稅務征收背景下自然資源非稅收入征管制度建設研究

李 剛，徐中平，朱閏琪

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

一、引 言

2018年3月，黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》明確提出，為降低征納成本，理順職責關系，提高征管效率，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)高效便利的服務，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責。目前，我國非稅收入共有12大類，中央層面92項，各省設立的行政事業(yè)收費共360項、520小項。［1］考慮到我國非稅收入項目種類多、涉及部門廣、地區(qū)范圍大，因此，2018年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，提出“按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進”。2018年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于做好社會保險費和非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕74號，以下簡稱74號文件），明確了非稅收入的相關分工。稅務部門負責劃轉(zhuǎn)的非稅收入項目的征收管理主要包括：制定或會同有關部門制定非稅收入征管業(yè)務規(guī)范；開展繳費人認定、申報征收和會統(tǒng)核算；將計征、繳款等明細信息通過互聯(lián)互通系統(tǒng)及時傳遞給財政等相關部門；非稅收入繳費檢查、欠費追繳和違法處罰；對負責征收的非稅收入預算目標的確定提出建議，并抓好在稅務系統(tǒng)的分解落實和執(zhí)行情況考核等。財政部門負責制定和實施國庫集中收入管理制度。相關部門要積極配合稅務部門征收非稅收入，及時向稅務部門傳遞有關費源信息，做好相關工作。

自2019年1月1日起，國務院將社會保險費等非稅收入劃歸稅務部門征收。專家普遍認為，社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收有利于解決人力資源和社會保障部門自行征收和稅務部門代為征收的“雙軌制”模式所導致的征收主體不統(tǒng)一、權責不清晰、征繳基數(shù)變相調(diào)整、占壓挪用資金、企業(yè)欠繳拒繳社會保險等問題。［2］然而，實現(xiàn)稅務機關全責征收社會保險費的制度目標需要配置相應的權責，在現(xiàn)行社會保險制度下，實現(xiàn)稅務機關全責征收尚有諸多障礙，如稅務機關欠缺行使社會保險費稽核權的法律依據(jù)，以及社會保險費應收未盡收的責任主體與義務主體偏離；［3］《稅收征管法》的相關規(guī)定不能當然適用于征收社會保險費，稅務機關掌握的納稅人信息能否用作征收存在法律依據(jù)和正當性的問題。［4］因此，社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收后，基層稅務機關在征管實踐中還存在法律法規(guī)不完善、征管系統(tǒng)不統(tǒng)一等諸多問題。［5］

在自然資源領域，為貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，財政部、自然資源部、稅務總局等部門在充分調(diào)研、廣泛征求意見、認真評估的基礎上，印發(fā)了《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號，以下簡稱19號文件），明確將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金等政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務部門負責征收。

19號文件的發(fā)布，在社會上引起巨大反響，各種解讀層出不窮。大部分專家和媒體認為，這本質(zhì)上不是一項獨立的改革措施，而是2018年國地稅合并改革思路的延續(xù)，是將非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)到稅務部門改革的配套措施，是一種規(guī)范動作。［6］非稅收入征繳改革表面看只是規(guī)范收入問題，實際涉及收支兩方面，［7］有利于加強非稅收支規(guī)范性、提高征收效率、強化征收權威性，但并未調(diào)整資金去向，不會減少地方政府收入。本次改革僅為征繳部門調(diào)整，央地分稅制格局仍然穩(wěn)定，［8］財權并未稀釋，但監(jiān)管逐漸強化。短期對土地價格和房地產(chǎn)市場影響有限，但有助于完善中長期頂層設計，土地財政依賴或下降。［9，10］土地出讓收入征收改革對地方政府的債務擴張的影響實則有限，或許會間接抑制地方政府的違規(guī)舉債行為。［11］本文借鑒社會保險費在征管中存在的問題，參考河北等7個試點地區(qū)情況，對四項自然資源非稅收入劃轉(zhuǎn)情況進行了分析，以期為完善征管制度提供借鑒與參考。

二、非稅收入劃轉(zhuǎn)基本特征

從19號文件看，四項政府非稅收入在征收主體、征繳模式等方面確實發(fā)生了重大變化，而征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

