流域生態保護和高質量發展戰略有了豐富的實證分析和理論分析。黃河流域生態保護和高質量戰略已提出兩年，諸多學者的研究重心總體上可歸為兩類：一是全格局研究，即研究黃河流域各省(區)間的協同合作或者水土、立法等要素[2-4]；二是微格局研究，即研究黃河流域的某些地區或者單個城市的生態保護和高質量發展[5]。

本文以黃河流域生態保護和高質量發展為全局視角，深入查詢相關文獻和數據資料，在“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念指導下對陜西省可采取的路徑問題進行研究。首先，對陜西省內黃河流域現狀、界定和劃分作了分析。其次，基于跨區域國家戰略政策福利和“共同抓好大保護、協同推進大治理”思路，比較流域相鄰區域情況，運用SWOT 分析陜西省區位條件。再次，介紹國外流域生態保護和高質量發展經驗。最后，提出合理的陜西省黃河流域生態保護和高質量發展路徑對策。

1 陜西省黃河流域發展概況及與中游其他省(區)的比較

陜西位于黃河中游，主干流全長719km，流域面積達13.3 萬km2，轄有80 多個縣(市、區)，省內黃河流域經濟及生態功能地位突出，占全省65%的國上面積、78%的人口和86%的經濟總量，涉及關中5 市1 區、陜北2 市和陜南1 縣，即西安、銅川、渭南、寶雞、咸陽、榆林、延安市、楊凌示范區和商洛市的洛南縣，主要支流有渭河、延河、南洛河、無定河、清河、窟野河、禿尾河等[6]。由于秦嶺的分水嶺作用，其南部屬于長江流域，本文并不列入黃河流域分析對象，陜南應發揮綠色生態優勢，積極融入漢江生態經濟帶[7]。

1.1 陜西省黃河流域高質量發展概況

1.1.1 陜西省黃河流域生態發展概況

黃河周邊的徑流量比較少，泥沙含量多，其中陜西對黃河河道粗泥沙輸入的占比量超過80%。我國生態環境嚴峻的地區，又以黃土高原首當其沖[8]。64 萬km2的黃土高原，流失的水土面積達到了45萬km2，相當于總面積的70%。平均每年向黃河輸沙達16 億t，其中4t噸淤積在河床，形成了千里懸河。新中國成立70 多年來，特別是進入新世紀以來的20 多年來，陜西省全面推進水土流失綜合治理，加強水源涵養生態修復，有效控制了黃土高原地區的水土流失。黃河流域生態環境得到全面改善，促使陜西綠色地圖向北推進400km，注入黃河的泥沙減少了59 億t，實現了區域生態環境由“整體惡化、局部改善”向“整體改善、局部良性循環”的根本轉變。

西部大開發戰略以來，陜西大力實施以退耕還林為主的林業重點生態工程，特別是在水土保持和生態修復方面，目前已建成34000 多淤地壩，約占全國的60%，59億t泥沙實現了有效攔截，退耕還林還草300 萬畝，年灌溉面積60000畝，增產糧食4億kg，養殖效益380萬元。陜西省針對不同地區形成了不同的治理模式。如陜北梁家河以水土保持綜合治理為重點，改善生態環境，發展特色產業扶貧；在關中加大積水池建設和城市節水試點，突出關中水系圖的保持和恢復；在陜南，重點發展生態清潔型小流域和特色產業[9]。

1.1.2 陜西省黃河流域產業結構和城鎮化發展概況

1.1.2.1 陜北區域

以化工能源為主的陜北，整體發展水平已進入工業化后期。按照現代化的有關指標，第一產業農業的比重要在15%以下，第三產業的比重要在45% 以上，城市化水平應在50% 以上。2020年，陜北區域三大產業結構的比例為榆林6.1:63.1:32.8，延安10.5:54.2:35.3。可見，榆林和延安的農業比重已經達到現代化建設的要求，但第三產業比重顯然沒有達到標準。2020年該區域的城市化水平，榆林是57.7%，延安是60.79%，適應了現代化的要求。

1.1.2.2 關中地區

關中地區以先進制造業為主。從產業結構特點看，關中地區三次產業結構7.3:45.1:47.6，第一產業比重相對較低，第二、三產業比重相對接近。優勢產業快速增長，西安的交通運輸設備、航空航天、電子，寶雞的機械、電子、食品、飲料、煙草，咸陽的電子、紡織、醫藥，渭南的農副食品加工，銅川的煤炭、鋁、水泥、陶瓷，楊凌示范區的環保農資、農牧業品種、食品加工和生物制藥等優勢明顯。關中地區城鎮化水平較高，2020年關中地區城鎮化率62.5%，比全省高3.1個百分點，比陜北高0.6個百分點，比陜南高12.9 個百分點。與2010 相比，關中地區城鎮化率提高10.7 個百分點，同期全省提高12.12個百分點，陜北、陜南分別提高12個和14.1個百分點，均高于關中。

