基于內部審計的企業工會經費審計監督機制問題研究

代若溪 （蘇州大學東吳商學院 江蘇蘇州 215000）

一、引言

當前我國企業工會經費實行由工會經費審查委員會（本文簡稱經審委）主導的“統一領導、分級管理、分級負責、下審一級”的經費審計監督機制（工會經審監督機制），是工會實行“自己管理自己，自己監督自己”的一種內部審計監督形式，是根據工會組織機構的特點并結合其經費收、管、用的特征，逐步總結歷史經驗形成的。該機制從改革開放初期沿用至今，具有監督及時、就近方便、目標明確、貼合業務等諸多優勢，在促進企業工會發展、保障企業工會組織及其全體工會會員的合法權益過程中發揮了重要作用，但隨著經濟的飛速發展也暴露出獨立性差、經審力量薄弱、范圍狹窄、模式落后、效用差等弊端。近年來發生的一系列企業工會領域貪腐案件，嚴重損害了廣大會員的合法權益，影響了工會事業的正常發展。因此探討新時期企業工會經費新的審計監督機制非常重要。

二、文獻綜述

2001年修訂發布的《工會法》明確指出：工會經費的使用應當依法接受國家的監督。這一提法在法律上確立了國家監督與工會經審監督相結合的工會經費雙重監督機制，對促進全國工會事業發展意義重大。理論界也對工會經費應當依法接受國家監督進行了大量、充分的研究，但研究成果大都集中于對國家行政、事業單位或部門的工會經費實行國家監督與工會經審雙重監督機制的探討上。孫幼明（2002）認為“在工會經費審計監督問題上應以工會經審為主，國家監督為輔”；閻并州（2006）認為“堅持工會經費經審組織監督，自覺接受國家監督”；也有觀點認為需要“進一步增強國家審計對工會經費審計的指導和監督作用”。實踐中，目前代表國家對工會經費進行監督的主要為國家審計部門，其審計監督對象也多為國家行政、事業單位或部門的工會組織。

對于數量龐大的企業工會組織來說，由于《工會法》僅就工會經費的使用應當依法接受國家監督做了原則性規定，而沒有明確實施國家監督行為的機關或部門以及被監督對象的范圍，因此，企業工會經費依法接受國家監督的實際操作難以執行。在缺乏明確法律法規依據和具體實施辦法前提下，一直以來，代表國家進行監督的審計部門對我國企業工會幾乎沒有監督，理論界對此研究也較少，只有少數學者對企業工會經費應接受企業內部審計監督的問題進行了初步研究。馬燕東（2013）認為“企業應擴大對工會及工會經費的審計主體范圍，企業內審部門應積極開展對企業工會及工會經費的審計活動，加強對企業工會及工會經費的審計監督力度”；楊聯穎（2019）認為“在國有企業工會經費審計方面，企業內部審計較于其他審計具有獨特的優勢”。以上觀點認為企業內審可以參與企業工會經費監督，但并沒有就企業內審參與工會經費監督的方式方法以及對策途徑做進一步研究。

三、企業工會經費審計監督機制的現狀及存在問題

（一）企業工會經費審計監督機制的現狀

為充分了解企業工會經費監督機制現狀，本文以國有控股工業企業較多的某省為調研目標區域，通過問卷星共向258 家企業工會隨機發放了調研問卷，調研企業涉及能源、化工、煙草、制造、建筑等15 個行業，調查內容涵蓋工會經費監督模式、經費來源、經審委崗位設置、經審委審計監督范圍等方面。調研發現當前大多數企業工會仍然采用單一的工會經審經費監督模式。此種模式下，經審委主要由工會管理人員組成，成員大多不具有專業知識和技能，且絕大多數崗位設置為兼職崗位，僅局限于對工會經費收支、資產管理等經濟活動進行審計監督，多為事后監督，審計結果主要依靠經審委督促被審計單位及時整改。

（二）企業工會經審監督機制存在的問題

1.工會經審獨立性較差、經審力量薄弱。工會經審是由經審委主導的工會經費審計監督模式，在性質上屬于廣義的內部審計范疇。實踐中，經審委成員大多由工會管理人員兼任，對工會組織具有天然的依附性，在行使監督權的過程中，經審委成員實際上是在自己監督自己，容易受到來自于工會組織本身的各種牽制以及對自身利益得失的考量干擾，獨立性較差。諸多經審崗位隸屬關系不清，職能交叉，獨立性不強，無法執行職務回避，存在關鍵崗位缺少監督的潛在風險，也嚴重影響了工會經審的監督效用。另外，經審委由工會成員組成專業知識缺乏、識別風險能力較差，在開展工會各項實務審計中審計效果不佳。