（一）征收主體

19號文件出臺前，對國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金等四項政府非稅收入的征收主體有明確規(guī)定：（1）1994年2月，國務院發(fā)布《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》（國務院令第150號），規(guī)定礦產(chǎn)資源補償費由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同財政部門征收。（2）2006年12月，《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）和《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（財綜〔2006〕68號）都明確規(guī)定，土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體征收。（3）2007年7月，財政部、國家海洋局發(fā)布《關于加強海域使用金征收管理的通知》（財綜〔2007〕10號），規(guī)定海域使用金納入財政預算，實行“收支兩條線”管理。海洋行政主管部門征收海域使用金。（4）2010年6月，財政部、國家海洋局發(fā)布《無居民海島使用金征收使用管理辦法》（財綜〔2010〕44號），規(guī)定無居民海島使用金屬于政府非稅收入，由省級以上財政部門負責征收管理，由省級以上海洋主管部門負責具體征收。（5）2017年6月，財政部、國土資源部發(fā)布《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號），規(guī)定礦業(yè)權出讓收益的征收管理由財政部門負責，具體征收由礦產(chǎn)資源主管部門負責，監(jiān)繳由財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處負責。

總體來看，劃轉(zhuǎn)前，四項政府非稅收入主要由財政部門和自然資源部門負責征收，其中財政部門負責銀行賬戶管理、收入歸集，自然資源部門負責開展征收、催繳、監(jiān)督檢查等工作。19號文件規(guī)定，“將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入（以下簡稱四項政府非稅收入），全部劃轉(zhuǎn)給稅務部門負責征收”，“稅務部門應會同財政、自然資源、人民銀行等部門做好業(yè)務銜接和信息互聯(lián)互通工作，并將計征、繳款等明細信息通過互聯(lián)互通系統(tǒng)傳遞給財政、自然資源、人民銀行等相關部門，確保征管信息實時共享，賬目清晰無誤”。由此可見，劃轉(zhuǎn)后，非稅收入征收管理主要涉及財政、自然資源、稅務等三部門，由稅務部門具體負責征繳入庫。

（二）征繳流程

劃轉(zhuǎn)前，四項非稅收入主要采取直接征繳模式，具體分為兩種流程：一是采用“自然資源部門核定、繳費人繳費、銀行代收、財政統(tǒng)管”模式，實現(xiàn)收繳分離。以土地出讓收入為例，市、縣政府自然資源部門按照規(guī)劃和供地計劃，以出讓、作價出資、入股、租賃或劃撥方式向用地者組織土地供應；自然資源部門根據(jù)供地結果簽署出讓合同等用地合同；用地合同中，應當明確約定該國有土地使用權受讓人應當繳納的土地出讓收入具體數(shù)額、繳交地方國庫的具體時限以及違約責任等內(nèi)容；用地者按要求將土地出讓收入繳入地方國庫；自然資源部門和財政部門核實入庫情況，未及時繳納的應當督促繳納。土地出讓收入繳費主要流程為：自然資源部門與受讓人簽訂土地出讓合同——自然資源部門開具繳款通知書——土地受讓人按照合同及時將土地出讓收入繳入地方國庫——自然資源部門和財政部門負責確認土地出讓收入。二是采用“繳費人申報、自然資源管理審核、繳費人繳費、銀行代收、財政統(tǒng)管”。以礦產(chǎn)資源補償費為例，礦業(yè)權人向自然資源管理部門申報——自然資源管理部門審核——自然資源部門開具繳款通知書——礦業(yè)人將礦產(chǎn)資源補償費繳入地方國庫——自然資源部門和財政部門負責確認礦產(chǎn)資源補償費收入。

19號文件規(guī)定，“自然資源部門與使用權人簽訂出讓、劃撥等合同后，應及時向稅務部門和財政部門傳遞相關信息，確保征管信息實時共享”，“稅務部門應當按照國庫集中收繳制度等規(guī)定，依法依規(guī)開展收入征管工作，確保非稅收入及時足額繳入國庫”。19號文件劃轉(zhuǎn)的四項非稅收入按金額確定方式主要分為兩類：一是市場方式，如大部分土地出讓收入和礦業(yè)權出讓收益，部分海域使用金和無居民海島使用金。二是固定標準，如礦業(yè)權占用費，礦產(chǎn)資源補償費，按收益率形式征收的礦業(yè)權出讓收益，按照評估或基準價征收的礦業(yè)權出讓收益，部分海域使用金和無居民海島使用金。根據(jù)四項非稅收入金額確定方式和征收機構職責劃分，可采用兩種模式：

