撤縣設區(qū)、城市規(guī)模擴張與基本公共服務配置

謝貞發(fā) 王 軒 林銚銚 林子清

(1.廈門大學，福建 廈門 361005；2.云南財經(jīng)大學，云南 昆明 650221；3.上海德勤稅務師事務所有限公司北京分所，北京 100020)

一、引言及相關文獻回顧

中國快速城市化帶來的城市規(guī)模擴張后基礎教育學位緊張及近年的新冠肺炎疫情凸顯了城市規(guī)模擴張中教育和醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務配置的重要性，研究城市規(guī)模擴張與基本公共服務配置問題就具有了特別重要的現(xiàn)實意義。在中國行政區(qū)劃改革實踐中，撤縣設區(qū)改革是典型的行政型城市規(guī)模擴張改革，研究中國式撤縣設區(qū)改革與基本公共服務配置在量與質上的不同效應，有助于更好地評估撤縣設區(qū)改革的效應，且可以為戶籍制度放松后的人口城鎮(zhèn)化背景下城市規(guī)模擴張中的基本公共服務配置提供一定的理論和實踐參考。

理論上，城市行政區(qū)劃調整存在著三大邏輯——權力導向的政治邏輯、經(jīng)濟導向的發(fā)展邏輯以及公共服務導向的治理邏輯(葉林 等，2017)。改革開放后，中國進入以經(jīng)濟建設為中心的市場化轉型時期，這一時期的城市規(guī)劃是地方政府為增長而競爭的綜合性基本工具，是競爭性地方政府在中央領導下按照自己的戰(zhàn)略意愿、意志和責權利為實現(xiàn)增長而動員、組織、營銷或經(jīng)營城市資源配置的戰(zhàn)略工具(楊開忠，2019)。在此背景下，撤縣設區(qū)就成為地級市及以上城市實現(xiàn)空間擴張和資源空間再配置的重要手段。與此相對應，學術界對撤縣設區(qū)改革的效應研究也偏向于對經(jīng)濟發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平的影響上，存在著濃厚的經(jīng)濟導向。一方面，撤縣設區(qū)改革通過打破行政區(qū)經(jīng)濟，減少行政區(qū)邊界，可以實現(xiàn)以地級市為基礎的經(jīng)濟一體化和資源再配置，從而影響地級市整體經(jīng)濟增長和城市化建設。已有研究證實了撤縣設區(qū)改革對城市經(jīng)濟的短期促進效應(韓永輝 等，2014；李郇 等，2015；邵朝對 等，2018)，提高了撤并城市市轄區(qū)城鎮(zhèn)常住人口的增長率(唐為 等，2015)，提高了原市轄區(qū)與被撤并縣交界處的經(jīng)濟活動水平(唐為，2019)，城市土地供給規(guī)模擴大降低了房價水平(張清源 等，2018)。另一方面，對被撤并縣來說，撤縣設區(qū)改革既是縣域經(jīng)濟向城區(qū)經(jīng)濟轉變的空間重組，也削弱了其在經(jīng)濟管理和財政上的自主權，相應弱化了其經(jīng)濟競爭激勵，進而對原縣域經(jīng)濟和財政支出結構產(chǎn)生影響。韓永輝等(2014)基于廣東省縣(市)數(shù)據(jù)樣本的研究發(fā)現(xiàn)，撤縣設區(qū)改革未能顯著促進縣域經(jīng)濟增長和財政預算平衡。一些文獻發(fā)現(xiàn)被撤并縣在改革后顯著降低了經(jīng)濟性財政支出占比，進而對其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的出口和融資產(chǎn)生不利影響(盧盛峰 等，2016；盧盛峰 等，2017)，同時弱化了征稅努力、降低了轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的所得稅率(范子英 等，2020)。相比之下，鮮有文獻直接研究撤縣設區(qū)改革對社會民生領域的效應，因此，本文研究撤縣設區(qū)改革對基本公共服務配置的影響是對該領域的一個重要補充，也是本文的貢獻之一。

