合肥城鄉(xiāng)基層治理法治化研究

蘇紅梅 吳衛(wèi)民 中共巢湖市委黨校

黨的十九屆五中全會通過的“十四五規(guī)劃和二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)”提出，未來五年國家治理效能要得到新提升，實(shí)現(xiàn)社會治理特別是基層治理水平的明顯提高。基層治理主要指的是在農(nóng)村鎮(zhèn)村和城市街道、社區(qū)開展的一系列服務(wù)實(shí)踐活動，參加主體包括政府、群眾性自治組織、社會組織和普通群眾，活動目的是實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛有序化解、社會和諧穩(wěn)定的理想狀態(tài)。基層治理過程中是否堅持法治的方向是影響治理水平的重要因素，而從國家層面看，基層治理的法治化水平也是衡量國家治理能力現(xiàn)代化的必備指標(biāo)。

一、推進(jìn)基層治理法治化是實(shí)現(xiàn)合肥中長期建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)性工程

“十三五”時期習(xí)近平總書記兩次考察安徽并發(fā)表重要講話，為我們指明了前進(jìn)方向、注入了強(qiáng)大動力，合肥的發(fā)展迸發(fā)出強(qiáng)進(jìn)活力，2021年合肥躋身“萬億俱樂部”，邁進(jìn)“全國城市二十強(qiáng)”，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)趕超先進(jìn)發(fā)達(dá)城市的同時，合肥的政治、文化、生態(tài)、社會建設(shè)也需要與之相適應(yīng)，因此在制定“十四五”規(guī)劃和二零三五遠(yuǎn)景目標(biāo)時，合肥市愿景明確：“奮力高水平基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，奮力成為全面塑造創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新優(yōu)勢的全國示范城市，奮力邁向具有競爭力的國家中心城市，全面提升長三角世界級城市群副中心功能，加快建成國際化新興特大城市。”與上述目標(biāo)相匹配的，在基層治理領(lǐng)域就要把合肥打造成“城市治理新標(biāo)桿”，“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展，智慧城市、宜居城市、韌性城市、平安城市、法治城市建設(shè)力爭走在全國前列，共建共治共享的社會治理格局更加完善，文明和諧的社會風(fēng)尚廣泛形成。”要“創(chuàng)建全國市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)合格城市。”

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，這對實(shí)現(xiàn)合肥市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新要求，具體的表現(xiàn)在提高治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，特別是基層治理的法治化，是實(shí)現(xiàn)合肥中長期建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)性工程。一方面隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展在基層治理中不斷出現(xiàn)新變化、新情況、新問題，若不有效解決，容易引發(fā)各類社會矛盾，影響到社會基本面的穩(wěn)定，甚至可能動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。推進(jìn)基層社會治理的法治化，堅持依法治理，將問題解決在萌芽階段，把矛盾化解在基層，有益于鞏固我們黨的執(zhí)政根基。另一方面，隨著跨入新世紀(jì)我國的發(fā)展邁入新時代，人民群眾的需求日益多元化、標(biāo)準(zhǔn)也越來越高，這就對基層治理中“以人為本”的原則和內(nèi)涵都提出了新挑戰(zhàn)，基層治理的法治化也日益突顯其重要性，要在法治的軌道上全面提升公眾參與基層治理建設(shè)之中，打造共建、共治、共享新格局，開創(chuàng)新時代合肥市基層治理的新局面[1]。

二、合肥推進(jìn)基層治理法治化的實(shí)踐探索

一直以來，合肥積極探索基層治理的有效路徑，在推進(jìn)基層治理法治化方面進(jìn)行了有益實(shí)踐。2019年合肥市以市委一號文件形式印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時代城市基層黨建完善基層治理工作的意見》，為著力解決在基層治理中的黨建統(tǒng)領(lǐng)問題，還配套出臺了有關(guān)街道體制改革和社區(qū)工作者隊伍建設(shè)等規(guī)章制度，在基層治理方面探索出了一套比較完備的政策制度體系，成立基層治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、形成網(wǎng)格化的治理格局。

