誰是責任方？
——中小學教育懲戒政策的多維主體分析

沈欣雨 劉 建

（南京師范大學 教師教育學院，江蘇 南京 210097）

教育懲戒是指學校或教師為達到教育目的、避免失范行為再次發生，依法對學生違法違規的失范行為進行否定性評價的一種輔助教育手段。［1］其目標是消除學生不良行為，養成良好道德品行，促進身心健康發展。為了在學生社會化過程中促進社會規范的落實，懲戒教育必不可少，其實施過程中牽涉的主體多元且復雜。然而在素質教育背景下，學校和教師存在不敢、不想、不能實施懲戒的問題，教育懲戒的功能價值難以發揮。誰能對此負責呢？因而有必要對教育懲戒政策過程中的有關主體及其職能進行分析，以推動政策的理性實施。

一、中小學教育懲戒政策主體及其構成

2019年11月22日，《中小學教師實施教育懲戒規則（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）讓教育懲戒權進入規則之內。2020年12月29日，《中小學教育懲戒規則（試行）》（以下簡稱《規則》）做出系統規范，為教育懲戒的落實提供了可操作性手段。2021年11月29日，《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡稱《教師法（修訂草案）》）中明確了教育懲戒權。教育懲戒政策不斷完善，但一項公共政策的有效實施需要政策主體的協力合作。

公共政策主體是政策系統的核心部分，它是直接或間接參與政策制定、執行、評估和監督的個人、團體或組織。［2］基于公共政策學理論，公共政策主體主要包括政黨、立法機關、行政部門、利益團體、社會公民、政策研究組織及大眾傳媒。由此可認為中小學教育懲戒政策主體包括執政黨、立法機關、行政部門、各中小學校及師生、政策研究組織及大眾傳媒。根據政策過程中各主體擔任的角色進行分類，可將政策主體分為決策主體、咨詢主體、參與主體三部分。［3］對于中小學教育懲戒政策，政策決策主體包括執政黨、立法機關和行政部門；政策咨詢主體包括由政策研究單位、專家、智囊團等組成的政策研究組織；政策參與主體包括各中小學校及師生、大眾傳媒。其中，行政部門除了制定一系列規章制度外，還負責管理其他政策主體、協調利益相關者之間的關系，因此，行政部門也具有政策參與主體的性質。

（一）懲戒政策決策主體基于國家意志和利益制定政策

黨中央通過制定路線、方針、政策，以明確國家各項工作發展方向。自黨的十八大確立最新教育方針以來，為實現以德治教，促進學生全面發展，教師作為學生“錘煉品格的引路人、學習知識的引路人、創新思維的引路人、奉獻祖國的引路人”，需要適度行使教育懲戒權以應對學生擾亂教學秩序的行為，通過對學生失范行為的規治內化成對學生健康發展的關懷，達到以懲促戒的德育功效。因此，賦予教師教育懲戒權既是應然，也是必然。2019年6月23日，中共中央、國務院印發《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，提出“制定實施細則，明確教師教育懲戒權”。這是教育懲戒權首次出現在中央文件中，為國家通過立法保障教育懲戒權提供了政策依據。

公共政策的制定是一個動態過程，需要經過合法規范的程序。立法機關依據法定權限和程序使政策獲得法律的保護，為政策執行提供了條件。全國人大及其常委會是我國立法機關，人大代表作為人民的代言人，提出的議案是教育懲戒權進入政策決策者視線的關鍵因素。2019年全國兩會期間，陳鳳珍和周洪宇代表相繼提出修改教育法和教師法，正視并明確教師教育懲戒權。議案引起決策者的關注，推動后續《征求意見稿》《規則》的發布。直至2021年11月29日，《教師法（修訂草案）》明確了教育懲戒權。雖然我國學者對教育懲戒權本質屬性的確認仍然存在差異［4］，但其法理依據在教師法、教育法等現有法律中有跡可循。

中央教育行政部門及各級政府是中小學教育懲戒政策的執行部門。自教育懲戒成為國家重點關注議題，教育部政策法規司開始就相關問題進行政策調研，征詢公眾意見，進行法案起草。中央部門對教育懲戒權的適用情形、實施程序、實施原則、懲戒方式等內容進行詳細解讀并做出頂層設計是實施主體正確執行政策的前提條件。對可能會嚴重影響學生權利的懲戒措施，教育部出臺法規嚴謹列明實施程序；而對學生權利影響輕微的懲戒措施，教育部僅做出高度概括，為地方政府根據各地實際情況細化實施規則留足了空間。［5］為了更好執行黨中央的方針政策和有關法律規范，由中央部門發布《規則》，再由各級政府據此制定地級規章是破解當前教育管理困境的良方，有助于懲戒政策的順利實施。