從世界范圍來看，過去幾十年中，不少國家也經(jīng)歷了類似的城市撤并改革，極大地改變了平均轄區(qū)規(guī)模(Allers et al.,2016)。不同于中國撤縣設區(qū)改革效應的研究集中于經(jīng)濟層面，公共服務治理導向的國外城市撤并改革相關研究更多關注的是城市規(guī)模擴大的公共服務規(guī)模效應和財政效應：一是轄區(qū)規(guī)模擴大可能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟；二是統(tǒng)一服務水平可能帶來更高水平公共服務的成本增加；三是重組市政組織產(chǎn)生的臨時性成本；四是機會主義政治家可能企圖在債務或稅基上進行搭便車行為，從而產(chǎn)生合并前的公共池問題(Allers et al.,2016)。從結果來看，已有研究并沒有一致結論。Moisio et al.(2013)、Allers et al.(2016)、Blesse et al.(2016)分別研究了芬蘭、荷蘭、德國的自愿型城市合并，發(fā)現(xiàn)很少有證據(jù)支持城市撤并改革帶來了規(guī)模經(jīng)濟效應。強制型合并的結果則不同。Reingewertz(2012)發(fā)現(xiàn)2003年以色列撤并改革帶來了市政支出約9%的下降。Blom-Hansen et al.(2014)、Hansen et al.(2014)發(fā)現(xiàn)2007年丹麥的撤并改革后財政結果改善了。Blesse et al.(2016)發(fā)現(xiàn)德國勃蘭登堡州強制型撤并改革的城市(管理)支出顯著減少。因此，Blesse et al.(2016)認為，是合并過程中的強制型特征本身而不是其他制度特征帶來了合并后的成本節(jié)約。Hanes(2015)基于瑞典1952年城市撤并改革的實證研究發(fā)現(xiàn)撤并改革的規(guī)模經(jīng)濟效應存在臨界規(guī)模。Hinnerich(2009)利用瑞典強制性撤并改革檢驗了地方政府機會主義政治行為，發(fā)現(xiàn)地方政府在撤并發(fā)生前存在累積債務的搭便車效應。

不同于國外橫向城市撤并的城市轄區(qū)規(guī)模擴張，中國撤縣設區(qū)改革是典型的縱向一體化的城市行政邊界擴張。同時，不同于國外城市撤并改革主要以公共服務優(yōu)化配置為導向，中國撤縣設區(qū)改革主要以經(jīng)濟發(fā)展為導向。這些差異背后是更為深層次的政治經(jīng)濟體制差異，進而帶來地方政府行為邏輯的差異，也就決定了城市撤并改革后城市規(guī)模擴張表象與基本公共服務配置結果的差異。因此，本文研究中國撤縣設區(qū)式行政型城市規(guī)模擴張對基本公共服務配置的效應，是對國際相關文獻的重要補充，也是本文的另一個重要貢獻。

二、制度背景與理論分析

(一)制度背景

中國現(xiàn)行行政治理體系中，市轄區(qū)與縣(縣級市)同屬于縣級行政級次，且都受到地級市政府的管轄(見圖1)，但兩者在經(jīng)濟結構、地理位置、職能重點以及與地級市政府的權責劃分方面存在著明顯差異。經(jīng)濟結構上，市轄區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達，而縣的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口比重相對較大。地理位置上，市轄區(qū)在地理上位于中心城市范圍內(nèi)，而縣與中心城市距離較遠。職能重點上，縣重在鄉(xiāng)村發(fā)展和協(xié)調城鄉(xiāng)關系，市轄區(qū)則偏向于城市規(guī)劃建設等方面。與地級市的權責劃分關系上，一方面，縣屬于相對獨立的經(jīng)濟區(qū)域，其在相關的審批、規(guī)劃以及財政和土地等政策上擁有較大的決策自主權，而市轄區(qū)在經(jīng)濟方面的決策、資源要素的使用和城市日常事務的管理等諸多方面受到地級市政府統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的制約，或者是需要報請地級市審批，又或者是必須無條件服從地級市管理。另一方面，與地級市政府的財政關系上(盧盛峰 等，2017)，市對區(qū)實行分稅制或分稅制基礎上的財政包干體制，同時區(qū)財政收入依賴于市，支出也部分依賴于市級財政補助，而縣級財政收入的基礎主要為本縣，本轄區(qū)的財政收入更多地是留在本地區(qū)，此外縣還能夠同時得到中央、省、市財政資金和政策支持，財政支出也有更大自主權。

改革開放后，中國區(qū)縣行政區(qū)劃管理改革主要包括撤縣設市、撤縣設區(qū)和省直管縣等。撤縣設市改革增加了縣級政府更多的發(fā)展權限，增加了城市數(shù)量；撤縣設區(qū)改革將地級市所管轄的縣調整為地級市市轄區(qū)，擴大了已有城市規(guī)模；省直管縣是財政管理體制上的調整，弱化了地級市對所轄縣級政府的財政管轄權，實現(xiàn)了財政上的扁平化管理。如圖1所示，三類改革形成了當前中國地方行政區(qū)劃管理的主要治理體系。