1.2 陜西省與黃河流域經濟帶其他省(區)的比較

本文選取與陜西相鄰的內蒙古、陜西、河南為例子進行分析。

1.2.1 地緣結構分析

四省交界的黃河中游沿岸地區一衣帶水，地緣關系十分密切。黃河從內蒙古托克托縣河口鎮由南向北急轉，流經晉陜大峽谷，在陜西潼關縣急轉東至鄭州桃花峪段，即黃河干流中游，包括47個縣(區、旗、市)。根據黃河兩岸的地理形態，黃河中游在地理上分為北、中、東三段。北段為河口鎮至龍門。該河段連接了黃土高原的全部兩段，東側是晉西北的黃土高原，西側是陜北的黃土高原，兩岸幾千條溝壑的黃土地貌成為黃河中游一道獨特的景觀。巖石聳立于河谷兩側，險峻的峽谷景觀被命名為“晉陜大峽谷”。中段為龍門鎮南至潼關縣。黃河經過龍門峽口后，進入開闊的汾渭平原緩慢流動，并接受汾河和渭河流兩條重要支流。東段為潼關東至桃花峪。黃河流域變得陡峭狹窄，水流洶涌。在三門峽水庫建成前，兩座石質島嶼并排矗立在河中，將河流分為鬼門、神門和人門，可以看到水流險急[10]。

1.2.2 產業結構分析

內蒙古、山西、陜西和河南位于黃河中游沿線，同一地理區域的縣(區、旗)產業結構相似。大部分縣(區、旗)的第二產業結構比例高于65%。其中，神木、府谷、柳林、興縣、保德的第二產業占比超過75%，煤炭開采和煤化工在縣域經濟發展中起著龍頭作用。這一地區縣域經濟的總體規模和效益在內蒙古、山西、陜西、河南等黃河中游沿線地區處于前列。其中，神木、府谷、準格爾人均GDP 在21 萬元以上。吳堡、綏德、鄉寧、大寧等縣地處黃土高原。由于資源制約，縣域經濟總體規模較小，人均GDP在6萬元以下。從產業結構看，第二產業比重普遍偏低，除鄉寧、延川、韓城外，其他縣的工業基礎十分薄弱，其中綏德縣低至11%。農業生產以雜糧為主，第三產業以林果業和農產品初加工為主，旅游業仍處于發展的初級階段。

位于汾渭平原的臨猗、萬榮、平陸、合陽、大荔、潼關等縣區農業發展條件較好，生態養殖、設施農業較為發達，但工業整體較為落后，絕大部分縣區二產占比低于45%。由于人口較多，人均地區生產總值普遍低于4 萬元。地處中原地區的澠池、義馬、溫縣、濟源等縣區依托中原城市群發展，具備良好的工業基礎，多數縣區二產占比65%以上，人均地區生產總值為6萬～12萬元，縣域經濟較為發達[10]。

2 黃河流域生態保護和高質量發展戰略下陜西省高質量發展SWOT分析

陜西省處于黃河中游，是構成黃河流域生態經濟帶的重要組成部分。對帶動東部和西部的經濟發展起著重要作用。在黃河流域生態保護和高質量發展背景下，分析陜西省在經濟發展中要如何有效地發揮優勢，化解威脅，對實現陜西省總體生態經濟的發展具有重要意義。

2.1 優勢分析

2.1.1 雄厚的工業基礎和豐富的自然資源

陜西省工業基礎資源雄厚。主導產業為制造業和能源化工，西安市更是躋身全國八大工業城市之列，為陜西省對外開放提供了基礎支撐。近年來，陜西省經濟總量和工業產值也持續穩步上升。此外，陜西擁有得天獨厚的自然資源，如礦產、能源等，石油、天然氣、鹽礦、煤炭等自然資源的產量和節約量也位居我國前列[11]。

2.1.2 富集的科教資源

陜西省具有豐富的科教資源優勢，包括1231 個不同規模的科研機構和126 所高等院校，包括多達145個國家重點學科；擁有相對豐富的專業領域人才資源，其中包括76名美國科學院院士和29 萬名專業科技活動工作者。各類資源統籌聯動，構建起了較為完善的優勢特色產業學科體系、人才體系、科研基礎設施體系和技術創新體系。