（二）懲戒政策參與主體保證政策客觀有效地實施

地方行政部門在政策過程中處于承上啟下的地位，起著連接決策主體和政策對象的關鍵作用，既是中小學教育懲戒政策的制定者和執行者，也是政策實施的導向者和監督者。各級地方政府在懲戒政策過程中是起實質性作用的主體，負責向當地人民群眾反饋政策信息。一方面，對于中小學校及師生，地方行政部門通過制定地方規章制度規范中小學校的責任和行為，引導、監督校方依法依規制定懲戒方案、實施懲戒措施；另一方面，對于大眾傳媒，地方行政部門則通過傳播媒介，向公眾介紹、宣傳教育懲戒方面的知識、政策與措施，提高公眾對教育懲戒概念及實施教育懲戒必要性的正確認知，使中小學教育懲戒政策能夠得到更好地實施與推進。

各中小學校及師生是教育懲戒政策主體中的直接利益相關者。根據《規則》，具有教育管理職責的中小學校及教師是教育懲戒主體，有失范行為的學生是教育懲戒客體。［6］因此，教育懲戒政策過程需要他們的廣泛參與，否則政策的實施無從談起。“怎樣實施，為何實施”是懲戒能否達到教育效果的前提條件。有些教師“想用不敢用”教育懲戒，空有“教”卻失去“育”的價值，師道尊嚴受到挑戰，無法行使教育管理權；有些教師“愛怎用怎用”教育懲戒，“懲罰”甚至“體罰”學生，教師涉法案件頻出，嚴重侵害學生的權益。因此，除了校方通過制定校級實施細則來指導教育懲戒實施，師生也應通過合法途徑參與到和自身利益相關的教育懲戒政策制定過程中，表達訴求，維護權益。

（三）懲戒政策咨詢主體提供政策制定建議及實施指導

包括國家政策研究單位、教育學會、各類專家、智囊團等在內的教育政策研究組織在中小學教育懲戒政策過程中的作用是不容忽視的。一方面，政策研究組織關注社會熱議話題，依靠政府提供的研究導向和財政支持，對政策進行分析研究，為政策決策主體提供咨詢與建議，實現決策的科學化。另一方面，教育懲戒問題涉及兒童、青少年的身心發展與健康成長，需要教育學與心理學領域專家學者的參與。關注教育懲戒問題的專家學者等以論文、著作、年鑒等形式呈現研究成果，論述教育懲戒權的正當性、緊迫性與價值性，介紹國外有關研究結果與經驗以期對我國教育懲戒政策提供啟示等，為政策決策提供備選方案和可行性建議，并為基層現實實踐提供有效指導。

二、中小學教育懲戒政策主體職能缺失

公共政策目標的實現既依賴權威系統制定出合理正確的公共政策，也依賴該政策的有效執行。對于中小學教育懲戒政策，有關主體重視程度的不同會對效用函數產生影響，帶來的退場行為都可能導致政策實施達不到預期效果。

1.教育懲戒立法缺失且有關規定不具體

隨著法治教育的深化，學術界較為一致地認為教育懲戒是一種教師依法戒除學生越軌行為的教育手段。但我國還未對此單獨立法，僅在教育法、教師法等法律中有關于學校、教師可依法對學生進行教育管理的條文，且基本都是原則性規定，缺乏實操性，教育懲戒權概念不明、界定不清，難以為其正當行使提供強有力的法律支撐。教學實踐中的懲戒行為又必不可免，教育現實需求與法律依據缺失之間存在矛盾。此外，已有法律中對教育懲戒的規定不夠具體：一是對教育懲戒方式的規定較少且含糊，僅有品行評定和批評教育兩種；二是沒有制定明確的懲戒標準，僅指出禁止教師體罰或變相體罰學生，未提及何謂體罰或變相體罰及實施要求，易使教師難以把握懲戒尺度；三是缺乏對懲戒事先通知、事中監督、事后申訴等程序的規定。

2.教育懲戒實踐行政保障不到位與不完善

教育行政部門對懲戒實施的保障不足會阻礙政策的作用發揮。首先，政府對懲戒實施的支持力度不夠。教育部門多是提供不當懲戒案例，告訴教師什么懲戒不能做，卻沒有通過正向案例告訴教師什么懲戒可以做。［7］為避免承擔不必要后果，很多教師會選擇不實施懲戒。其次，懲戒過程中的監督機制不完善。《規則》雖然明確了行政部門對教育懲戒實施應盡的監督職責，但未明確規定實施監督的具體方式及途徑，也未設立專門的監督單位或機構，現實中更多是學生或家長單方面對教師懲戒進行監督。最后，政府對媒體，尤其是網絡媒體的監管不到位。部分不良媒體為了“流量”過度渲染或放大學校和教師對違紀學生實施懲戒的錯誤事例，特殊事件具有了普遍性，引發社會負面評價，不利于教育懲戒合理合法實施的良好社會環境的構建。