特別是在生態(tài)環(huán)境、社會民生、城市管理等與基層群眾密切聯(lián)系的領(lǐng)域，合肥市充分探索地方立法，積極開展自主性、創(chuàng)造性立法，把社會治理難題納入法治軌道。根據(jù)治理需要、群眾關(guān)切度對燃放煙花爆竹、居家養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)犬管理等民生類法規(guī)規(guī)章進(jìn)行相應(yīng)的立改廢，在環(huán)保領(lǐng)域出臺《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)巢湖十大濕地保護(hù)的決定》等法規(guī)規(guī)章，并率先全省出臺河道管理?xiàng)l例。

各縣區(qū)也都進(jìn)行了有益探索，如包河區(qū)試點(diǎn)的“大共治”平臺，以區(qū)、街道、社區(qū)三級聯(lián)動的形式構(gòu)建智能化、網(wǎng)格化服務(wù)管理體系；巢湖把完善好、運(yùn)用好村規(guī)民約作為抓好鄉(xiāng)村治理的突破口，貫穿于鄉(xiāng)村振興各領(lǐng)域，努力形成使村民能夠?qū)崿F(xiàn)自治、法治、德治三治合一相結(jié)合的長效機(jī)制。

合肥市在有關(guān)部門開展的中國法治政府評估中，連續(xù)五年位于第一方陣，在中部32個城市中處于第一。合肥市先后榮獲“法治政府建設(shè)典范城市”稱號、“2019社會治理創(chuàng)新典范城市”稱號等，市政府透明度指數(shù)在《中國法治藍(lán)皮書》中位居全國第7。在民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建活動中，合肥市也取得顯著成效，已建成國家級民主法治示范村（社區(qū)）13個，省級65個，市級251個。

三、合肥基層治理法治化實(shí)踐中的問題和挑戰(zhàn)

1.基層治理中地方立法與民間規(guī)范之間的良性互動有待優(yōu)化。在基層治理實(shí)踐過程中，無論是民間規(guī)范還是地方立法，都要立足本地，都注重反映合肥市區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會、人文歷史，也都是對合肥市民眾心理需求的回應(yīng)。但二者在歷史起源、作用場域、知識體系、強(qiáng)制措施等方面都存在很大不同，這導(dǎo)致在實(shí)踐中，即使嚴(yán)格依照地方立法，即使地方立法的法律條文和內(nèi)容很多都脫胎于民間規(guī)范，也可能出現(xiàn)二者相沖突的情況，導(dǎo)致處理結(jié)果不為人們所接受，表現(xiàn)為法與情、法與理的背離，這種背離情況就影響了基層治理實(shí)踐的社會效果。

2.基層政府多元化矛盾糾紛解決能力有待提升。伴隨著我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各類社會矛盾糾紛處于高發(fā)時期，糾紛主體呈現(xiàn)出多元化，糾紛的類型也多樣化，涉及多領(lǐng)域多部門，人們的利益訴求也體現(xiàn)出復(fù)雜化的特點(diǎn)，相應(yīng)的矛盾糾紛的處理也需要向多元化發(fā)展，在處理手段上實(shí)現(xiàn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等的有機(jī)銜接，在糾紛解決機(jī)制上體現(xiàn)相互協(xié)調(diào)和多元化。但由于傳統(tǒng)行政化管理的習(xí)慣思維，基層管理者的服務(wù)意識缺乏，有的基層干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）工作人員，認(rèn)為自己的職責(zé)就是管理群眾，側(cè)重于貫徹執(zhí)行上級的各項(xiàng)任務(wù)，服務(wù)群眾、服務(wù)社會的意識有待加強(qiáng)[2]。

同時法治素養(yǎng)在基層干部中分布不均，帶來多元化解決矛盾糾紛的能力有所不足。從對合肥市調(diào)研的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級組織雖然都設(shè)有人民調(diào)解委員會，但沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級調(diào)解委員會一般由司法所人員兼任，社區(qū)和村一級也多是由村（社區(qū)）兩委成員兼職擔(dān)任，缺乏專職和專業(yè)人員，當(dāng)涉及一些專業(yè)性較強(qiáng)的法律問題時就會應(yīng)對不足，導(dǎo)致工作只停留在表面上，對矛盾糾紛分門別類處置的能力不夠，對“老、大、難”糾紛難以從根本上依法解決。

