紹興市上虞區三級行政執法工作體系的探索與實踐

紹興市上虞區綜合行政執法局 葉濤，沈月娥，鐘瑩，張家昊

隨著“大綜合一體化”行政執法改革的深入，執法權限和力量下沉的執法專業性提升、執法和監管分離的協調等問題凸顯出來：一是職能部門推諉扯皮[1]，由于部門間職責邊界不清晰，導致出現群眾投訴響應慢、協同聯動不及時、問題移交和處置不到位等矛盾和問題；二是基層小微事件處置慢，部分易發現、易當場處置的事件基層仍習慣性通過基層治理四平臺報送、流轉、派單，底層小微事件分散處置能力和效率低下；三是違法行為執法難，鄉鎮（街道）尤其是村社一級執法力量單薄，執法相關人員能力不強、辦案經驗不足等短板仍然突出，部分違法行為由于沒有第一時間固定證據，導致后面調查取證和行政處罰困難。

針對上述現實問題，紹興市上虞區2022年7月份以來聚焦基層所需，堅持先行先試，執法力量向村社基層延伸，整合網格力量，創新設立“村社綜合執法聯絡站”，著力構建區鎮村三級上下聯動、部門間橫向協同的治理新格局，推動大量輕微簡易事件在村社層級快速處置，復雜疑難案件上報鄉鎮和區級層面有效解決，實現90%以上的問題和矛盾在基層就地解決。

一、上虞區三級行政執法工作體系的主要做法、創新點和成效

（一）主要做法

1.建立區鎮村分級分責組織體系

（1）創新村社綜合執法聯絡站。按照一名站長、一名執法隊員和N名網格員的“1+1+N”架構，建設村社綜合執法聯絡站，充實基層執法力量。聯絡站由村、社區主要負責人擔任站長，執法隊員擔任聯絡員，網格員為成員，實行駐點掛牌上崗，固化“周三服務日”長效機制，充分發揮勸阻違法行為、收集違法線索、化解矛盾糾紛等作用，推動執法力量進一步向村社下沉。

（2）做實鄉鎮綜合執法隊伍。在鄉鎮街道黨委政府統領下，大力推進綜合執法中隊、基層站所力量整合，成立并做實鄉鎮綜合行政執法隊伍，圍繞跨領域、多頻次執法事項，全面推行轄區內“綜合查一次”，及時處置工地揚塵、噪聲擾民、餐飲油煙、衛生保潔等群眾身邊的“民生小事”，開展各類普法宣傳，增強居民遵紀守法意識，累計開展“綜合查一次”116次、普法教育28次、解決村社基層社會治理中問題143個。

（3）加強區級部門協同聯動。成立區綜合執法指導辦公室，建立“1+8”行政執法隊伍統籌協調指揮體系，進一步完善綜合執法部門與專業執法部門間協作配合工作機制，實現鎮、村訴求一呼即應。多部門聯合會商、實地走訪、協同處置，著力破解職責不清、執法交叉、執法空白等問題。今年以來，區級部門累計協助鄉鎮（街道）開展聯合整治60余次，處理12345等投訴件279件。

2.構建區鎮村協同的組織運作機制

（1）三級循環的分類處置。根據事件的復雜和難易程度，實施村社小循環、鄉鎮（街道）大循環、區級“兜底環”的三級分類處置模式。村社綜合執法聯絡站接到輕微簡易事件后，當場進行處置反饋，實現村社小循環的最快處置；不能及時處置的復雜案件由村社綜合執法聯絡站上報至鄉鎮（街道）綜合執法隊，鄉鎮（街道）綜合執法隊在聯絡站配合下達到案件現場進行處置，實現鄉鎮（街道）大循環；疑難案件由鄉鎮（街道）綜合執法隊上報至區級執法部門處理，實現區級“兜底環”。