2.工會經審范圍狹窄、經審監督模式滯后。經審委的監督職能范圍僅限于審查工會經費收支、資產管理情況、監督財經法紀的貫徹執行情況，代表全體工會會員履行對工會經費工作查錯防弊的財務監督職能，缺乏對企業發展規劃、重大事項等活動的參與。另外，經審委主導下的工會經審監督模式在一定程度上對加強財務管理、規范經費使用起到了促進作用，但其屬于事后監督，審查范圍有限、目標單一，滯后于業務發展，無法實現對企業工會組織經濟活動中的經營管理、業務活動和內部控制進行事前、事中、事后全生命周期的監督、控制與評價。

3.工會經審效用差。中華全國總工會制定的《工會審計條例》明確規定了經審委應當建立審計整改制度，對被審計單位進行審計回訪，督促其落實整改意見，執行審計決定。工會經審結果的執行監督主要依賴于工會經審委以及經審委主導組成的各個審計組，而法律僅籠統規定經審委督促被審計單位（部門）及時整改的權力，并沒有明確賦予經審委以及審計組相應的執紀問責、強制執行權力，這直接導致實踐中工會經審監督毫無權威，效用不佳。

四、企業內審的優勢及其與工會經審合作的基礎

（一）企業內審的優勢

1.較強的獨立性。企業內審兼具內生性與獨立性，一方面企業內審的內生性決定了企業內審與工會經審一樣熟悉企業工會內部情況，具有審計和評價及時性、服務內向性等特點；另一方面企業內審部門相對于工會經審委，屬于外部監督機構，其對工會組織沒有依附性，獨立性較強，對工會的審計能夠跳出工會組織的局限，從企業全局的高度來發現和查找問題，審計結果也會更加客觀、真實。

2.較廣泛的職能范圍。根據《審計署關于內部審計工作的規定》，企業內審涉及發展規劃、戰略決策、重大措施、財務收支、經濟效益、資產管理、內部控制等企業各項經營活動，范圍比較廣泛。其主要職能為獨立、客觀地監督、評價本企業及所屬單位財務收支、經濟活動、內部控制和風險管理活動并提出相關建議，以促進企業完善治理，實現生產經營目標。

3.較強的人力資源與組織優勢。企業內審部門是由企業按照嚴格的標準選拔產生的、專業審計監督人員組成的專業審計監督機構，擁有科學的組織架構、明確的職能分配、完備的審計法律法規與制度規定、嚴謹的審計程序和工作作風。企業內審部門成員大都具有財會、審計、法律、計算機、管理等專業背景知識，精通各項審計業務。

4.較強的威懾性。一方面企業內審與企業紀檢監察、巡視巡察、組織人事等內部監督活動密不可分，往往企業內審在前，紀檢監察執紀問責在后，企業內審結果是紀檢監察部門查辦案件的重要線索和依據之一。另一方面企業內審與紀檢監察機關、司法機關等外部監督力量也時有聯系，企業內審在工作中發現的重大違紀違法問題線索，往往也是紀檢監察機關、司法機關查辦案件的重要線索和依據。

（二）企業內審與工會經審合作的基礎

1.二者性質相同。國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。相對于國家審計和社會審計，內部審計具有內生性、廣泛性、威懾性，分布于各個組織系統和各個基層單位內部，是審計監督體系的基礎防線，對于深化企業制度改革、建立現代企業制度、完善企業治理體系和社會主義市場經濟機制具有推動作用。企業內審與工會經審均是基于企業治理需求產生的內部審計機構，兩者之間人員相通、職能相似、業務相近，在履行工會經費監督職責上具有天然的合作基礎。

2.相關法律依據。從現行法律體系對工會經費監督主體的規定來看（見表1），工會經審委并非工會經費審計監督的唯一主體。企業內審本質上是國家審計在企業中的延伸。在國家審計機關因種種原因尚未對企業工會實行有效外部監督的情況下，企業內審機構理應主動擔任起監督企業工會的責任，代表國家和企業對企業工會行使審計監督權，促使企業工會經費合規高效使用。