3.基層法治資源整合尚待提高。基層社會治理涉及黨政機(jī)關(guān)、職能部門、村（社區(qū)）自治組織以及行業(yè)協(xié)會、民間組織、居民個人等，各條線均有相關(guān)職責(zé)和規(guī)章制度。而具體到縣（區(qū)）級層面的治理實(shí)踐中，各部門按照上級要求各自履職，沒有一個科學(xué)、系統(tǒng)的體系，合力尚未形成。正因缺乏統(tǒng)一體系，出現(xiàn)了綜治、公安、司法、民政、社會組織的多頭介入，在資源整合、人員聯(lián)動上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因而整體效果不佳。

4.基層群眾的法律意識和能力參差不齊。由于熟人社會、人情社會的長期影響，基層群眾法治意識不強(qiáng)、法治素養(yǎng)不高，“人治”觀念的影響還是根深蒂固。與此同時，基層群眾特別是鄉(xiāng)村居民普遍年齡大、文化層次低，掌握的法律知識貧乏，對法規(guī)內(nèi)容和相應(yīng)的司法程序知之甚少，“法治”觀念的培育仍然任重而道遠(yuǎn)。因而在遇到一些利益爭端、矛盾糾紛時，很多群眾更傾向于傳統(tǒng)的托人情、走關(guān)系，缺乏積極主動地運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益的意識和能力。

四、合肥進(jìn)一步推進(jìn)基層治理法治化的路徑選擇

1.建設(shè)法治型黨組織，積極發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。基層黨組織就像黨的細(xì)胞組織，構(gòu)成黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，而基層治理的法治化也離不開黨組織的統(tǒng)領(lǐng)。要建設(shè)法治型黨組織，嚴(yán)格辦事流程、工作程序，規(guī)范民主議事機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化管理，切實(shí)用制度理事管人；要打造一支法治意識強(qiáng)、自覺遵規(guī)守紀(jì)的基層黨組織隊伍，選優(yōu)配強(qiáng)基層黨組織書記，把知法守法作為選拔的基本要求；要加強(qiáng)教育培訓(xùn)，增強(qiáng)法治服務(wù)功能，為群眾提供法律咨詢、調(diào)處矛盾糾紛；突出法治導(dǎo)向，發(fā)揮考核“指揮棒”作用，將基層法治建設(shè)列為考核硬指標(biāo)，在法治建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容、方式等方面列出責(zé)任清單，細(xì)化任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，公示權(quán)責(zé)清單，確保基層工作依法開展，實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的常態(tài)和長效。

2.完善基層治理的立法和制度體系，加強(qiáng)政府規(guī)范性文件的合法性審查機(jī)制。“社會治理重心向基層下移，進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，使基層有職、有權(quán)、有物”，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須保障關(guān)涉基層治理的法規(guī)制度的成熟、完善，規(guī)范性文件的“立、改、廢”工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相適應(yīng)。比如有關(guān)街道在基層治理中的職權(quán)職責(zé)，就不適于制定國家層面的規(guī)章制度，而適合由各地根據(jù)自身情況以地方法規(guī)的形式予以明確。具體到合肥的基層治理，就需要圍繞合肥市建設(shè)大局，全面構(gòu)建具有合肥特色的法規(guī)制度體系。一方面，堅持起草、制定的科學(xué)性、專業(yè)性和合法性，建立由立法專家、部門專業(yè)人員、政府法制機(jī)構(gòu)工作人員和社會公眾代表相結(jié)合的規(guī)章起草機(jī)制，既從源頭上防止與上位法的不協(xié)調(diào)，又避免出現(xiàn)部門利益法制化傾向。另一方面堅持評估和清理相結(jié)合，開展立法后評估和立法回頭看活動，全面提升規(guī)范性文件的質(zhì)量。同時建立相應(yīng)的長效機(jī)制，定期組織開展規(guī)范性文件清理工作，明確清理的原則、清理內(nèi)容、清理重點(diǎn)和清理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范清理程序，使地方性法規(guī)和規(guī)范性文件體現(xiàn)與時俱進(jìn)的時代特征[3]。