（2）“三個一“的限時處置。為提高執法效率，實施“三個一”限時制度，即一小時響應、一日處置、一周反饋。對于復雜案件，要求鄉鎮（街道）綜合執法隊一小時內受理到達現場，進行處置并固定證據，涉案事件于當日進入處置流程。對于疑難案件，區級執法部門當日受理到達現場處置，村社綜合執法聯絡站持續跟進，并于一周內向群眾反饋處置情況，完成案事件處置閉環及群眾干部評價意見征詢。

（3）上下暢通的高效指揮。以“實戰實用”為導向，打造村社綜合執法聯絡站—鄉鎮（街道）綜合執法隊—區級綜合執法指揮中心上下暢通的高效指揮體系。下級無法處置的事件及時上報給上級，由上級指揮調度執法力量進行處置。鄉鎮（街道）綜合執法隊伍統籌協調指揮鄉鎮（街道）及部門下沉執法力量處置復雜案件，疑難案件由區級綜合執法指揮中心按照部門職責，點對點推送指令，扁平化指揮調度，閉環式處置化解，全面提高跨部門聯動能力[2]。同時，不斷優化物聯設備系統的智能化水平，提高違法事件的智能發現比例，實現問題自動生成、平臺自主指令、執法力量即時反應的新格局。

3.加強三級行政執法工作體系的保障措施

（1）與黨建平臺協同聯動。以村社綜合執法聯絡站為圓心，依托“志愿匯”等黨建平臺，建立志愿服務網點、黨員服務網絡和社會服務網絡，打通“黨建+公益”的線上線下聯通路徑，不斷延伸服務半徑，形成多位一體的社會服務網格。實施“村社聯勤、部門聯動、問題聯治”三聯工作法，切實把小問題小隱患化解在基層、消除在萌芽。截至目前，各聯絡站共排查隱患問題156個，實現問題及時處置，服務保障到位。

（2）強化監督與考核。強化和落實鄉鎮綜合行政執法隊負責村社綜合執法聯絡站及其站長的監督與考核，站長負責對聯絡站內的專兼職網格員工作的監督與考核，聯絡員的考核由鄉鎮合行政執法隊和村社綜合執法聯絡實行雙監督和考核，并將考核結果納入他們的日常和年度工作考核中，并增設村社綜合執法聯絡站工作專項考核績效獎金，與考核結果掛鉤。

（3）打造基層全科執法隊伍。加大導師幫帶、崗位練兵、以案代訓等工作力度，打破部門職責壁壘，暢通信息共享渠道[3]，推動基層執法人員從“專科醫生”轉變為“全科醫生”，為村社綜合執法聯絡站提供強有力人才支撐。通過24小時浸入式管理，基層全科執法人員及時協調群眾各方面訴求，做到未雨綢繆、提前介入，主動作為、及時化解，最大限度地實現了把問題化解在基層、把問題解決在源頭，打通基層執法“最后一公里”。

（二）主要創新點

（1）執法隊員進一步向村社網格延伸。目前浙江省大綜合一體化改革要求執法人員下沉鄉鎮（街道）組建鄉鎮（街道）綜合行政執法隊，上虞區在此基礎上做了進一步的探索，指定一名執法隊員下聯村社及網格，掛牌上崗，并固化“周三服務日”長效機制，實現執法力量向村社網格延伸，有利于及時有效解決基層治理問題。

（2）執法力量在村社層級進行整合。上虞區在實施執法隊員下聯村社及網格的基礎上，進一步整合和發揮網格員的力量，組建村社層級的綜合執法聯絡站，有固定場所，實體化運作，并由村社主要負責人擔任站長，統籌協調村社層級的執法力量，做實行政執法的“最后一公里”。

（3）區（縣）鎮村三級分類處置。上虞區通過做實村社綜合執法聯絡站，實現在村社層級以最快的速度處置輕微簡易事件，處置效率大大提高，同時通過清單管理，村社層級很容易識別復雜疑難案件，第一時間上報，并協同鄉鎮（街道）和區級部門，上下聯動做好事件的有效處置。