圖1 中國地方行政區(qū)劃管理的主要治理體系

從改革時序上看，撤縣設市、撤縣設區(qū)和省直管縣改革存在著交替與重疊。20世紀八九十年代中國廣泛開展了撤縣設市改革，縣級市數(shù)量從1978年的92個上升到1996年的445個。然而，撤縣設市改革并未實現(xiàn)經(jīng)濟增長和城市化的預期目標，反而造成“城不像城，鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”的問題(唐為 等，2015)，國務院于1997年暫停了該政策。面對大城市發(fā)展與擴張的沖動，撤縣設區(qū)政策很好地契合了這一需求，并成為大都市區(qū)發(fā)展的可行策略(陳科霖，2019)。因此，1997年后撤縣設區(qū)改革數(shù)量日益增多，在2000—2004年間形成了第一個浪潮(共40個城市，54個被撤并縣)。2009年推行的省直管縣改革，極大地削弱了地級市的財政能力(才國偉 等，2011)，財政壓力促使地級市又有了新一輪撤縣設區(qū)沖動，在2011年后尤其是2014—2016年(共66個城市，77個被撤并縣)大爆發(fā)。這些時序特征在圖2中得到了集中體現(xiàn)，無論是撤縣設區(qū)改革的地級市還是被撤并縣的規(guī)模，都明顯存在著兩個高峰期，即使剔除了直轄市樣本，這一特征依然顯著。為了盡可能減少其他改革對本文研究的影響，本文選擇2000—2007年間的撤縣設區(qū)改革為研究對象。(1)為了觀察兩次撤縣設區(qū)改革浪潮的差異，本文對2008—2018年間的撤縣設區(qū)改革效應也進行了實證檢驗。

(1)含直轄市

(二)理論分析

雖然中國撤縣設區(qū)改革與國際上的城市撤并改革都表現(xiàn)為城市規(guī)模的擴張，但由于國內(nèi)外政治經(jīng)濟體制和城市管理體制的差異，中國撤縣設區(qū)改革更多不是基于公共產(chǎn)品配置角度的考量，而是基于經(jīng)濟發(fā)展和財政利益的考量。因此，關于中國撤縣設區(qū)改革對基本公共服務配置效應的理論邏輯，需要在參考已有研究基礎上進行創(chuàng)新性思考。本文認為，中國撤縣設區(qū)改革對基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務配置的影響需要綜合考慮供需雙方的利益和行為導向，最終會形成改革后基本公共服務量與質的差異性配置效應。圖3展示了本文的基本分析框架。

圖3 撤縣設區(qū)改革供需雙方對基本公共服務配置量與質影響的框架圖

從供給方來說，基本公共服務主要供給者為政府或通過政府購買服務，其中涉及兩級政府：一級是實施撤并改革的地級市政府，一級是被撤并縣政府。

(1)地級市政府。撤縣設區(qū)改革后地級市政府可能從多個方面影響了基本公共服務量與質的配置。一是資源整合。撤縣設區(qū)改革打破了市區(qū)與鄰近縣之間的行政分割和市場分割，減少了行政管理機構之間的摩擦，有利于地級市政府在更大空間范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化整合基本公共服務機構，從而使得基本公共服務配置數(shù)量的減少。同時，通過資源整合可以實現(xiàn)更高質量的均等化基本公共服務配置。二是規(guī)模經(jīng)濟。撤縣設區(qū)后更大的轄區(qū)規(guī)模和人口規(guī)模為基本公共服務配置的規(guī)模經(jīng)濟效應創(chuàng)造了條件，表現(xiàn)為公共服務一定水平下更低的人均成本或相同財政支出下更高的公共服務產(chǎn)出。理由是更大供給規(guī)模帶來的專業(yè)化收益和議價收益。這為地級市政府整合基本公共服務數(shù)量實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應提供了利益激勵，從而帶來基本公共服務配置數(shù)量的減少。同時，規(guī)模經(jīng)濟也使得地級市政府可以在保持財政支出不變下實現(xiàn)更高質量的基本公共服務供給。三是內(nèi)部化外溢效應。更大的轄區(qū)規(guī)模可以將部分外溢效應內(nèi)部化，從而提高了基本公共服務供給的效益。這提高了地級市政府供給更高質量基本公共服務的動機。四是財力支持。一般來說，地級市政府往往比相鄰縣政府擁有更多的財力，有能力為基本公共服務均等化提供更好的財力保障，這有利于提高被撤并縣基本公共服務的質量。

(2)被撤并縣政府。由于縣與市轄區(qū)在職責重點及獨立性上的差異，撤縣設區(qū)改革后被撤并縣政府的行為會發(fā)生相應變化，進而影響其轄區(qū)內(nèi)基本公共服務的配置。一是行政區(qū)劃身份轉換。這會引起被撤并縣政府行為動機的變化，典型表現(xiàn)是經(jīng)濟發(fā)展動機弱化，公共服務職能得到強化，從而引起基本公共服務質量的提升。二是財力配置變化。撤縣設區(qū)改革后被撤并縣職責重點變化會引起地方政府財政支出結構由偏向經(jīng)濟支出向重視公共服務支出的轉變，進而帶來基本公共服務配置質量的改善。

