鄉村振興背景下農村幸福河湖建設的問題與對策研究

楊 倩 ，馮玫涵 ，李曉凌 ，彭賢則

（1.湖北工業大學 湖北生態文明理論與實踐研究中心，武漢 430068；2.湖北工業大學 馬克思主義學院，武漢 430068；3.武漢大學 經濟與管理學院，武漢 430072）

河湖水系是鄉村振興的優勢自然資本，是人民富足的重要支撐。農村幸福河湖的建設要以滿足人民生產生活需求，提高人民幸福感、獲得感和獲得感為目的，緊密圍繞河湖安全保障提升、河湖水質改善、河湖環境景觀塑造、生態系統修復和人文歷史彰顯等不同維度，開展河湖的綜合治理、系統治理和源頭治理工程，進而打造靈動的水清岸綠人和的鄉村新畫卷。這既是幸福河湖內涵特征要求，又是指引農村幸福河湖創建的方向指引。

1 加快推進農村幸福河湖建設的重要意義

農村幸福河湖創建是筑牢鄉村生態安全保障，實現可持續發展的基本需求。首先，農村幸福河湖的建設，可以著力解決河湖長期遺留的歷史淤積，水系水網割裂、河湖阻斷等狀況，保證河湖的安全暢通，恢復河湖調蓄能力和水環境容量，強化了河湖的防洪能力，對鄉村水安全發揮著基礎性的作用。其次，幸福河湖打造過程中農村生態河道的建設，增加了生態水量補給，提高了水系的流動性和連通性；生態脆弱河道、重要景觀河湖的生態修復為穩定健康的水生態系統奠定了基礎，對維持鄉村生態平衡、保障水生態安全，提升水生物多樣性，實現可持續發展發揮著重要的作用。

農村幸福河湖創建是促進鄉村產業興旺，推動經濟高質量發展的需求。農村幸福河湖的創建改善了農村水環境質量，水資源節約集約利用體系得到優化配置。自古以來，人類逐水草而居，河湖水系與農業生產、經濟發展乃至文明的誕生都有著密切的聯系[1]。產業興旺是鄉村振興的基石，現代農業屬于產業興旺中最重要的內容，而糧食生產和農產品生產是這一內容的重中之重。因此，優質、穩定、豐富的水資源可以為當地群眾生活、灌溉和產業發展提供基礎保障，水產項目和涉水文化旅游將拓寬農業產業發展模式，有助于鄉村經濟的高質量發展。

農村幸福河湖創建是建設美麗宜居鄉村，守住鄉愁的需求。習總書記曾說，要“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。山青水美的宜居鄉村是鄉愁的重要載體。農村幸福河湖的建設，不局限于河湖水環境的改善與治理，還包括岸線整治、融入人文景觀資源的濱水綠道、特色水景建設等，不僅可以改善當地群眾的人居環境條件，還可以推動鄉村形成優質的山水人文資源，提振鄉村精氣神，增強人民凝聚力，孕育農村社會好風尚。

2 我國農村幸福河湖建設歷程

農村幸福河湖的建設，是基于河湖長制成長起來的農村河湖水系管理的終極目標[2]，具有標本兼治、全面系統的特點。

河長制是我國在生態文明建設實踐中，為破解河湖水系治水困境，保障國家水安全的重要舉措，亦是維護河湖健康生命、促進河湖生態功能可持續發展的制度創新[3]。2016 年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于全面推行河長制的意見》，標志著河長制從地方性、臨時性的水危機應急之策，走向了全國層面，并向著長效化、制度化方向發展。2018 年，各省開始強化落實“河長制”，全面建立河長制的目標任務，從突擊式治水開始向制度化治水轉變。

在全國各地的共同努力下，河湖長制全面實施，河湖面貌煥然一新，河湖管理與保護工作成績斐然。截至2021 年底，全國省、市、縣、鄉四級河湖長共30 萬名，村級河湖長（含護河員、巡河員）超90 萬名，實現了河湖管護責任全覆蓋。歷時5 年，河湖長制也從1.0 版本已經提升到3.0 版本，經歷了從搭建四梁八柱建機立制，到重拳治亂改善河湖面貌，再到標本兼治打造幸福河湖的重要階段[4]。河湖長制3.0 版本是為人民打造幸福河湖的版本，也是“十四五”時期河湖管理和保護的主要目標。