3.完善調(diào)處機(jī)制，推進(jìn)法律服務(wù)零距離。在市級層面搭建“大調(diào)解”工作體系，形成人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解與社會調(diào)解相結(jié)合的“資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)聯(lián)動”調(diào)解模式，在制度化、法治化、規(guī)范化的軌道上解決矛盾糾紛，行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、道德的手段靈活運(yùn)用，力爭明辨是非曲直，達(dá)到案結(jié)事了。加強(qiáng)前期的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，對重大事項(xiàng)特別是涉及群眾切身利益的事項(xiàng)，要全面評估，做到早介入、早防范、早化解。同時，對群眾的利益保護(hù)、沖突化解和訴求表達(dá)都要形成完善的應(yīng)對機(jī)制，建成全覆蓋的法律服務(wù)體系，結(jié)合“一村一法律顧問”工程，加快建成覆蓋城鄉(xiāng)的、由城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村居站點(diǎn)的公共法律服務(wù)體系，不斷完善“半小時法律援助服務(wù)圈”。

4.構(gòu)建權(quán)利和義務(wù)關(guān)系明晰的治理機(jī)制，使各方主體有序參與到基層治理的過程中。黨的十九屆四中全會《決定》指出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”目前基層治理中一個突出問題就是村（社區(qū)）承擔(dān)著過多的行政管理職能，自治功能弱化；基層群眾樂于接受政府提供的各項(xiàng)服務(wù)，普遍缺乏參與治理的主動性和積極性；社會組織力量薄弱，社會組織發(fā)展和參與治理也不充分。因而多元主體在參與治理中溝通協(xié)調(diào)、良性互動的形成，還需政府主動完善、建立起權(quán)責(zé)明晰的治理機(jī)制。在鞏固基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的同時，發(fā)揮村（社區(qū)）居委會自治主體作用，努力實(shí)現(xiàn)民事民議、民事民辦、民事民管。同時動員各方面的社會力量開展活動，加強(qiáng)對政府服務(wù)部門、基層自治組織、各個行業(yè)協(xié)會、社會組織的指導(dǎo)和監(jiān)督，推動形成在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的包括村（社區(qū)）委、社會組織、業(yè)主組織、居民多元參與的共建、共治、共享的良好局面。

5.加強(qiáng)基層法治文化建設(shè)，弘揚(yáng)社會主義法治精神。一是打造崇法尊法的法治氛圍。法律的權(quán)威來自內(nèi)心的擁護(hù)和信仰，只有尊崇法治，才能遵守法律，而法律信仰的形成，離不開法治文化的滋養(yǎng)和熏陶。因而要在全社會開展社會主義法治文化建設(shè)，尤其要在全體黨員、干部和廣大群眾中開展社會主義法治思想教育，用習(xí)近平法治思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐，以法治思維、法治方式行事。二是培育基層法治文化要“接地氣”，要注重挖掘本土元素，培育當(dāng)?shù)靥厣ㄖ挝幕放疲Y(jié)合實(shí)際組織開展“法治戲臺”“法治講堂”“普法達(dá)人評選”等特色活動，以群眾身邊典型法治案例、法治人物、法治故事的宣傳講解，通過小區(qū)展板、公示欄、電子屏、以及微信、微博等現(xiàn)代新媒體宣傳平臺，讓法治宣傳教育更接地氣、更有生氣、更聚人氣，使法治文化建設(shè)更貼近群眾，增強(qiáng)教育的感染力和滲透力。三是在法治實(shí)踐中提升全民的法治素養(yǎng)。強(qiáng)化依法治理，注重群眾法治習(xí)慣的實(shí)踐養(yǎng)成，小到過馬路的“紅路燈”規(guī)則也不輕忽，從日常生活的方方面面中注意規(guī)則意識的培養(yǎng)，從而實(shí)現(xiàn)整個社會的良好法治氛圍。