從需求方來說，城市居民尤其是被撤并縣居民對基本公共服務的需求變化也將影響到城市基本公共服務配置的量與質變化。一是高維需求。國外城市撤并改革研究發(fā)現(xiàn)，居民將不會同意那些在合并后降維的服務。因此，地方政府可能對每項服務都選擇采取撤并前已有的最高標準(Park,2013)。類似地，撤縣設區(qū)后，作為地級市的市轄區(qū)之一，新區(qū)居民會要求地級市政府和新區(qū)政府提供與其他區(qū)相似的更高質量的基本公共服務水平，而原有市轄區(qū)居民會繼續(xù)維持高維需求。這將促使地級市基本公共服務配置質量實現(xiàn)更高水平上的均等化。二是人口集聚效應。撤縣設區(qū)改革后，一方面，打破了原市縣邊界和流動上的行政障礙，居民在全市中流動變得更為便利；另一方面，撤縣設區(qū)后，新區(qū)城鎮(zhèn)戶籍人口增加及人口向中心城區(qū)集聚。人口集聚產(chǎn)生的規(guī)模效應也會影響到基本公共服務量與質需求的變化，為地級市政府整合減少基本公共服務配置數(shù)量提供了條件，同時提供更高質量的基本公共服務水平。

綜合撤縣設區(qū)改革后基本公共服務配置上供需雙方的變化，本文認為，撤縣設區(qū)改革所產(chǎn)生的資源整合和規(guī)模經(jīng)濟效應會帶來基本公共服務配置數(shù)量的減少，而資源整合、規(guī)模經(jīng)濟、被撤并縣職責重點和財政支出結構上的變化以及需求方的高維需求等都會促使基本公共服務配置質量的提升。由此，提出：

研究假說：撤縣設區(qū)改革將引起基本公共服務配置數(shù)量減少和質量提升。

三、模型設計與研究數(shù)據(jù)

(一)實證模型設定

撤縣設區(qū)改革的特征使得其對基本公共服務配置的效應具有準自然實驗的優(yōu)勢，所以本文計量模型采用雙重差分法。一方面，大多數(shù)城市在樣本期內(nèi)只發(fā)生過一次改革或者在同一年份發(fā)生一次以上改革，同時在數(shù)據(jù)預處理階段剔除了在樣本期之前和樣本期內(nèi)不同年份發(fā)生過兩次及以上撤縣設區(qū)改革的少量地級市樣本，這有利于排除不同時期改革的相互干擾，集中研究撤縣設區(qū)改革對基本公共服務配置的政策效果。另一方面，與撤縣設市不同，相對獨立的市、縣政府在事前面臨較大的溝通和協(xié)調成本，因而難以采取策略性互動行為。而且，撤縣設區(qū)改革的目的主要在于經(jīng)濟發(fā)展和城市化，而非為了更好地配置公共服務，由此可知撤縣設區(qū)改革對基本公共服務配置的影響具有較強的外生性特征。

本文的基準回歸模型設定如下：

Yi,t=α0+α1merge_posti,t+θXi,t+σi+σt+εi,t

(1)

其中：Yi,t為基礎教育和醫(yī)療衛(wèi)生的產(chǎn)出變量或財政支出變量；merge_posti,t為撤縣設區(qū)改革虛擬變量，城市i在t年及之后發(fā)生撤縣設區(qū)改革取1，否則取0；Xi,t代表相關的控制變量，包括人口規(guī)模、人口密度、城市經(jīng)濟發(fā)展水平(人均實際GDP)、社會投資水平(人均實際固定資產(chǎn)投資)、產(chǎn)業(yè)結構(第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重)、財政自給率(財政收入/財政支出)、政府規(guī)模(每萬人財政供養(yǎng)人口數(shù))；σi為城市固定效應，σt為時間固定效應，εi,t為殘差項。

