我國礦產資源管理中存在的問題及對策研究

劉 鑫

（山東省莒縣自然資源和規劃局，山東 日照 276500）

近幾年，我國進入了快速的工業化進程，經濟持續保持了幾年的高速增長。加強對礦產資源的管理與保護，是促進我國經濟持續快速發展的重要物質基礎，是建設生態文明﹑構建和諧社會的有力保障。礦產資源的開發與利用在經濟發展中起著舉足輕重的作用，對國民經濟的發展起著巨大的推動作用。我國的礦產資源利用水平很高，但與發達國家相比仍有很大的差距，造成了資源利用的浪費，同時也造成了管理上的落后。為了更好的管理礦產資源，必須通過對現有的礦山管理現狀進行分析，并對這些問題的成因進行分析，以便制定有效的礦產資源管理對策。

1 礦產資源管理相關概念

礦產是國家資源中的一種特殊材料，具有不可再生性和隱蔽性。從某種程度上講，礦產資源的經營范圍很廣，礦產資源管理主要要求要協調好礦產資源的經濟發展和環境保護兩者之間的關系。

一般而言，礦產資源的勘探與開發是礦產資源管理的重要內容。在管理過程中，要加強政府在礦產資源管理中的主體作用，使有關部門發揮其領導作用。在有關審批方面，堅決執行嚴格的管理制度，對勘探儲量不明的礦山一律不予開發，對沒有開采能力的企業一律不予核發通行證。其基本內容可以歸納為三個方面：第一，負責礦藏儲量的管理與價值計算，礦產資源的注冊和統計；第二，對礦產資源進行全面分析，并對其進行政策研究。主要內容是對我國礦產資源狀況進行分析，并對其進行決策；第三，負責地質數據的匯總和處理。分別是統一的地質數據的匯總和收集和整理地質數據，以及法律上保護數據的權利。

在我國經濟快速發展時期，加大對礦產資源的開發和利用力度，對于推動國民經濟的發展具有很大的意義?，F在，隨著全球經濟的高速發展，競爭越來越激烈，越來越多的人開始關注和依賴非可再生資源。就我國現在而言，國家的領土面積很大，因此可以確保我們的礦產儲量相當豐富。然而，要從礦產資源的開發中，取得更大的經濟效益，除了要加強對資源的管理，對資源的有效配置，以及對礦業公司的經濟結構進行合理的優化和調整，以適應我國的工業化進程，確保經濟的健康發展。此外，礦產資源對于國家的經濟發展和國防建設都有著重要的作用。確保我國礦產資源的合理利用，是目前我國礦業發展的重中之重。

2 我國礦產資源管理的問題

2.1 礦產資源開發秩序混亂

開發和使用的秩序很亂，非法開采和使用的現象屢禁不止，無證開采仍然存在。無證開采指不辦理任何手續的情況下就進行勘查開采和超層越界開采，或未經審批擅自邊探測邊開采，這在全國很多地方普遍存在。如今年三月自然資源部公布的自2020年至2022年超20起無證開采證采礦﹑越界采礦等三類共20起礦產違法案件，總非法所得逾7億元。在某些礦產資源較多的省份或地區，有很多礦山，適合人民開采，加之人民對生活富足的渴望，近十年來，民采礦業興旺，在某種程度上，的確讓一部分人致富，同時也對當地的經濟發展起到了一定的推動作用。在資源爭奪激烈狀況下，存在嚴重的安全隱患，造成了嚴重的社會治安。并且亂挖現象十分嚴重，甚至一些合法采礦權人，也沒有按照設計方案進行勘探，經常采富棄貧﹑亂采濫采，而非法開采者的情況則更加糟糕。在某些地區，大型珍貴礦產，例如金礦﹑建材礦等，尤其是幾個主要的金屬礦，都被大量的小型礦場開采，造成了嚴重的棄礦，也造成了資源和環境的嚴重破壞。