2.1.3 特色的文旅資源

陜西省在推動國際文化旅游中心更快更好發展、加大力度開發絲綢之路、完善金融中心創新發展等方面取得了比較樂觀的成績。據悉，國風秦韻的足跡已成功走向五大洲數十個國家，向世界人民展示以陜西文化為代表的中華傳統文化；“絲綢之路國際藝術節”已在西安成功舉辦六屆。這些對于陜西省更好地落實“一帶一路”倡議，促進國際文化藝術交流起到了巨大的品牌推廣作用。

2.1.4 便利的區位和交通

作為全國的運行調度中心，陜西省不僅是八大鐵路樞紐、八大航空樞紐之一，也是非常重要的公路樞紐。2013年11月28日開通的中歐班列“長安號”從陜西西安出發，至中亞和歐洲，覆蓋了哈薩克斯坦、德國、波蘭、比利時等45 個絲綢之路沿線國家和地區。不僅有效促進了沿線經貿往來，而且也在新冠肺炎疫情防控期間更加有效地穩定了國際供應鏈，成為踐行人類命運共同體的生動載體。

2.2 劣勢分析

2.2.1 省內發展不平衡

近年來，陜西省經濟總量、全省人均GDP高于全國平均水平，但省內的經濟發展極不均衡。從各地級市來看，省會西安GDP人均GDP遙遙領先，一市獨大的現象比較明顯。2020西安首位度為37.14%，2020年GDP 增幅高達620.41億元，而陜西各地級市累計起來GDP增幅不足200億元。

2.2.2 產業結構比較單一，企業創新能力不足

作為傳統工業大省，陜西省的產業結構一直呈現“分量重”的特點，長期以來制約陜西經濟發展的突出問題之一是對能源化工產業的過度依賴；不僅如此，當前陜西省經濟發展面臨資源要素約束趨緊和環境約束加大兩大挑戰；此外，陜西傳統支柱產業也面臨增速放緩的問題，折射出陜西經濟面臨的另一大結構性擔憂——創新能力不足。這些都會導致企業“走出去”后勁不足，抵御外部風險的能力降低，給經濟持續運行造成巨大壓力。

2.3 機遇分析

除了黃河流域生態保護和高質量發展戰略，陜西省還享有“一帶一路”建設、關中平原城市群建設、呼包鄂榆城市群建設、漢江生態經濟帶發展等重大扶持政策。《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》更指出陜西應發揮綜合優勢，打造內陸開放高地和開發開放樞紐，加強西北地區與西南地區合作互動，促進成渝、關中平原城市群協同發展，打造引領西部地區開放開發的核心引擎。

2.4 威脅分析

2.4.1 生態環境壓力較大

陜西以能源、原材料為主的經濟發展模式，具有結構單一、分量重、資源型等特點，依賴能源的發展模式沒有得到根本改變。近年來，以重化工業為主的產業結構對區域環境質量提出了嚴峻挑戰，城市機動車保有量的增加、城市空氣質量和水環境受到一定程度的影響。工業園區成為主要產業集群，發展現代能源、化工、現代紡織、裝備制造、冶金、建材等產業，但部分工業園區環境治理滯后，環境污染問題突出，環境治理難度加大。同時，根據2020年全國水土流失動態監測結果，黃河流域水土流失占流域土地面積的比重最大，為35.25%；中度及以上水土流失面積占水土流失總面積的比重最大，達到37.29%。黃土高原植被建設和生態工程建設的體制機制仍需進一步完善[9]。

2.4.2 區域競爭較為激烈

國家疊加戰略的實施，在促進陜西省經濟跨越式發展的同時，也帶來了陜西省區域間激烈競爭的威脅。第一，雖然陜西省在黃河經濟帶中游省市的輻射作用下可以獲得更多的發展機會，但也可能在短期內受到周邊省市的強烈沖擊，出現資金流動、人才流失等的趨勢；二是在面對東北地區產業轉移時，內蒙古、山西、河南等周邊省份存在資源環境和經濟發展階段相近、產業結構趨同等問題，無法形成錯位競爭的威脅[12]。

3 對黃河流域生態保護和高質量發展戰略下陜西省生態經濟發展的建議

3.1 加強落實生態保護，有的放矢綜合整治

黃河流域生態保護和高質量發展所要求的第一點就是把生態保護放在前面。因此重中之重的任務是進一步優化提高黃土高原的綠色覆蓋率，加強對流域水土流失情況的掌握。對于小支流的全面整治、土壤荒漠化的防治、退耕還林還草工程，都要持之以恒地進行。在300mm等降水量線以北的地方，要繼續加強淤地壩以及旱地梯田的構建，維護好濕地的環境，以實現更有效地對泥沙進行攔蓄[13]。