第一，“稅務代征模式”。稅務部門負責繳費認定、受理申報、繳費數(shù)額核定、征收入庫、欠費催繳等，自然資源管理部門負責提供費源信息，開展欠費追繳、繳費檢查、違法處罰。以土地出讓收入為例，仍然由自然資源部門負責簽訂合同并確認金額和分期繳納的具體方式，將相關信息推送給稅務部門后，稅務部門負責向土地出讓權受讓人征收。如有應繳未繳的，經(jīng)催繳仍未繳納的，稅務機關將相關信息及時傳遞給自然資源部門，自然資源部門將依法處理。

第二，“稅務全責征收”。稅務部門負責繳費認定、受理申報、繳費數(shù)額核定、征收入庫、欠費追繳、繳費檢查、違法處罰，與稅收“同征、同管”，實施統(tǒng)一管理；［12］自然資源部門主要協(xié)助提供費源信息，以及履行除征收管理之外的權益管理職責。以礦業(yè)權出讓收益為例，稅務部門負責按照出讓收益率和礦產(chǎn)品銷售收入確定礦業(yè)權出讓收益后，開展征收、入庫、票據(jù)管理、退庫等征收管理工作，而自然資源部門通過清查統(tǒng)計來摸清家底、通過評估核算來明確資產(chǎn)價值、通過委托代理來落實權利主體、通過編制資產(chǎn)規(guī)劃來完善資產(chǎn)配置、通過考核監(jiān)督來維護國家權益、通過資產(chǎn)報告來接受監(jiān)督。

三、試點地區(qū)主要經(jīng)驗

19號文件規(guī)定，自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南等（省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）以省（區(qū)、市）為單位開展國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)試點。按照相關要求，各地區(qū)通過加強組織管理、明確職責分工、細化征繳流程、強化信息互聯(lián)互通等方式，推動本次非稅收入劃轉(zhuǎn)工作順利推進。

（一）加強組織管理

大部分試點地區(qū)以政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、稅務主責推進、部門配合協(xié)作的方式推動本次非稅收入劃轉(zhuǎn)工作。地區(qū)政府對非稅收入劃轉(zhuǎn)工作進行統(tǒng)一部署，并建立工作協(xié)調(diào)機制；財政、自然資源、稅務、銀行等部門協(xié)同配合，形成合力，對劃轉(zhuǎn)范圍、征收機關、信息共享、征繳流程、票據(jù)使用、退庫管理、欠繳處理等工作內(nèi)容進行明確；稅務部門研究制定劃轉(zhuǎn)工作實施方案，并分級落實責任，確保工作方案順利實施。同時，部分地區(qū)稅務部門還對征收模式進行了調(diào)整。如浙江實行“統(tǒng)分結合”的專業(yè)化管理，即“統(tǒng)”是在地方稅務局確定一個具體征收機構集中辦理企業(yè)業(yè)務，“分”是個人補繳土地出讓價款業(yè)務可就近在市本級各城區(qū)局稅務大廳、行政服務中心、房地產(chǎn)交易大廳進行辦理。

（二）基本明確職責分工

按照19號文件要求，試點地區(qū)明確非稅收入管理職責分工，其中，稅務部門負責非稅收入征收工作，自然資源部門負責推送費源信息。對于以前年度和今后形成的應繳未繳收入以及按規(guī)定分期繳納的收入，7個試點地區(qū)都明確由稅務部門負責征繳入庫，有關部門應當配合做好相關信息傳遞和材料交接工作。同時，為避免部門間爭議，浙江省還規(guī)定，2021年7月1日前形成的歷史遺留問題由地方政府承擔主體責任，并按照“成熟一個、清理一個、移交一個”的原則穩(wěn)妥處理。但對于追繳，僅云南省和內(nèi)蒙古自治區(qū)明確規(guī)定了稅務部門開展欠費追繳工作；安徽省規(guī)定，經(jīng)催繳仍未繳納的，稅務機關應把相關信息及時傳遞給自然資源部門，由自然資源部門依法做出處理。