3.教育懲戒實施細則不具體導致行為主體實施不規范

學校雖有權制定校規校紀完善懲戒實施細則，指導懲戒實施，但細則的不規范會影響懲戒實施的教育效果。其一，概念不清。官方未對體罰和變相體罰的概念做出明確界定，校方及教師不知邊界，容易觸碰紅線。其二，差異性問題。《規則》僅針對學生年級做出年齡上的劃分，但學生性別、身體心智等也應是懲戒實施時不可或缺的考慮因素。其三，相稱性問題。《規則》只根據行為嚴重程度規定了三類懲戒方式，并未規定具體情形，實施細則中能否對此進行詳細說明，也會影響懲戒的合理實施。其四，周延性問題。學生群體復雜多樣，違規行為也不勝枚舉。校方能否對“其他需要懲戒的情形”做出概括性規定并進行添補，是一切懲戒實施皆有矩的前提。其五，多方參與。教師、學生及家長三方的充分參與關系到教育懲戒實施的合理公正。

4.媒體不當宣傳易使公眾對教育懲戒產生認知偏差

數字媒體時代，雖然公眾可以在網絡上自由發表觀點，參與政策過程。然而網絡的離散性與虛擬性，也易使人們無法有效識別信息的真偽。［8］如一些關于個別失范教師的報道被過度擴散，甚至一些編造出來的教師過度懲戒學生的虛假事例被大肆傳播，教師群體被批判，公眾對教師的尊重感下滑。學生家長作為社會公眾內與教育懲戒更為密切相關的一類群體，更易受錯誤教育觀念及輿論氛圍的影響，將學校和教師合法合理的懲戒行為曲解為惡意侵犯學生基本人權的行為。［9］這類父母不能理解懲戒的教育目的，只知一味抵制，最終導致學生養成壞習慣甚至做出違法行為。可見，媒體的不當宣傳帶來的公眾對教育懲戒不客觀的錯誤認知，易使教育懲戒失去社會支持，阻礙政策實施。

5.教育懲戒研究重心偏移不能帶來實踐指導

高質量的教育懲戒研究不僅能為政策制定者提供可行建議，也能為政策執行者帶來實踐指導。雖然《規則》對懲戒實施做出了規定，但法律條文規定與基層實踐操作間難免存在界限，諸如“如何區別懲戒與體罰或變相體罰、何種情形實施何種懲戒、懲戒的‘度’如何把握、懲戒中及懲戒后如何保障自身權益、產生利益糾紛后有哪些申訴救濟渠道”等問題都需要專家學者們答疑解惑、補闕拾遺，提供實踐指導。然而在現實情況下，由于不同學者對教育懲戒的界定不同，作為核心范疇的學校懲戒被移出研究視域，深耕基層具有指導意義或提供國外實踐經驗的研究作品也較少［10］，研究重心產生偏差。可見，專家學者們對教育懲戒概念的偏頗界定所引發的研究重心的偏移不僅不能為基層實踐帶來指導，甚至會對政策執行帶來負效應。

三、中小學教育懲戒政策主體作用提升策略

公共政策過程是一個多主體互相博弈的過程，各主體及其內部各層面都有不同的利益訴求，共同作用于政策全過程。在中小學教育懲戒政策實施過程中，需厘清政策主體關系，正視上述主體職能缺失問題，構建多主體共同參與、共同負責的中小學教育懲戒政策主體體系（見圖1），最大限度發揮教育懲戒的效用價值。

圖1 中小學教育懲戒政策多維主體圖示

1.以黨的教育方針指導教育懲戒政策

21世紀以來，黨中央逐步確立了“以人為本”的執政理念，習近平總書記也多次強調立德樹人是教育的根本任務，要努力辦好人民滿意的教育，這些無不透露出黨對人民群眾的尊重與關懷。中小學生作為我國社會主義事業的未來建設者和接班人，其德性等綜合素質的培養至關重要。教師合理懲戒手段的使用，有助于學生產生規則意識，促進學生向上發展。