為了把農村河湖打造成幸福河湖，從2020 年開始，水利部和財政部開始在全國開展水系連通及水美鄉村建設試點工作，助力鄉村振興。據統計，截至2021 年6月，全國農村水系綜合整治完成投資超過140 億元，項目實施累計增加水面面積36 萬畝（1 畝約等于667 m2），治理農村河道超過2 200 km、湖塘600 多個，治理成效初步顯現[5]。

3 農村幸福河湖建設中存在的主要問題

農村幸福河湖的建設已邁出了堅實的步伐，取得了一定成效，但也存在一些問題。造成當前農村河湖水系生態問題多，幸福河湖建設中難度大的原因是多方面的，既有歷史遺留的原因，也有當前發展不足的問題。

3.1 缺乏統籌規劃和頂層設計

從農村空間資源的角度看，由于過去受經濟發展和技術傾斜的限制，我國農村發展長期以來缺乏專業的空間統籌規劃指導，造成了土地利用模式粗放的無序發展和基礎環保設施與村莊不匹配的現狀。

農村的無序發展，一方面導致圍湖造田、灘地種植等人水爭地現象屢禁不絕，農村部分河流、湖泊和坑塘被不同程度的填埋，岸線被侵占，原有的天然水網聯系被割斷，河湖塘自身凈化功能受限，村級河、湖、塘普遍存在著不同程度的淤積阻塞，部分河湖塘甚至萎縮，斷頭河、死湖和臭塘問題顯著，河湖水系治理需求總量巨大。另一方面，非農產業的隨意布局，導致污染源分散化，難以集中管理，加劇了農村河湖水系截污治理難度。

其次，由于缺乏規劃引領，當前很多地區農村的公共衛生服務體系和環保基礎設施與村民現實發展需求不匹配，造成了污水收集處理系統、垃圾處理系統和廁衛處理系統等配套設施覆蓋不足或匹配過渡閑置的兩頭極端現象。前者造成污水集中收集處理困難，形成以居民點為中心的污染源，對河湖水系造成源源不斷的影響。后者造成農村河湖水系治理資金的浪費，背離群眾意愿。

3.2 建設資金和建設主體單一

當前，我國幸福河湖建設資金主要來源于中央財政和地方財政支持，渠道單一、總量有限，難以全方位滿足我國廣袤遼闊疆土上的河湖水系治理要求。因此，部分地區在幸福河湖建設上，依然無力打破城鄉二元結構壁壘，只能重點考慮“形象”幸福河湖或城區幸福河湖建設。對村級河湖水系內雜草叢生，水體污濁等生態環境問題只能聽之任之，或象征性、局部性地整治，出現了一些河網密集區農村的水質型缺水加劇，守著“水窩子”缺水現象明顯增多，供水能力減弱，阻礙了鄉村振興前進的步伐。

此外，由于河湖水系公共物品的天然屬性和河湖水系生態環境項目建設周期長，資金需求量大，短期盈利前景不明朗，難以有效吸引社會個體和企業積極主動參與到農村幸福河湖建設中。多元建設主體缺位，長期依賴政府推動執行，形成了“干部干，群眾看”的執行困局。在幸福河湖建設和管護過程中，若遭遇阻礙或困難等情形，易形成拖延、推諉、爛尾甚至無人監管等現象。

3.3 當前農業農村綠色發展不足

農民是農業生產中的核心力量，由于其對農業農村綠色發展意識淡薄和缺乏專業有效的技術引導、支撐，農戶在生產過程中，仍然主要依賴化肥、農藥增產增收，使用后的地膜、包裝袋和農藥瓶等固體廢棄物沒有妥善處理的途徑，回收后無法處理的秸稈、菜梗菜葉，隨意堆積在河湖或溝渠沿岸。水產養殖、畜禽業養殖污染防治和廢棄物資源化利用標準、支撐技術在農村還未全面普及，直排、偷排現象屢禁不止。