3.2 科學規劃水利設施，推動黃河長治久安

鞏固河長制，落實推進陜西省北部流域水沙綜合整治，控制好河流范圍內廢棄物的排放量。鞏固好境內黃河流域的防洪組織系統，既要加大對河堤岸的巡查力度，也要推進河道的全面整治[14]。針對渭河下游河段可能面對的泛濫以及泥沙淤積，需要對存在危險的水庫進行排險并休整；提高南山支流防洪的標準，提升渭河的沖沙能力。搞好總體的河流湖泊防洪調度，對水庫的汛期限制水位應該嚴格執行，增強對河流水文的預測與預警，有效應對可能存在的險情[14]。

3.3 開源節流，珍惜水資源

陜西省黃河流域總體降水量匱乏，水資源相當珍貴。應當科學規劃好流域內的產業與人口分布，鼓勵節水農業、節水工業的發展，既要實施好用水總量的監督，也要落實好用水強度的檢測。要加快推動“引漢濟渭”工程、白龍江引水工程（延安段）等跨地區的重大引流工程的建設，以實現更好的水資源地域分配。在節水產業中，尤其是農業方面，要廣泛應用節水灌溉技術，構建好科學的引水、送水、節水體系建設，倡導和發動群眾參與進節水行動中，保護好、利用好黃河的水資源[15]。

3.4 促進關中與陜北創新可持續發展

加強關中、陜北產業的互動發展，著力推動產業升級，提高產業自主創新能力，全力發展“三個經濟”，積極融入“一帶一路”大格局。將西安-韓城-侯馬高鐵、延安-太原高鐵、榆林-包頭高鐵等項目建設納入國家《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》及其他專項規劃。陜北地區堅持能源工業與非能工業并重，高新技術產業、戰略性新興產業蓬勃發展。陜北新能源發電2020年裝機總量達到1.5 億兆瓦，應進一步加大建設儲能基地，著力解決新能源棄風棄電造成的資源浪費。同時，應高標準建設綠色環保“煤電”項目，輸出綠色清潔電力。

3.5 抓好文化品牌，傳承和發揚陜西省的黃河文化

21世紀，地區的競爭力不僅體現在經濟上，也表現在文化上。陜西省具有得天獨厚、歷史悠久的黃河文化，應當抓住文化根基，革故鼎新，講好紅色革命故事、開放發展故事，突出陜西省黃河文化所具有獨特的深厚魅力，迎來新世紀的《黃河大合唱》。

3.5.1 系統保護及傳承現有文化遺產

文化遺產既包括物質文化遺產，也包括非物質文化遺產。在物質文化遺產方面，如西安的大明宮，陜北的延安革命舊址、統萬城等，要注意把遺址的保護與城市的集聚發展進程、鄉村建設協調起來，把文化遺址保護和社會經濟的發展協調起來。在非物質文化遺產方面，如秦腔、安塞腰鼓、華陰老腔，要注重人員傳承以及與時俱進的發展。

3.5.2 剖析文化的時代價值

以構建地區文化產業、品牌納為重點，厚植黃河流域文化，打造精品文化工程，強化驪山兵馬俑、延安黃帝陵及革命舊址等中華文明、中國革命的精神標識和自然標識功能。增強歷史與現實相交融的文藝創作，實現“互聯網+文化遺產”，既強化文化產品的文化意蘊，又增強交互體驗和吸引力。

3.6 強化和黃河流域中游地區的生態經濟深度合作

通過加大黃河沿線地區在產業發展、交通設施等方面的合作，組織多領域、多方位的跨省合作體系，促進黃河中游地區經濟穩定增長、均衡發展。與內蒙古、山西、河南加快資金、信息資源、科學技術等要素的流轉，加強資源配置的整合，推動產業合作以及經濟總體系統轉向更高級的發展[16]。

實現黃河中游高質量發展的重要路徑之一，就是陜西、內蒙古、山西、河南建立跨省的生態協同保護組織體系。但仍需注意的是，這種跨省區域合作的生態保護相當容易導致利益協調不暢通、利益分配不平衡、利益補助不切要等缺陷[10]。所以，可以經由構建地域互信與利益分配協商橋梁，完善諸地域利益訴求和表達系統，整合相對統一的利益目標，強化對利益分配的規范，構建陜西、內蒙古、山西、河南四省區生態保護合作利益整合機制。而在實踐中，建議成立黃河中游生態環境管理機構，統一協調黃河生態環境立法和污染治理要求，最終建立一體化環境監測平臺。