（三）優(yōu)化征繳和退庫流程

試點地區(qū)以19號文件發(fā)布的征繳流程為基礎，并結合各地實際不斷進行調(diào)整和優(yōu)化。如河北省、浙江省、安徽省、青島市等對于個人補繳土地出讓價款的業(yè)務實行多部門聯(lián)合辦理模式，實現(xiàn)補繳土地出讓價款、不動產(chǎn)登記和辦稅三項業(yè)務一體化聯(lián)辦。浙江省將四項非稅收入的業(yè)務流程分為三類：招拍掛方式出讓業(yè)務；協(xié)議、出租、劃撥補繳等方式出讓業(yè)務；個人補繳土地出讓價款業(yè)務。堅持突出重點、分類處理，加強業(yè)務和系統(tǒng)融合。此外，對于退庫流程，除浙江外，試點地區(qū)基本按照19號文件規(guī)定執(zhí)行。浙江省將誤收誤繳和其他情形兩類退庫申請實行“扎口”管理，由稅務部門統(tǒng)一開展退庫申請受理和退付信息推送，減輕了繳費人的退費申請負擔。

（四）加強信息互聯(lián)互通

在7個試點地區(qū)中，河北省、上海市、浙江省、安徽省、青島市明確了信息交互的具體方式。針對招拍掛、協(xié)議出讓等業(yè)務，浙江省、安徽省、上海市、青島市依托政府數(shù)據(jù)平臺進行數(shù)據(jù)傳輸交換，實現(xiàn)繳費人、稅務部門及其他業(yè)務部門之間的信息傳遞；河北省依托稅務部門的“金稅三期”核心征管系統(tǒng)與繳費人、業(yè)務部門進行對接，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。針對個人補繳土地出讓價款的業(yè)務，河北省、青島市、安徽省由聯(lián)合派駐服務大廳人員面對面?zhèn)鬟f相關信息；浙江省利用房地產(chǎn)交易稅收管理系統(tǒng)將自然資源部門系統(tǒng)與稅務部門的“金稅三期”系統(tǒng)進行連接，以實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。

四、面臨的主要困難和問題

現(xiàn)階段，將土地出讓收入等四項非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收后，從宏觀看，征收管理法律依據(jù)層級較低，政策文件內(nèi)容滯后。從中觀看，征收管理流程不健全，特別是對稅務部門的催報催繳、繳費檢查、行政處罰、強制執(zhí)行等職責規(guī)定較為籠統(tǒng)，法律授權不充分。從微觀看，稅務機關權責不夠明確，繳費人責任規(guī)定較為模糊。

（一）法律法規(guī)不完善，法治保障不充分

一是法治化水平有待提高。長期以來，非稅收入的立法大多由財政部門組織，普遍以部門規(guī)章甚至是規(guī)范性文件的形式存在。［13］對于自然資源領域，非稅收入基本依據(jù)財政部門的規(guī)范性文件進行征收管理，從效力層級看，與地方政府部門的規(guī)章屬于平級，法律效力低于地方性法規(guī)。總體來看，法律層級不高，對地方約束力不強，易造成位階和使用混亂，在一定程度上削弱了征收法定性。例如，根據(jù)《行政強制法》第十二條和十三條，滯納金屬于行政強制執(zhí)行的方式，應由法律規(guī)定。目前，礦產(chǎn)資源專項收入有關滯納金的規(guī)定主要依據(jù)《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號），這與《行政強制法》關于征收滯納金需由法律規(guī)定的要求相沖突，給稅務部門的征收帶來了一定困難。反觀國際上，非稅收入一般性規(guī)范通常由法律進行規(guī)定。如澳大利亞任何收費項目都需要經(jīng)由法定程序?qū)徸h，并以法律的形式實施；而在韓國，任何收費項目需要經(jīng)過法定程序的審核；芬蘭則專門制定了《收費法》，規(guī)范政府收費行為。［14］

二是征收政策協(xié)調(diào)性需要加強。當前，自然資源非稅收入涉及《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（財綜〔2006〕68號）、《關于加強海域使用金征收管理的通知》（財綜〔2007〕10號）、《無居民海島使用金征收使用管理辦法》（財綜〔2010〕44號）、《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）等文件，基本上是一個自然資源門類一種征管政策，征管制度設計缺乏統(tǒng)籌性，且政策調(diào)整較頻繁。例如，自1992年簽訂以來，土地出讓合同經(jīng)過多次改版，歷史上不同版本合同的支付方式也有所差異。對于礦業(yè)權出讓收益，2006年后對于分期繳納的需繳納資金占用費，但2017年之后又取消了資金占用費。