因為受限于當前農民綠色發展意識、先進的農業綠色發展支撐技術和配套的規章制度等不足，我國農業農村綠色發展還處于起步階段，粗放的農業生產方式和經濟發展方式持續造成農村環境河湖水系截污控污難，水體污染，水生態環境退化，幸福河湖建設受阻。

3.4 農村河湖長效管護體制機制不健全

誕生于應急模式下的河湖長制建立時間不長，體制機制不健全。在村級河湖體系的管理實施過程中仍存在一些典型問題。如由于對河湖管理欠缺專業的認知，農村河湖長在落實巡河制度中護河、治河的意識不強，容易出現走過場情況，造成農村河湖問題發現和解決不及時。且在經濟發展比較緩慢的地區，河湖長制專項資金落實困難，農村河湖與城區河湖相比，受重視程度低，河湖長在工作中容易出現倦怠情緒，主動性不強。此外，聯動機制不完善。各相關職能部門統籌治水的合力不足，河湖管護執法各管一塊；流域上下游協調不暢、配合不夠；群眾認知和參與度不夠，上下整體聯動共管的氛圍尚未形成。

4 加快推進農村幸福河湖建設的制度保障

農村幸福河湖是鄉村振興的重要保障，是人民對美好生活的要求，亟需采取有利的措施和制度保障去清除農村幸福河湖建設中的“攔路虎”。

4.1 加強規劃引領，細化謀篇布局

堅持生態紅線管控，結合農村水資源和水生態環境實際，加強農村生活空間、生產空間和生態空間的“三生”空間頂層設計，因地制宜的做好《鄉村國土空間規劃》《農村生活污水治理專項規劃》《農業面源污染防治工作實施方案》等系列規劃編制，完善農村居民生活區水污染處理治理和垃圾處理等環保功能，優化養殖業和種植業的生產布局、結構和規模，優化資源配置，既從源頭減少生活生產對農村河湖的污染，又妥善解決人河爭地的問題，進而推進農村幸福河湖建設的統籌管理，實現科學施策。

4.2 加大資金和政策扶持力度，實現多元共治模式

中央和地方均加大對農村幸福河湖建設的扶持力度。資金上，針對農村河湖塘水網割裂、淤積阻塞和連通不暢的突出問題，政府應適度加大農村河湖塘清淤和水網連通財政資金投入力度，提高財政資金使用效率。同時，鼓勵使用政策工具，通過設立專項基金、搭建技術平臺和提高管理能力等方式，多措并舉整合涉農資金，積極拓寬社會資金參與渠道。管理上，政府應為服務于農村幸福河湖建設的企業、個人提供工作支持和回報保障，建立起政府主導、企業參與，公眾響應的多元共治模式，支持推動農村河湖水系連通工程建設。

4.3 加快推進農業農村綠色發展

加快推進農業農村綠色發展，以綠色發展模式促進農村生活和生產的全過程減污控源。首先，加快實現投入減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、消費模式綠色化和產業模式生態化的制度建設，推動農村生活和農業生產向綠色發展方式轉變。其次，強化農業農村綠色發展的技術支撐，分類推進種植業、養殖業的污染防治和廢棄物資源化利用。此外，因地制宜，充分利用農村自然坑塘，建設一批人工濕地水質凈化工程，進一步提高水生態系統的凈化功能，改善水體水質。

4.4 以河長制為依托建立健全農村河湖水系的環境管護體系

幸福河湖建設需要共建共享，共建共享需要高效長效的體制機制。以河長制為依托，進一步改革流域管理，建立健全農村河湖水系的環境管護體系，夯實農村河湖長制的責任機制、激勵機制、問責機制和監督機制。同時，以基層組織建設促農村河湖管理工作合力，如建成政府主導、部門聯動和社會參與的多元共治體系；抽調具有專業能力的工作人員定期對農村河湖長進行專業培訓；強化農村社區的參與和支持，通過推進公共服務提升農村居民自發參與河湖塘管理的積極性，形成建設水清岸暢景美新農村的凝聚力。