(二)數(shù)據(jù)來源及說明

地級市市轄區(qū)數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》，被撤并縣的數(shù)據(jù)來自各省份、地級市及縣統(tǒng)計年鑒，各省份的GDP平減指數(shù)、固定資產(chǎn)價格指數(shù)和居民消費價格指數(shù)來自CEIC中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫，財政支出數(shù)據(jù)來自《中國地市縣財政統(tǒng)計資料》。撤縣設區(qū)對基本公共服務配置效應檢驗的樣本期為2000—2007年。一方面，與多數(shù)研究一致，本文主要關注2000年之后的撤縣設區(qū)改革。這是由于隨著撤縣設市的落幕，中國城市發(fā)展策略由數(shù)量擴張轉向規(guī)模擴張，撤縣設區(qū)被賦予了更重要的地位，也更有考察價值和政策含義(唐為 等，2015)。同時，選取2000年作為數(shù)據(jù)的起始年份是由于國家統(tǒng)計局于2000年發(fā)布了第五次人口普查的數(shù)據(jù)，導致縣級層面的人口數(shù)據(jù)與之前的數(shù)據(jù)相差較大。為避免該變化對本文結果的影響，選擇2000年作為起始年份。另一方面，2008年全球金融危機后中國采取多措施應對，可能對基本公共服務配置產(chǎn)生重要影響，且2009年后的省直管縣改革引發(fā)新一輪撤縣設區(qū)改革浪潮。為了盡可能減少其他因素對實證結果的干擾，本文選擇2000—2007年作為基本實證期間。同時，中國在2007年進行了政府預算收支分類改革，財政支出口徑發(fā)生了較大變化，為保證財政支出數(shù)據(jù)的可比性，本文對財政支出的實證期間為2000—2006年。

由于撤縣設區(qū)改革影響到被撤并縣，而縣域公共服務水平數(shù)據(jù)較難獲取，為此，本文選取數(shù)據(jù)較為齊全且最為重要的兩項基本公共服務(基礎教育和醫(yī)療衛(wèi)生)作為研究對象。

撤縣設區(qū)改革的數(shù)據(jù)來自中國行政區(qū)劃網(wǎng)。基于研究需要，本文對撤縣設區(qū)改革樣本進行了一定的預處理：(1)為避免之前年份發(fā)生的撤縣設區(qū)改革對本文結果的影響，剔除2000年前發(fā)生撤縣設區(qū)改革的城市；(2)直轄市的行政級別和區(qū)劃管理制度不同于一般的地級市，剔除四個直轄市樣本；(3)剔除樣本期內(nèi)不同年份發(fā)生兩次或兩次以上撤縣設區(qū)改革的樣本，包括南京、成都和哈爾濱；(4)撤縣設區(qū)申請審批通過的時間集中于上半年和12月份，對于發(fā)生于上半年的改革，人事、機構職能的調整基本能夠在當年完成，而12月份獲批的撤縣設區(qū)改革相關方面的調整需要下一年度才能進行，因此本文將上半年獲批的城市政策實施年份視為獲批當年，而下半年獲批的城市政策實施年份視為下一年；(5)由于本文的研究對象為地級市所轄區(qū)，而被撤并縣在改革前不屬于市轄區(qū)，因此，《中國城市統(tǒng)計年鑒》中市轄區(qū)的相關數(shù)據(jù)不包括這些被撤并縣改革前的數(shù)據(jù)，借鑒現(xiàn)有文獻的常規(guī)做法，將被撤并縣撤并前的數(shù)據(jù)與市轄區(qū)的相關數(shù)據(jù)進行加總。變量的描述性統(tǒng)計結果見表1。

表1 變量的描述性統(tǒng)計

為了剔除價格因素的影響，本文利用各省份的GDP平減指數(shù)、固定資產(chǎn)價格指數(shù)和居民消費價格指數(shù)將GDP、全社會固定資產(chǎn)投資、財政支出等名義變量調整為以2000年為基期的實際變量。

四、實證結果及分析

(一)基準回歸結果及分析

表2報告了撤縣設區(qū)改革對城市基礎教育水平的影響結果。列(1)結果顯示，撤縣設區(qū)改革會引起改革城市中小學學校數(shù)下降14.8%，且在1%的水平上顯著。列(2)結果顯示，撤縣設區(qū)改革沒有對中小學在校學生數(shù)產(chǎn)生顯著影響，列(3)結果則顯示，撤縣設區(qū)改革使得中小學專任教師數(shù)增加了9.7%，近似10%(p=0.105)的顯著性水平。與此相對應，列(4)結果顯示，撤縣設區(qū)改革使得改革城市的生師比顯著下降了11.5%。綜合以上結果，可以發(fā)現(xiàn)，撤縣設區(qū)改革對基礎教育的影響存在著明顯的配置數(shù)量減少和質量提升的效應，與理論分析的結論一致。