（三）主要成效

一是三級執法體系全面建立，區級專業執法隊伍精簡至8支，區級層面形成“1+8”的“綜合執法+專業執法”體系，鎮級層面“一支隊伍管執法”全面覆蓋，20個鄉鎮街道全域賦權，村社層面建立綜合執法聯絡站169家，社會治理難度大的村社全面覆蓋。二是執法協同進一步加強，實現縱向區鎮村三級和橫向部門間協同響應率100%，聯合監管檢查任務完成率、問題案件及時移交率、處罰任務及時響應率均達到100%，執法人員出動人次減少20%。三是執法效果進一步提升，2022年7月份改革以來，實現部門間響應率100%，執法人員出動人次減少20%，接受并處置群眾投訴156起，事件處置效率提升1.5天∕件，群眾重復投訴舉報大幅度下降，投訴舉報滿意度提升至98%。

二、上虞三級行政執法工作體系有待進一步解決的問題

（1）三級行政執法工作體系建設目標有待進一步深化和完善。目前上虞區的三級行政執法工作體系建設目標側重過程性建設目標，主要體現在建立村社綜合行政執法站，執法力量向基層延伸，貫通村社、鄉鎮和區級的三級行政執法體系，實現行政執法與基層治理網格的深度融合等，沒有強調三級行政執法體系最終指向的結果性目標，目標體系有待深化和完善。

（2）三級循環分類處置的適用條件有待進一步規范，運行方式和機制有待進一步明確。目前上虞區對三級循環處置的事件做了基本的定性劃分，村社小循環處置輕微簡易案件，鄉鎮（街道）大循環處置復雜案件，區級“兜底環”對應疑難案件，但在實際操作中不太容易區分案件性質，而且不同村社、鄉鎮對案件的判斷標準可能不一樣，導致判斷結果也不一樣。在運行方式和機制上，目前對處置時間提出了“三個一”的要求，但具體處置流程有待進一步明確。

（3）三級行政執法工作的監督、考核和激勵體系有待進一步加強和完善。目前在鄉鎮（街道）、區級層面的行政執法監督、考核和激勵體系已經初步建立，但在三級體系協同的監督、考核和激勵需進一步完善。村社層面綜合執法聯絡站的全面系統的監督、考核和激勵體系目前還建立，尤其是對聯絡站站長、網格員成員、執法人員聯絡員履責的監督、考核和激勵體系亟須進行研究構建。

（4）村社綜合執法聯絡站的工作職責有待進一步界定和完善。目前村社綜合執法聯絡站的工作職責是行政執法監督、矛盾糾紛調解、違法行為預警、參與基層治理和開展法治宣傳等五個方面。在職責界定中沒有突出行政違法行為的發現、輕微簡易事件的處置、復雜疑難事件的上報等重要工作，同時村社綜合執法聯絡站作為向基層延伸的執法力量承擔行政執法監督職責不是很合適，另外矛盾糾紛調解可以作為參與基層治理的一部分工作。

（5）村社綜合執法聯絡站組成人員的專業能力有待大力加強。村社綜合執法聯絡站里的站長和網格員由于執法專業能力缺乏，要還發揮他們發現違法行為、收集違法線索、勸阻違法行為等方面的作用面臨很大挑戰，同時聯絡員一般是綜合執法條線的隊員或某一條線的隊員，屬于“專科醫生”，在處置村社量大面廣的輕微簡易事件時，也面臨專業能力不足的問題。

（6）村社綜合執法聯絡站的數字化運用有待突破。目前浙江省級統建的“大綜合一體化”執法監管數字應用設計沒有考慮村社層級端口，上虞區探索的三級行政執法工作體系的最基層村社綜合執法聯絡站面臨如何納入浙江省“大綜合一體化”執法監管數字應用平臺的現實問題，進而影響基層行政執法效率和能力。

