城市土地管理中土地利用規(guī)劃的作用及對策研究

程立艷

（吉林省東豐縣國土資源收購儲備交易中心，吉林 東豐 136300）

引言

城市土地是一個由陸地、水面和其上下特定空間組成的自然復合體。在我國，城市土地是國有的。首先，隨著中國城市化進程的加快，城市土地自身的特性要求強化城市土地的管理，其次，城市土地與城市的社會、經(jīng)濟發(fā)展緊密相關(guān)，也需要強化對城市土地的管理。最后要提高土地利用效率，就需要科學地規(guī)劃城市土地，使其在城市發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

一、城市土地的特點

1.差異性

由于城市功能區(qū)劃的不同，城市土地也具有顯著的差異，而且由于地理位置的差異，各功能區(qū)之間的土地分布也有差異。按照功能劃分，城市分為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)，每一個區(qū)的地理位置都有很大的差別，比如市中心和郊區(qū)。所以，要充分考慮到土地的地域特征，做好前期調(diào)查和分析，使土地得到合理的規(guī)劃和使用，以降低資源的浪費，加快城市的發(fā)展，提高城市的形象和面貌。

2.稀缺性

在我國城市化進程中，大量的人口涌入，使得城市土地面臨著越來越多的人口壓力，可以利用的土地越來越少，土地越來越緊缺。為了更好地利用現(xiàn)有的土地資源，滿足人們的日常需要，促進城市向前發(fā)展，有關(guān)部門必須對土地進行再規(guī)劃與處置。

3.區(qū)位效益性

土地區(qū)位效益是指某個地區(qū)某個行業(yè)的集聚度，通過對該地區(qū)經(jīng)濟利益的分析與討論，可以對該地區(qū)的工業(yè)發(fā)展狀況進行正確的預測，并對未來的發(fā)展趨勢及特點進行科學的調(diào)控，以降低資源的浪費和消費。控制好土地的區(qū)位效益，是實現(xiàn)城市發(fā)展、實現(xiàn)城市規(guī)劃目標、促進城市健康發(fā)展的重要途徑。

二、城市土地管理中土地利用規(guī)劃的作用

城市土地規(guī)劃是一種規(guī)劃工作，它可以使人充分利用已有的資源，對已有的社會環(huán)境進行合理的規(guī)劃和改造，以適應時代的發(fā)展，為人類的生產(chǎn)提供便利。土地規(guī)劃是一種以系統(tǒng)化的方式來優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)、保護環(huán)境、使土地資源得以有效利用的方法和方式。城市土地規(guī)劃要立足于全局，遵循系統(tǒng)發(fā)展的思想，兼顧社會效益和生態(tài)效益，以達到城市土地的最優(yōu)配置。土地利用效率的提高，可以有效地改善環(huán)境，防止資源和土地的浪費。不管是對耕地的保護，還是對土地的集約利用，和對經(jīng)濟的發(fā)展都起到了積極的推動作用。城市土地規(guī)劃作為土地使用管理的基礎(chǔ)，在推進現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著巨大的作用，具體作用如下。

1.經(jīng)濟方面

對推動經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。土地是人類社會發(fā)展的一種重要資源，而土地規(guī)劃則是實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展的一種有效途徑。土地規(guī)劃直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的發(fā)展，只有通過科學的規(guī)劃，合理利用土地資源，才能有效地提高土地利用效率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，進而推動經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.城市建設(shè)方面

土地資源的合理使用，是城市建設(shè)中的一個重要環(huán)節(jié)，對城市的發(fā)展是有益的。合理編制土地使用計劃，對于緩解當前城市用地緊張和房地產(chǎn)價格上漲等問題具有重要意義。通過強化土地規(guī)劃，可以在一定程度上降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，降低用地面積。