表2 撤縣設區(qū)改革對基礎教育的影響

表3和表4進一步展示了撤縣設區(qū)改革對基礎教育不同階段的影響。對比分析可以發(fā)現(xiàn)，撤縣設區(qū)改革對基礎教育的影響主要集中于普通小學階段，而對普通中學不具有顯著性效應。撤縣設區(qū)改革在1%的顯著性水平上減少了小學學校數(shù)19.7%，在近10%的顯著性水平上增加了小學專任教師數(shù)9.7%，在10%的顯著性水平上降低了小學生師比14.0%。這些結果與中國縣市基礎教育配置的情況是相對應的。一方面，縣市中普通小學數(shù)多且分散，大多數(shù)行政村都有小學布局，質量差異也大，撤縣設區(qū)后城市規(guī)模擴大、人口更為集聚，且居民要求更高的教育質量，這些都促使城市政府可以更好地推進農(nóng)村小學“撤點并校”改革(2)2001年6月，國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》(國發(fā)〔2001〕21號)提出，“因地制宜調整農(nóng)村義務教育學校布局，農(nóng)村小學和教學點在方便學生就近入學的前提下適當合并”。自此開始，全國性的撤點并校拉開帷幕(梁超 等，2020)。雖然本文研究樣本期撤縣設區(qū)改革與撤點并校改革存在重合，但地級市政府為了推進撤點并校改革而進行撤縣設區(qū)改革的可能性很小。一方面，撤點并校是全國性推行的政策，撤縣設區(qū)改革城市與非撤縣設區(qū)改革城市應該存在相同的改革傾向，這從共同趨勢檢驗中得到一定程度的驗證。另一方面，撤縣設區(qū)改革的目的主要是為了推進城市經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設，且主要是撤并了地級市周邊的縣。因此，可以認為，撤點并校不可能是地級市政府推進撤縣設區(qū)的重要目的。，而普通中學相對較少且一般位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心、縣城或市區(qū)，空間布局集中，減少的空間較小，相應地，效應也較弱。另一方面，撤縣設區(qū)后資源整合、規(guī)模經(jīng)濟效應和居民對基礎教育的高質量需求，使得改革城市均等化普通小學的質量具有更好的條件，可以通過增加小學專任教師規(guī)模來降低生師比，提高了小學教育質量，而普通中學受改革沖擊較小，相應地，質量影響也較弱。

表3 撤縣設區(qū)改革對普通小學的影響

表4 撤縣設區(qū)改革對普通中學的影響

表5報告了撤縣設區(qū)改革對醫(yī)療衛(wèi)生的影響。結果顯示，撤縣設區(qū)改革在5%的顯著性水平上降低了醫(yī)院、衛(wèi)生院機構數(shù)20.8%，在10%的顯著性水平增加了衛(wèi)生機構床位數(shù)6.1%，而對醫(yī)生數(shù)沒有顯著的影響。這些結果意味著，撤縣設區(qū)改革也引起了醫(yī)療衛(wèi)生機構的整合，而床位數(shù)的增加意味著醫(yī)院收治能力的提高，從而也產(chǎn)生了醫(yī)療衛(wèi)生服務量與質的差異效應，與理論分析結論一致。

(二)穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢檢驗和動態(tài)效應

雙重差分方法有效估計的前提是滿足平行趨勢假定。同時，基準回歸中僅報告了撤縣設區(qū)改革對基本公共服務水平影響的總估計值，無法獲悉改革的動態(tài)效應。為此，本文借鑒Fan et al.(2012)、B?ler et al.(2015)以及邵朝對等(2018)的做法，將模型(1)擴展為如下形式：

(2)

其中：c=-1,-2,-3分別表示撤縣設區(qū)改革前1、2、3年，c=0表示改革當年，c=1,2,3分別表示改革后1、2、3年；merge_posti(c)為虛擬變量，如果城市在樣本期內(nèi)發(fā)生過撤縣設區(qū)改革則在c年取值為1，否則取值為0。其余變量同模型(1)。

圖4分別展示了基礎教育、普通小學、普通中學和醫(yī)療衛(wèi)生相關變量的平行趨勢檢驗和動態(tài)效應圖。從中可以看出，除3個變量(普通小學在校學生數(shù)，醫(yī)院、衛(wèi)生院機構數(shù)，衛(wèi)生機構床位數(shù))外，其他變量均通過了平行趨勢檢驗。這表明本文所使用的雙重差分模型基本滿足平行趨勢假定。

圖4 平行趨勢檢驗及動態(tài)效應

從動態(tài)效應來看，撤縣設區(qū)改革當年就會發(fā)生基本公共服務機構的撤并改革，而對質量變量的影響則要滯后1～2年。典型如，撤縣設區(qū)改革對基礎教育和普通小學的學校數(shù)在改革當年都發(fā)生了明顯的下降效應，之后則沒有顯著影響；專任教師數(shù)和生師比的影響則在改革后1～2年中顯著。這表明，撤縣設區(qū)改革推進中，改革城市在當年的機構調整中整合了基礎公共服務的機構數(shù)，而對質量變量則是在機構調整后進行。這些結果符合基本公共服務量與質調整的規(guī)律。

2.PSM-DID方法的穩(wěn)健性檢驗

為緩解平行趨勢問題以及撤縣設區(qū)改革可能存在非隨機問題的影響，本文進一步使用傾向得分匹配法(PSM)來解決可能的選擇偏誤問題，再利用匹配后的樣本進行雙重差分檢驗。