表1 工會經費接受企業內審監督的相關法律法規依據

3.工會經費主要來源于企業撥繳。《工會法》規定工會經費應依法接受國家監督，其法理依據源于工會經費主要來源于國家，理應由國家審計代表國家進行監督。進一步按照《工會法》規定，企業工會經費主要來源于會員交納的會費（占工資收入的0.5%）；企業撥繳的工會經費（占全部職工工資總額的2%）；上級工會的補助；企業的補助；其他接受的捐贈、銀行利息等五個方面。其中企業向工會撥繳的經費占企業工會經費收入總額的絕大部分，是企業工會組織開展業務活動的主要經濟基礎和重要物質保障。企業工會經費理應由企業內審部門代表企業甚至國家進行審計監督，以確保企業所撥繳的工會經費被合理、合法、合規、高效使用。

五、構建工企聯審企業工會經費審計監督機制的建議

（一）修正完善相關法律法規

國家審計署、中華全國總工會等有關部門可組織有關專家，對企業工會經費監督中存在的問題加強調研，厘清經審委與企業內審各自的監督范圍，盡快修訂完善《工會法》《審計法》《審計法實施條例》《審計署關于內部審計工作的規定》《基層工會經費收支管理辦法》等與企業工會經費監督相關的法律法規和實施細則，授權企業內審部門參與同級工會的審計監督工作，并就企業內審部門參與同級工會審計監督工作的范圍、權限、內容、周期以及操作程序進行詳細規定，為企業內審部門參與企業工會經費監督提供明確的法律依據，使工會經費監督實現工企聯審有法可依、有章可循。

（二）推動企業工會經審委與內審部門雙向改革

一方面，工會應該著手深挖內潛，立足改革經審委，持續豐富經審委的法律內涵，擴大其職能外延，在法律層面賦予經審委對決策咨詢、風險管理、內部控制等更多方面監督的職能和權責，增加其對企業工會發展規劃、戰略決策、重大事項、經濟效益、內部控制、風險管理等方面的監督審計，完善其相應的規章制度和操作規程并增設專業的內部審計崗位，選拔優秀的人員擔任專業的內審職務，實行專人專崗、專人專責。另一方面，審計署應聯合工信部、財政部、國資委等部門著手改革企業內審機構，在法律層面賦予企業內審監督企業工會的職能。通過法定程序，相應完善企業內審的組織架構、規章制度以及操作規程，增加對企業內審部門的經費支持，增加企業內審部門人員編制，增設專業的工會內審崗位，培訓熟悉工會內審的專業工作人員，為企業內審部門參與企業工會經費監督提供良好的組織保障。

（三）修訂企業及企業工會相關管理體系文件

企業及企業工會應通過內部管理、決策程序和相應的民主程序（企業職工代表大會或全體會員大會）及時修訂完善企業工會與企業內審部門的有關管理體系文件，將企業內審部門確定為企業工會經費監督責任部門之一，在企業內部確立起企業內審與企業工會經審委共同參與企業工會經費監督的新模式，并依據法律規定，結合企業實際情況，本著精簡、高效的基本原則，統籌規劃，科學設置，對企業工會經審委和企業內審部門在經費監督中的角色和定位，崗位以及人員、職能、權責等進行改革和完善，以適應新的工會經費監督模式。企業及企業工會還應結合工會經費監督的特點，通過管理體系文件、工作通知等企業規章制度對新的工會經費監督模式操作規程、工作流程、監督范圍、經費保障、審計報告的出具、審計結果的執行等進行進一步的分解和細化，為企業內審部門參與企業工會經費監督提供可靠的制度保障。

（四）加強與企業內外部監督力量的協作配合

借鑒企業內審經驗，工會經審一方面應與企業紀檢監察、巡視巡察、組織人事等內部監督力量建立起多方信息共享、結果共用、重要事項共同實施、問題整改問責共同落實的工作機制，對違規違紀的被審計單位和個人進行嚴肅的執紀問責和處理處罰，對遵規守紀、經濟效益顯著、貢獻突出的被審計單位和個人給予表彰和鼓勵，將企業工會審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲干部和實施相關決策，開展經營管理的重要依據。另一方面應及時與紀檢監察機關、司法機關等外部監督力量聯系，將企業工會對內部審計中發現的重大違紀違法問題線索，協同企業內審部門按照管轄權限依法依規共同及時移送相應的紀檢監察機關、司法機關。新監督機制下的內外部多種監督力量的協作配合將有助于企業工會審計結果的強制運用和落實，顯著增強其威懾力和審計效用。