3.資源配置方面

城市土地利用規(guī)劃集中、合理分配，實現(xiàn)城市土地集約化、集約管理、集中布局、合理規(guī)劃、集聚發(fā)展。目前基于我國城市的土地現(xiàn)狀，對土地利用進行規(guī)劃，科學合理分配土地，以最大限度地利用土地，可以降低土地的無謂浪費，促進城市土地的合理分配和科學利用，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

4.公共資源方面

合理規(guī)劃城市土地可以有效維護公共利益。一個城市的發(fā)展核心就是人。人類創(chuàng)造了城市，大量的人口集中在一起，就產(chǎn)生了對諸如公共設(shè)施這樣的共享基礎(chǔ)設(shè)施的需要。只有通過對土地使用的有效規(guī)劃，才能使學校、醫(yī)院、郵政等公共設(shè)施得到合理的安置，以便于市民、增加市民的滿意度、推動經(jīng)濟的發(fā)展。

5.投資成本方面

在土地利用規(guī)劃中，通過合理的土地利用規(guī)劃，可以降低城市建設(shè)投資的成本，降低城市資源的無序使用，從而降低土地使用的浪費，提高土地的管理性和科學性，降低開發(fā)成本，提高土地管理的效率。

三、城市土地管理中土地利用規(guī)劃的不足

1.土地利用規(guī)劃目標不夠明確

城市土地規(guī)劃是一個多目標的綜合，包括人口控制、生態(tài)保護、污染治理、發(fā)展規(guī)模、城市經(jīng)濟發(fā)展等多個方面，其中包括住宅、商業(yè)區(qū)、道路交通等。該項目具有很強的綜合性和實用性，主要包括：一是對城市土地進行合理的規(guī)劃和使用，以推動城市的經(jīng)濟發(fā)展；第二，要加強基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，優(yōu)化城市的公共服務；第三，城市建設(shè)用地的合理規(guī)劃和合理使用，確保城市建設(shè)用地供應均衡；第四，資源是城市發(fā)展的根本，必須合理分配公共資源，以支持城市的發(fā)展。從不同的規(guī)劃目標中可以看出，不同的目標之間存在著一些矛盾，比如：在不同的土地指標中，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，如果采用相同的分配方式，就很難實現(xiàn)公平與利益的均衡。

2.并未全面考慮利益主體

土地利用規(guī)劃必須合理配置，以適應城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的既定需求。在編制規(guī)劃過程中，必須兼顧規(guī)劃的公平性和效益，兼顧規(guī)劃的利益，提高規(guī)劃的可操作性和科學性。然而，由于沒有充分考慮各方面的利益訴求，使規(guī)劃的可操作性和適用性大大降低。城鄉(xiāng)、耕地保護與城市發(fā)展、公共利益與個體利益矛盾明顯，不能充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的功能。

3.可持續(xù)發(fā)展意識薄弱

城市土地規(guī)劃不當不僅會導致土地的浪費，也會成為制約城市發(fā)展的瓶頸。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度，會造成大量的基礎(chǔ)設(shè)施閑置，如健身器材、老年人活動廣場等過多，造成了資源的浪費。

4.保障體系不健全

在土地利用規(guī)劃實施過程中，缺乏配套的保障機制。目前我國的土地使用規(guī)劃實施缺乏配套的保障機制和實施機制，缺乏對保障體系的健全建設(shè)，這就造成了保障體系與土地利用規(guī)劃之間的脫節(jié)，使得土地利用規(guī)劃工作相對滯后。

5.信息數(shù)據(jù)不夠完善

當前，我國城市化進程尚處在初期，對土地使用的把握不夠充分，對已開發(fā)的土地和可使用的土地不清楚，而且使用不當?shù)默F(xiàn)象很多。要建立和健全城市土地使用數(shù)據(jù)庫，使其對土地使用狀況有一個清晰的認識和記錄。只有把資料做得更細致，才能對未開發(fā)土地進行更合理的規(guī)劃，更好地利用已用土地。