表7 撤縣設區(qū)改革對普通小學教育影響的PSM-DID結果

表8 撤縣設區(qū)改革對普通中學影響的PSM-DID結果

先利用模型(1)中的控制變量使用Logit回歸預測每個樣本發(fā)生撤縣設區(qū)改革的概率；然后利用預測的概率構造權重矩陣，再根據(jù)Kernel匹配法進行匹配；最后利用匹配后的樣本進行雙重差分檢驗。結果見表6～9。

表6 撤縣設區(qū)改革對基礎教育影響的PSM-DID結果

可以看到，表6～9的結果與表2～5的結果保持基本一致。其中，表6～8的結果顯示撤縣設區(qū)改革對基礎教育服務產(chǎn)生了明顯的量與質的差異化效應，減少了基礎教育學校數(shù)但增加了專任教師數(shù)、降低了生師比，且這些效應主要發(fā)生于普通小學階段，普通中學則沒有發(fā)生顯著影響。表9結果顯示撤縣設區(qū)改革顯著降低了醫(yī)院、衛(wèi)生院機構數(shù)，但增加了衛(wèi)生機構床位數(shù)，雖然系數(shù)不顯著。

表9 撤縣設區(qū)改革對醫(yī)療衛(wèi)生影響的PSM-DID結果

3.安慰劑檢驗

為了進一步排除撤縣設區(qū)改革的非隨機性以及其他改革可能對結論的沖擊，參照Li et al.(2016)的做法進行了安慰劑檢驗。

具體做法如下：在樣本期內(nèi)，根據(jù)每年實際發(fā)生撤縣設區(qū)改革的城市數(shù)，按時間順序，在第一年中隨機抽取與實際改革城市數(shù)一樣的城市作為處理組，第二年在剩下的城市中繼續(xù)抽取與當年實際改革數(shù)相同的城市作為處理組，依此類推，就得到了各年份隨機抽取的處理組樣本，然后采用模型(1)的方法進行雙重差分回歸。本文將上述過程重復了500次以增強安慰劑檢驗的可信度。

圖5安慰劑檢驗結果顯示，隨機抽取的假想撤縣設區(qū)改革的回歸系數(shù)集中于0附近，說明人為指定的“撤縣設區(qū)改革”實驗對象不會對基礎公共服務水平產(chǎn)生顯著影響，表明基準回歸結果是穩(wěn)健的。

圖5 安慰劑檢驗

4.2008—2018年撤縣設區(qū)改革的影響(3)感謝審稿專家的建議。

由于數(shù)據(jù)約束和盡可能減少其他改革的干擾，本文在基準回歸中將研究期間限定在2000—2007年。但圖2展示的撤縣設區(qū)改革歷程顯示，2008—2018年間又發(fā)生了另一波改革浪潮。為了觀察兩波撤縣設區(qū)改革浪潮是否存在明顯差異，也進一步驗證本文核心結論是否受到樣本期選擇的影響，對2008—2018年間的樣本也進行了相似的實證檢驗，結果見表10～13。

表10 撤縣設區(qū)改革對基礎教育的影響(2008—2018)

表11 撤縣設區(qū)改革對普通小學的影響(2008—2018)

可以看到，雖然系數(shù)和顯著性上存在著一定的差異，但總體結果保持相對一致。一方面，從撤縣設區(qū)改革對基礎教育的影響來看，撤縣設區(qū)改革帶來了學校數(shù)的減少，且這一效應主要發(fā)生在普通小學階段，生師比雖然為負，但并不顯著；另一方面，從撤縣設區(qū)改革對醫(yī)療衛(wèi)生的影響來說，醫(yī)院、衛(wèi)生院機構數(shù)沒有呈現(xiàn)顯著下降，但衛(wèi)生機構床位數(shù)和醫(yī)生數(shù)系數(shù)為正，且醫(yī)生數(shù)的系數(shù)接近10%的顯著性水平(p=0.104)。(4)需要說明的是，醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)缺失較多，這在一定程度上影響了實證結果。

表12 撤縣設區(qū)改革對普通中學的影響(2008—2018)

表13 撤縣設區(qū)改革對醫(yī)療衛(wèi)生的影響(2008—2018)

五、撤縣設區(qū)改革對基本公共服務財政支出的影響

由于財政支出是影響基本公共服務配置的重要資金來源，直接觀察各層級政府基本公共服務財政支出的變化，將有助于更好地觀測這一改革對地方政府行為的影響。為此，本文分別實證檢驗了撤縣設區(qū)改革對城市中地級市本級+市轄區(qū)(含被撤并縣)、市轄區(qū)(含被撤并縣)、地級市本級、被撤并縣基本公共服務支出的影響，結果如表14～17所示。