三、下一步完善上虞三級行政執法工作體系的思考

基于亟待解決的問題，提出進一步完善三級行政執法工作體系的設想：

（一）改進三級行政執法工作體系的建設舉措

（1）以清單化的方式規范三級循環分類處置的適用條件。鑒于輕微簡易案件多、復雜疑難案件少的特點，并根據試點推進的事件積累，梳理鄉鎮層面處理的復雜案件清單、區級層面處置的疑難案件清單，這兩張清單有利于村社、鄉鎮準確判斷案件性質，及時將案件上報給鄉鎮和區級，有利于執法資源的高效利用，案事件快速高效處置。

（2）進一步加強村社綜合執法聯絡站的組織能力建設。在村社綜合執法聯絡站工作職責方面，強調行政違法行為的發現、輕微簡易事件的處置、復雜疑難事件的上報等重要工作，同時將矛盾糾紛調解職責納入參與基層治理工作中。在專業能力提升方面，加強對村社綜合執法聯絡站站長和專兼職網格員的與工作職責相關的執法專業能力培訓，通過理論學習與培訓、部門間互派人員短期互助、參加鄉鎮跨條線執法小組等途徑加大聯絡員“全科執法”的培訓，提升聯絡員在村社的執法能力和效率。做好與其他基層站所的整合融合工作。

（3）建立村社綜合執法聯絡站的監督、考核和激勵機制。鄉鎮綜合行政執法隊負責村社綜合執法聯絡站及其站長的監督和考核，站長負責對聯絡站內的專兼職網格員工作的監督和考核，聯絡員的考核由鄉鎮合行政執法隊和村社綜合執法聯絡實行雙監督和考核，并將考核結果納入他們的日常和年度工作考核中。增設村社綜合執法聯絡站工作專項考核績效獎金，并與考核結果掛鉤。

（4）推進村社綜合執法聯絡站的規范化建設。隨著村社綜合執法聯絡站試點工作的深入，將從硬件、人員、組織、制度等方面推進村社綜合執法聯絡站的規范化建設[6]，并定期開展規范化村社綜合執法聯絡站的星級評選評比工作。條件成熟后實施村社綜合執法聯絡站建設的標準化研究，爭取上升為省級、國家標準，更好地在全省全國推廣上虞村社綜合執法聯絡站經驗和樣板。

（5）提高村社綜合執法聯絡站的數字化應用，強化數字賦能。將與省綜合執法指導辦對接，爭取村社綜合執法聯絡站與浙江省統建“大綜合一體化”執法監管應用平臺的接口許可，并根據村社綜合執法聯絡站發揮的功能作用開發相應的個性化模塊，融入“大綜合一體化”執法監管應用平臺，真正提高村社綜合執法聯絡站的數字化應用[5]，提高基層執法能力和效率。

（二）加強三級行政執法工作體系的建設保障

為更好地推進三級行政執法工作體系建設的試點擴面，全面推廣，需要從思想、組織、人員、資金和制度等方面加強支撐保障。

（1）進一步提高認識，加強組織領導。把三級行政執法工作體系打造成上虞區“大綜合一體化”行政執法改革最具辨識度改革成果的高度推進三級行政執法工作體系建設。從相關部門抽調精干人員組成改革專班，區級領導掛帥，在短時間內集中推進三級行政執法工作體系改革工作。

（2）加強動員和培訓，確保人員到位。通過政法委做好網格員承擔村社綜合執法聯絡站工作的動員，通條線執法部門做好執法人員下聯村社網格的動員。加強村社綜合執法聯絡站站長和網格員的執法相關培訓，加強聯絡員的“全科執法”培訓，確保人員的能力與職責要求相匹配。

（3）加大配套的投入，確保資金保障。根據改革的進程，改革配套所需的投入，做好資金需求預測，主要覆蓋聯絡站建設、激勵資金安排、數字化建設經費、改革推進經費等，切實做好改革資金保障到位。

（4）強化頂層的設計，供給保障制度。將進一步加強與省級部門的溝通對接[4]，借助第三方智庫力量，做好改革頂層設計，出臺相關的政策和文件，指導改革的不斷深化和推進。隨著改革的深入，做好總結提煉提升工作，不斷優化改革的相關制度，為改革提供更為堅實的制度保障。