2.推進教育懲戒法律制度建設

依法治教是發揚社會主義民主，加強黨的領導在教育領域的直接體現和必然要求。加快教育懲戒立法建設是解決其實施合法性問題的關鍵。因而，除了國家立法機關在教師法、教育法等法律中做出修改或是考慮制定專門的教育懲戒法，從法制角度科學規范有關內容外，地方立法機關也應積極探索制定符合各地實際情況的教育懲戒規章，如制定地方性教育懲戒實施辦法，或在地方性法規中增加相應條款規定；構建合理懲戒標準、提供多樣懲戒方式、細化懲戒實施程序等。這樣從國家到地方進行教育懲戒法治建設，既構建出從法律到法規到規章“三位一體”的教育懲戒法律體系，也可解決教育懲戒的合法性危機，促使教育懲戒權合法化，保證懲戒合法合理實施。

3.明確教育懲戒中行政部門的職責

行政部門在公共政策執行過程中起主導作用。對教育懲戒政策而言，教育行政部門需承擔領導和監督教育活動的特殊職責。第一，履行服務引導職責。作為學校教育工作的管理者，應為學校提供實施懲戒的指導框架，保證校規校紀的科學合理；作為教師合法權益的維護者，應從正反兩方面發布具有指導性、參考性的案例增強教師對懲戒實施后果的預知性［12］，保障懲戒實施。第二，履行監督職責。各級行政部門應構建申訴救濟制度，制定復核受理機制，以補償師生受到侵害的合法權益；地方政府也應隨時抽查各校教育懲戒實施情況，將之納入學校工作考核評價，監督學校依法依規進行教育教學管理；同時應加強對網絡媒體的監督，為教育懲戒的實施構建良好的社會環境。只有明確教育行政部門在教育懲戒中的應盡責任，才能為其實施帶來有效保障。

4.維護中小學校及師生在教育懲戒中的行為主體地位

學校校紀校規的完善與落實是教育懲戒能否合理實施的前提。因此，學校在制定校紀校規時，應公開征詢師生、家長、專家等主體意見，精細化懲戒實施細則文本，并通過各種方式向社會公布；在具體落實上，應注重對懲戒制度合法性的自查，建立校內懲戒監督機制、申訴救濟保護機制及對學生“戒”的長效考察機制。［12］同時教育工作者應明白“教育”才是實施教育懲戒的價值追求，學校及教師應認識到在不同環境下對不同心智水平、行為意志的學生實施懲戒的特殊性，秉承“教育在先，懲戒在后”理念，以幫助學生戒除錯誤為目的，以懲罰作為道德教育的補充手段，從積極意義上理解規范約束性，從違規情節和違反規范類型判定學生違規程度，予以相應強度的懲戒［14］，合法合理、公平公正實施教育懲戒。

5.發揮大眾傳媒對教育懲戒的積極導向作用

大眾傳媒是傳遞交流信息的重要渠道，媒體通過電視廣播、新聞報紙等途徑傳播公共政策，引導公眾輿論變化。中小學教育懲戒政策的有效落實與媒體環境的創設和引領息息相關，既需要國家規范、引導、監督媒體的發展以創設良好的輿論氛圍，更需要傳播媒介承擔保障人民積極參與社會治理的職責，發揮積極導向作用，促使有關主體參與政策過程，具體包括：通過電視、手機等多種途徑，加強相關政策、法律法規的宣傳力度，及時準確報道教師的相關信息，避免不實報道對教師的中傷，使包括學生、家長在內的社會公眾對教育懲戒形成客觀正確的認識；通過開放多種信息平臺渠道，尊重公眾的利益表達權和監督權，實時向公眾反饋政策信息，呼吁公眾積極參與政策制定過程。因此，大眾傳媒應承擔起教育懲戒的輿論建構和引領職能，促進教育與社會發展。

6.教育懲戒政策研究組織提供咨詢與指導

政策研究組織在政策制定與實施過程中發揮著重要作用，既可為政策制定者提供政策建議與咨詢，也承擔著為基層實施政策提供實踐指導的職責。應正確認識政策研究組織，發揮其在政策研究過程中的優勢，以保證政策的科學化與民主性。為了在具體實施過程中體現教育目的的正當性、做到懲戒措施的相稱性、遵守法定程序的公正性、彰顯對學生人格的尊重，專家學者們需要恰當界定教育懲戒，對基層關心的懲戒相關問題展開深入的研究，給予寶貴的建議。因此，政府不僅要積極聽取專家學者的言策，還要加強政府投入，為其開展關于教育懲戒的研究提供財政支持，助力其發表更多關注度高、參考性強的論文與著作，以提供具有指導意義的實踐案例，引導公眾正確認識教育懲戒，引導教育工作者正確實施教育懲戒，做到知行合一。

四、結語

只有各方各司其職、共同負責，才能促進教育懲戒政策不斷完善，為其實施構建法治環境，才能保障學校及教師依法行使教育懲戒權，得到各方監督，產生最佳效果，落實立德樹人的根本任務。