6.城市發(fā)展與規(guī)劃不平衡

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展的步伐不能很好地協(xié)調(diào)發(fā)展和規(guī)劃之間的關(guān)系。有關(guān)的規(guī)劃文件，例如土地和城市規(guī)劃等，屬于不同的部門，規(guī)劃文件的編制的依據(jù)也各不相同，二者存在著巨大的差異。城市土地短缺與耕地短缺加劇了土地供應短缺，舊城改造造成的土地浪費現(xiàn)象嚴重，而郊區(qū)的閑置土地卻未得到有效利用。

四、城市土地管理中土地利用規(guī)劃的對策

針對目前我國城市土地規(guī)劃中出現(xiàn)的一系列問題，應從現(xiàn)實出發(fā)，嚴格按照科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的思想，尋找有效、合理的對策來合理規(guī)劃土地的使用，具體對策如下。

1.編制科學合理的土地利用規(guī)劃方案

城市土地規(guī)劃要從城市、社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，以此為基礎(chǔ)進行土地利用規(guī)劃。城市土地規(guī)劃要有建設(shè)性、超前性，在規(guī)劃編制的初期，應廣泛聽取社會意見，對城市發(fā)展趨勢進行調(diào)研，并與城市發(fā)展的現(xiàn)實相結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護。規(guī)劃要充分發(fā)揮城市建設(shè)的職能，明確城市各功能分區(qū)，明確建設(shè)用地和環(huán)境保護用地，做到集工業(yè)、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)和綠化區(qū)的集約經(jīng)營，確保用地規(guī)劃的可操作性。

2.優(yōu)化土地管理機制

要建立健全土地供應制度，避免在發(fā)展過程中對耕地、生態(tài)環(huán)境的破壞，打破傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營方式，完善土地經(jīng)營機制。首先，在城市土地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過對城市建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、容積率、綠化用地和人口規(guī)模等方面的分析，建立符合城市建設(shè)和發(fā)展需要的土地指標體系，從而達到土地資源優(yōu)化配置的預期目標。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國土空間總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的重點內(nèi)容，加強城市空間布局的科學性和合理性，優(yōu)化城市空間布局的設(shè)計和施工，不斷提升城市綜合水平。其次，要做好城市建設(shè)土地的管理工作，提高規(guī)劃的科學性和有效性。以可持續(xù)發(fā)展為目標，避免規(guī)劃與城市建設(shè)的錯位，充分發(fā)揮土地規(guī)劃功能和價值。

3.堅持可持續(xù)發(fā)展原則

城市土地的可持續(xù)發(fā)展必須以城市的可持續(xù)發(fā)展為目的，并以此為最終目的，推動城市的穩(wěn)定發(fā)展。首先，制定可持續(xù)發(fā)展的土地使用計劃，為長期的土地資源開發(fā)打下堅實的基礎(chǔ)；其次，要從多方面促進城市經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展，保障地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定，促進樓市穩(wěn)定發(fā)展。在編制土地空間規(guī)劃時，必須從長遠的角度來看待我國城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的策略，并從全局上確立可持續(xù)發(fā)展的理念，組織實施土地空間規(guī)劃。通過對土地資源的合理分配和合理利用，對土地資源進行全面、系統(tǒng)的綜合考慮，對城市建設(shè)與發(fā)展的潛力與趨勢進行科學的評價，建立一套科學的土地管理體制。

4.加大宣傳

要堅持科學的全面、可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，就要加強對城市的宣傳，要切實推動城市土地規(guī)劃的實施，要把土地利用規(guī)劃納入城市建設(shè)中來。推進工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地利用效率，將城市整體規(guī)劃放在首位。要堅持與發(fā)展經(jīng)濟發(fā)展相適應，要結(jié)合實際，強化環(huán)保工作，結(jié)合地域特點，聽取群眾意見，切實監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行。