表14 撤縣設區(qū)改革對地級市本級+市轄區(qū)(含被撤并縣)財政支出的影響

表14的結果顯示，撤縣設區(qū)改革沒有對改革城市中地級市本級+市轄區(qū)(含被撤并縣)人均實際教育支出產(chǎn)生顯著影響，但顯著增加了人均實際醫(yī)療衛(wèi)生支出，也相應地影響了這兩類支出的結構變化。分解來看，表15的結果顯示，撤縣設區(qū)改革沒有對改革城市中市轄區(qū)(不含地級市本級)整體人均教育支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出產(chǎn)生顯著影響，表16和表17的結果則顯示，地級市政府本級和被撤并縣政府在教育支出和醫(yī)療衛(wèi)生支出存在著某種財政上的分工和協(xié)調：地級市政府本級顯著增加了醫(yī)療衛(wèi)生支出，而被撤并縣政府則顯著增加了教育支出。這與基本公共服務水平配置及地方政府間事權劃分有關。撤縣設區(qū)改革后醫(yī)療服務水平的提高意味著大醫(yī)院經(jīng)費需求增加，而大醫(yī)院更多集中于中心城區(qū)，相應地要求地級市政府本級承擔更多支出責任。2000—2006年，中國基礎教育支出責任主要由縣級政府承擔，被撤并縣政府經(jīng)濟支出職能弱化，公共服務職能則有所強化，對應的基礎教育支出增加了。

表15 撤縣設區(qū)改革對市轄區(qū)(含被撤并縣)財政支出的影響

表16 撤縣設區(qū)改革對地級市本級財政支出的影響

表17 撤縣設區(qū)改革對被撤并縣財政支出的影響

六、結論與政策建議

本文從理論和實證上分析了中國撤縣設區(qū)改革對基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務配置和地方政府教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出的影響。理論分析表明，撤縣設區(qū)改革引起了供給方(地級市政府+被撤并縣政府)和需求方(改革城市居民)相互作用，會對基本公共服務配置產(chǎn)生量與質的差異性效應：基本公共服務配置數(shù)量會有所下降，而質量會有所提升。基于2000—2007年的撤縣設區(qū)改革實踐，利用雙重差分模型，本文的實證結果證實：撤縣設區(qū)改革引致改革城市基礎教育學校數(shù)量顯著減少，但增加了專任教師數(shù)，相應的生師比則顯著下降，這些結果主要發(fā)生于普通小學階段，普通中學沒有顯著變化；撤縣設區(qū)改革還引致醫(yī)院、衛(wèi)生院機構數(shù)的顯著減少，衛(wèi)生機構床位數(shù)則有所增加。進一步，撤縣設區(qū)改革對改革城市各層級政府基本公共服務財政支出的影響結果顯示，未包含地級市政府本級財政支出的市轄區(qū)整體財政支出中人均實際教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出沒有發(fā)生顯著變化，但地級市政府本級顯著增加了人均實際醫(yī)療衛(wèi)生支出，被撤并縣政府則顯著增加了人均實際教育支出。這些結果表明，撤縣設區(qū)改革引致地級市政府本級和被撤并縣政府財政支出上的分工與協(xié)調，與財政事權劃分及撤縣設區(qū)改革對地方政府行為的影響邏輯一致。

本文的研究結論意味著撤縣設區(qū)改革所引致的城市規(guī)模擴張，有利于城市政府更好地整合資源及實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應，有助于改善被撤并縣基本公共服務配置質量上的均等化，從而對受益對象產(chǎn)生中長期影響。但基本公共服務配置數(shù)量的減少在某種程度上意味著可及性的弱化。因此，城市規(guī)模擴張后的城市政府需要權衡基本公共服務配置質上的均等化與量上的可及性。

基于以上結論，提出以下政策建議：一是適應城市高質量發(fā)展的要求，轉變撤縣設區(qū)改革過多專注于經(jīng)濟規(guī)模增長和城市空間擴張的傾向，更多重視經(jīng)濟高質量發(fā)展和提升公共服務治理。二是合理發(fā)揮撤縣設區(qū)改革對城市基本公共服務配置的規(guī)模經(jīng)濟效應。城市規(guī)模擴張可能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應，也可能發(fā)生規(guī)模不經(jīng)濟問題，如規(guī)模過大產(chǎn)生次優(yōu)轄區(qū)規(guī)模、擁擠成本上升、信息成本上升、標尺競爭效應弱化、可能的信息租金攫取或懶政行為等。因此，不能盲目地擴張城市規(guī)模，需要科學評估轄區(qū)的合理規(guī)模，實現(xiàn)與發(fā)展階段相適應的城市規(guī)模水平。三是撤縣設區(qū)改革需要權衡基本公共服務配置的均等化和可及性矛盾，更好地提升人民群眾的獲得感。