2.2 生產經營違法違規

礦產資源相關管理部門在管理上監管不力﹑執法不嚴，沒有正確認識并處理好發展礦產經濟和法律法規之間的關系，導致礦產企業的違法違規經營活動越發猖狂。違法開采﹑生產﹑經營，造成了嚴重的社會影響，大量的不可再生礦物資源被浪費﹑森林植被被破壞，公司非法開采﹑廢水外排，造成了嚴重的土壤侵蝕﹑河流的破壞﹑生態環境的惡化。據不完全數據統計，2006年以來，相關行政執法機關共查處了1000余件礦山企業違法﹑行政處罰案件，對保障礦山企業依法依規開采﹑生產和經營，保護生態環境，起到了一定的促進作用。但是，從調查結果來看，由于受到經濟利益的誘惑，有的礦企仍然敢于冒險，繼續違法生產﹑經營。

2.3 礦區生態破壞嚴重

礦企注重資源開采而忽視了環境保護，造成了嚴重的生態損害。在某些區域，已開發的礦井﹑廢棄的渣堆﹑尾礦壩等未得到有效的治理，既造成了資源的過度浪費，又不可避免地損害了生態環境，并導致了土壤侵蝕。此外，由于我國礦業的快速發展，“三廢”的排放越來越多，導致了生態環境的惡化，對國民經濟的發展和人們的生產生活造成了不同的影響。

由于技術水平不高，依靠粗放經營，對資源的過分依賴，使資源的掠奪性和高耗能，使資源的綜合利用效率低下，資源的浪費和毀壞程度很高，礦產品檔次不高，市場競爭力不強，采礦效益不高，同時還對環境造成了嚴重的污染。例如某些礦山被企業露天開采，過程中對山體的植被造成了大量破壞，導致山體滑坡，引發泥石流等災害；一些礦山所臨農業耕地遭到開采破壞，水資源受到污染，有毒廢石流入河流，影響當地人民的生活用水和農田灌溉，從而造成水土流失，莊稼收成差。與此同時，露天開采﹑礦產資源車輛運輸過程中，產生了大量的粉塵，造成了礦區環境空氣質量的嚴重惡化。礦山開采和選礦過程中產生的環境污染已經對人們的生活質量造成了很大的影響。

2.4 管理制度及法規不健全

我國礦業開發的管理制度還不完善。礦產資源對于保障國家的經濟發展，對于國家的安全，都有很大的影響，所以很多的礦產公司都是國有的，為了更好的利用這些資源，政府對礦業公司進行了一次改革，建立了一個統一的組織結構，形成了一個特殊的制度，但是在實踐中，卻暴露出了許多的制度問題。首先，礦業公司的管理體制不夠完善，導致了礦業公司對政府的過度依賴，礦業公司在發展的過程中無法吸收社會資源，也導致了社會資源的缺乏。在經營管理方面，上級單位不能很好地控制下屬單位的編制和使用經費，因而在經營過程中往往會產生兩難的局面。在礦業公司的發展中，各部門都有自己的職責，他們不能很好的管理資源，也不能很好的控制資源的開發，這就導致了各部門的工作效率下降，導致資源的分配不合理。

我國礦業資源的經營機制不健全。礦產資源的開采是一種十分復雜的經濟活動，而且開采的范圍也很大，要從各個方面來考慮，在開采的過程中，要充分的調動各方面的積極性。然而，目前的資源管理體制在協調各方面的作用并不理想，導致了礦產資源的管理工作中存在著許多不合理的現象。在進行礦業開發的過程中，要充分發揮礦業權的作用，協調好土地產權﹑林業權﹑環境保護等方面的關系，各級主管部門在發展礦產資源的過程中，要注重自己的利益。

我國礦業開發利用的法律法規尚不健全。我國政府為加強礦產資源的開發，為其頒布大量法律法規，并使之成為一套較為完整的礦產資源管理法律體系。要想開采出一個礦產資源，必須要有一個礦業權，政府為了更好的掌控礦業權，制定了許多的法律法規，這是一種計劃經濟的做法，不利于礦產資源的合理分配，而且還會出現一些問題，這會影響到市場的發展。許多企業在開采礦產資源的過程中，往往忽視了環保問題，從而造成了以環境為代價的礦產資源開采，從而造成了更大的環境損害。