5.兼顧發(fā)展利益

土地利用規(guī)劃的基本目標是發(fā)展經(jīng)濟，而要實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，必須以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)。經(jīng)濟發(fā)展是重中之重，因此，在發(fā)展的過程中，要把土地規(guī)劃列為優(yōu)先保留的項目，并建立相應的協(xié)調(diào)機構(gòu)。通過對城市土地的綜合分析，從開發(fā)和使用兩個角度進行綜合的分析，為土地的合理利用提供科學的依據(jù)，并在一定程度上考慮生態(tài)的發(fā)展，防止產(chǎn)生環(huán)境問題。針對城市土地復墾的情況，對土地復墾問題進行研究，力求實現(xiàn)土地和耕地的協(xié)調(diào)利用，并在一定程度上兼顧社會和生態(tài)環(huán)境的雙重利益。加快改革和綜合發(fā)展，從完善土地管理體制入手，有效地解決耕地的粗放問題。在合理使用土地的同時，還應充分發(fā)揮土地資源的作用，實現(xiàn)最大程度的節(jié)約，調(diào)整城市建設(shè)用地和耕地保護的關(guān)系。

6.按需挖掘存量土地

城市化的加速是建立在不斷發(fā)展的工業(yè)化基礎(chǔ)上的，這也是國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，我國已全面擺脫貧困，很多城市還在進行老城區(qū)的改建，由于經(jīng)濟發(fā)展速度過快，很多城市的中心區(qū)發(fā)展滯后。因此，在城市規(guī)劃中，老城區(qū)的更新是至關(guān)重要的。目前，我國城市土地未得到充分的利用，大量的閑置土地被占用，因此必須對其進行合理的規(guī)劃。我國城市平均容積率與土地的合理容積率相比雖然有0.2的差距，但其發(fā)展空間仍十分巨大。可以以現(xiàn)有土地進行“二次建設(shè)”，建設(shè)商場、游樂區(qū)等，以促進經(jīng)濟發(fā)展，保障生態(tài)和土地資源的合理使用。

7.嚴格工業(yè)用地規(guī)劃

城市的發(fā)展離不開第二產(chǎn)業(yè)，而工業(yè)是生產(chǎn)發(fā)展的第一要務，而目前的工業(yè)體制仍然是以第二產(chǎn)業(yè)為主。因此，在大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)時，特別要注意工業(yè)用地的規(guī)劃。在城市建設(shè)過程中，工業(yè)用地的規(guī)劃是非常重要的。①考慮到城市人口的密集分布，并在一定程度上保證大量的城市土地可以滿足工業(yè)需要。②增加進入市場的門檻，合理使用土地，對技術(shù)水平高、占地面積小的企業(yè)進行投資，使其在合理使用的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而實現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。③工業(yè)用地應考慮到城市的地理位置，以連接城鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，合理布局城市周圍的郊區(qū)，降低城市廢氣和污水排放。

8.將土地集約化利用指標體系與城市規(guī)劃相結(jié)合

可以找到一套與我國城市規(guī)劃相適應的土地集約使用指標體系。在城市土地規(guī)劃中，要對城市的空間布局和形式進行合理的設(shè)計，以防止一系列的土地被占用，從而促進城市的城市化進程，實現(xiàn)土地的集約利用。在城市土地管理中，土地規(guī)劃的方式是多方面的，應從多方面進行分析，以確保在城市土地管理中采取的各項措施都能起到良好的效果。

結(jié)語

土地是人類賴以生存的重要條件，而隨著人口的不斷增加，城市土地的管理問題也逐漸成為人們關(guān)注的焦點。因此，對土地使用規(guī)劃進行科學、全面的分析，可以使土地利用規(guī)劃在土地管理中的地位越來越重要，制定出科學、有效的土地使用計劃，可以有效促進城市的發(fā)展與建設(shè)。在制定土地利用規(guī)劃時，必須深入考慮影響到城市建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵要素，這樣既可以強化城市的生態(tài)保護，又可以促進城市的持續(xù)發(fā)展。城市土地開發(fā)與利用的最優(yōu)管理機制可以使城市土地資源得到更合理的配置，使城市的空間布局得到進一步的改善，為城市經(jīng)濟、土地、生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展提供良好的條件。