3 礦產資源管理混亂的原因

3.1 礦產資源管理相關法律落后

《中華人民共和國礦產資源法》是我國目前的礦產資源立法制度，它是1986年頒布實施，1996年修訂后的相關法規﹑規章。由于礦產資源管理工作在許多方面的管理制度很不健全，致使礦產資源管理工作在許多方面無章可循，無法可依。就連一些已經出臺的礦產資源管理體系，也不太明確﹑不夠細致﹑不方便實施，難以與實際的礦產資源管理相結合。比如《礦山年檢管理辦法》中的某些規定過于嚴格，導致對礦山企業的違法行為不能實施有效的處罰。在礦業權方面，有關法律﹑法規將礦業權劃分為探礦權與采礦權，并明確了探礦公司即便取得了探礦權，發現了可采礦業，但仍無法取得采礦權，這勢必會對商業勘探的積極性產生一定的影響。而當前，由于種種原因，導致了礦業權的不能與土地使用權的流轉相適應。其次，我國現有的礦產資源法律﹑法規剛性不夠﹑懲罰力度不夠；市﹑縣基層沒有違法數額鑒定權，導致對違法違規行為定性難。在違法開采過程中，對于違法違規的承包商進行懲罰，因為沒有法律根據，懲罰力度較小，對違法開采造成了不利影響。同時，對企業資質﹑采礦權要求的硬性規定也不夠完備：對采礦權人的義務沒有強制性的規定等。

3.2 部分地區礦產資源管理監督力度較弱

各個地方在打擊與管理無證采礦和監督開采安全的工作中，需要投入大量的人力﹑物力﹑財力等，但在部分地區，因地方建設相對落后或地域偏遠，許多相關的礦業職能部門只有編制，人員很難達到工作所需的配置，甚至在部分偏遠鄉鎮甚至既無編制又無人員，大大影響礦產資源管理監督工作的正常進行，在這樣的情況下，很多礦點就會形成監督整頓則停工，監管人員不足難以監督就又開始非法采礦。而對于此國土資源部門人手不足，難以及時發現，使得查處難度大。

3.3 部分地區管理措施流于形式

無論非法或合法的礦山，多在交通不便的地方，人跡罕至，深山老林。部分基層工作人員面對少則數幾公里，多則長達十余公里的崎嶇山路，增加了畏難情緒，也會對礦山疏于管理和監督，對違法開采活動缺乏應有的認識，對違法行為沒有足夠的警惕性和執行力。另一方面有的礦產企業項目工作人員對安全生產不重視，只知道在政府和安全監督人員面前裝樣子。例如有人怕“出事”后承擔責任，就從檢查巡查記錄上作“文章”，弄虛作假，應付上級的檢查；有的則在檢查員面前擺出一副無所謂的樣子；有些項目工作人員雖已到達檢查監督現場，但僅例行性地把通知之類的執罰書據簽字后就一走了事。更有甚者，非法開采者在監督人員前腳離開后便開始開采，認為礦產監督人員的勸告是“小事一樁”﹑“無傷大雅”。

4 礦產資源管理的研究對策

4.1 加強礦產資源管理的法制建設

加強法律法規的建設，是對礦產資源進行規范化管理的重要保證。在市場經濟的大背景下，要從各個方面加強對礦產資源的規范管理。第一，從執法層面上，注重礦產資源行政執法的基礎性工作，明確權力，理順各種利益關系，強化礦產資源法制建設。在法律層面上，要加強國土資源部的宏觀調控，要明確礦產資源的法律地位，要堅持科學開發，合理使用，嚴格保護。第二，要理清各種利益關系，建立合理的分配機制；要妥善處理好礦產資源歸屬國有﹑地方政府與人民利益之間的矛盾，規范各級政府和人民的利益分配機制。在強調國家擁有礦產資源的情況下，給予地方政府和居民以合理的利益，拋棄目前只注重政府與地方之間的收入分配，通過與當地居民平等協商，制定出一定的最低限度。在此基礎上，要探索把土地所有權和地下礦產資源的開發相結合的新的方式，比如對礦產資源進行合法開采，要對土地所有者和用戶進行適當的利益分配：如果出現違法開采，業主或用戶不及時報告，就會受到相應的懲罰。第三，建立健全的節約型社會保障體系。依托科技進步與創新，建立節能技術支持系統。要進一步深化改革，建立科學﹑合理的“三率”評價體系，以提高礦企開采和利用的能力。

4.2 樹立可持續發展觀

加強科學發展觀素養，用科學的發展觀指導廣大人民群眾樹立正確的政績觀和正確的消費觀念。一是政府要倡導﹑宣傳新時期礦業發展理念，以“創新，和諧，綠色，開放，共享”發展新理念為指導，根據礦業發展的特殊性，重塑礦業形象，實現可持續發展的重點。二是政府要引導礦產行業提升自我，就是提升礦業自身的競爭力和影響力，在堅持科學發展觀的基礎上，加強礦產資源綜合利用技術與裝備研發，提高資源利用率和綜合效益。三是政府要引導礦產企業做到實事求是，要從實際出發，堅持科學的工作態度，按照客觀規律，全面客觀地認識GDP，不要為了一時的利益，竭澤而漁，勞民傷財，貽害子孫，要重視社會的可持續發展和人類的全面發展。

4.3 完善礦產資源管理的監督制度

首先建立國家骨干監管機構，作為國家監管中心，對各個監管主體進行橫向﹑縱向和整體的協調。要統一制定全國性的監管法規和政策，以明確分工，突出重點，尋求監管原則﹑衡量標準﹑政策邊界等方面的共識，相互銜接﹑互補，消除監管的空檔﹑死角。強化各監管機構之間的溝通與合作，打通信息渠道，共同行動，共同努力，將各司其力﹑分散監管為配合得力﹑協調有序的整合監管，多渠道﹑多方位了解掌握礦產資源管理的實際情況，發現問題及時提醒教育和糾正，進一步提高監管效率。

其次，要從“開放”轉向“封閉型”，優化監管模式，將監管貫徹于整個礦產資源管理全過程，加強事前防范，從源頭上治理混亂，使各種違規行為在出事前就能被及時制止，大力強化同步控制。在監管運行上，從單向監管走向雙向監管。雙向監管環形封閉，難有漏網之魚。所以必須提倡和開展相互監管，做到處處有監管，時時有制約，以最大限度地減少監管空檔。

最后要建立和完善公眾監督管理機制，調動社會力量對礦業公司進行監督，并對非法采礦行為進行舉報。加強對礦產資源的監管，加強對礦產資源的保護。在強化監督的基礎上，進一步健全問責制度，健全和落實礦山環境治理與生態修復責任機制，堅持“誰開發誰保護，誰污染誰治理，誰破壞誰恢復”的原則，加強對現有和閉坑礦山生態環境保護與修復治理的監管，對采取破壞性開采礦產資源的企業進行嚴肅處理，對礦山開采中新產生的環境問題及時責令企業恢復治理。對于礦山資源開發中存在的嚴重違法行為，以及未得到有效監督的主管機關和單位，將依法追究其相應的行政﹑刑事責任。

4.4 深化管理體制改革

健全管理體制，整合土地﹑礦產資源管理體制，加強礦產資源的整合管理。要健全行政組織制度，強化行業協會﹑服務性組織。通過運用行業組織在企業間的競爭中的協調作用，使企業逐漸形成有序的競爭，從而保護公司的合法權益，擴大市場。

建立專業化的服務機構，特別是評價機構，不僅可以為我國的資源戰略轉型提供技術支撐，而且對于加強對礦產資源的監管也具有重要意義。完善的管理機制，包括三個方面：一是建立健全政府﹑企業﹑其他機構的協調機制，構建政府的社會公共治理模式，提升企業的綜合實力，增強企業的市場競爭力；第二，完善社會公眾參與機制，吸納業界精英人士，成立監管委員會，克服政府一言九鼎的弊端，制定符合民意﹑民主科學的產業政策；第三，完善激勵和制約機制，強化法制建設，提高資源使用的正當性。通過督促﹑評估部門的工作，使礦山經營更加公平﹑有效，從而形成良好的市場環境。

5 結語

要強化對礦產資源的管理，克服管理上的落后，要堅決貫徹有關礦產資源的法律﹑法規，既要保護環境，又要提高資源利用效率，以增加經濟效益，確保國民經濟的穩定運行。對環境友好型資源節約型社會來說，保證礦產資源的合理利用是必要的，這就需要我們腳踏實地，為國家打開能源之門，為國家的經濟繁榮﹑社會和諧做出自己的貢獻。