三是征管制度仍需完善。將非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收后，19號文件有關征收主體、繳費流程、票據(jù)管理、退庫管理、信息互聯(lián)互通等規(guī)定與現(xiàn)行政策文件存在不一致，亟需盡快全面修訂或制定非稅收入征管業(yè)務規(guī)范，積極推進相關機構、職能、權限、程序、責任的法定化，從而明確征管機構的權責和繳費人的權利義務，推動征收管理與業(yè)務管理有效銜接，保障稅務部門“有法可依”。

（二）征管流程不健全，征管效率難提高

74號文件明確了非稅收入相關分工。因此，將自然資源非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收，應當實現(xiàn)稅務部門全責征收，由其負責繳費人認定、申報征收、會統(tǒng)核算、征收入庫、繳費檢查、欠費追繳、違法處罰等全過程征收管理，以及土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源全類別征收管理，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。從社會保險費征收看，核定權、征收權和稽核權是支撐稅務機關征收的三項關鍵權力。［3］現(xiàn)階段，從19號文件的征管流程看，存在繳費人責任約束力不強、征管部門職責模糊等問題。

一是繳費程序有待優(yōu)化。對繳費流程仍然采用傳統(tǒng)的“申報—審核—繳費”或“核定—繳費”方式，部門審核（或核定）繳費金額并開具繳費通知書在先，繳費人繳費在后。如存在欠繳行為，征管機構成為債權人并承擔著欠繳費的管理責任。因此，原有“先審核再開票后入庫”的方式程序較為繁瑣，不能完全適應現(xiàn)行“放管服”改革需要。［14］同時由征收部門確認繳費額的做法模糊了繳費人的主體責任，在一定程度上導致征繳雙方職責不清，降低了征收效率，與稅收征管程序的內(nèi)在邏輯不一致。如何實現(xiàn)繳費人從“被動繳費”到“主動繳費”，這是當前非稅收入征管程序需要補強的短板。［15］

二是征管流程不系統(tǒng)。19號文件對稅務部門核定權、征收權的規(guī)定相對清晰，但對已劃轉(zhuǎn)非稅收入后續(xù)管理過程中的催報催繳、繳費檢查、行政處罰、強制執(zhí)行等事項職責模糊，［16］僅明確由稅務部門負責征繳工作，但未明確征繳行為的終點。試點地區(qū)也做法不一，如安徽規(guī)定，“經(jīng)催繳仍未繳納的，稅務機關應把相關信息及時傳遞給自然資源部門，自然資源部門依法處理”。云南規(guī)定，“稅務部門負責出具催繳通知，對未按時繳納國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入的繳納義務人進行催繳，并通過涉稅渠道及時追繳”。內(nèi)蒙古規(guī)定，“稅務部門按照國庫集中收繳制度等有關規(guī)定，依法依規(guī)開展收入征追繳工作，確保非稅收入及時足額入庫”。這種“一催了之”的催繳方式，容易導致職責不清，在一定程度上影響劃轉(zhuǎn)效果，不利于實現(xiàn)“稅務全責征收”“稅費統(tǒng)征統(tǒng)管”“便民、高效”等改革目標，未能有效落實74號文件關于稅務部門“繳費檢查、欠費追繳和違法處罰”的職責。

（三）法律授權不充分，稅費統(tǒng)管難推進

19號文件劃轉(zhuǎn)的四項非稅收入按金額確定方式主要分為市場方式和固定標準兩類，劃轉(zhuǎn)前：一是以市場方式確定的土地出讓收入為例，對于歷史遺留欠費項目，主要通過聯(lián)合法律顧問向欠繳企業(yè)（或個人）下發(fā)《限期繳款通知書》和《律師函》，再對其進行約談。如仍不能繳納，將通過訴訟方式進行追繳，并將企業(yè)欠費信息及文書推送至市場監(jiān)督部門，對企業(yè)違約行為向社會進行公示。對新增項目，與欠繳企業(yè)進行約談，通過司法訴訟方式進行追繳。對拒不繳納土地價款的欠繳企業(yè)，解除出讓合同或收回土地使用權，同時將違約受讓人信息對社會進行公示。這些方式雖然取得一定追繳成效，但強制力不足。二是對于以固定標準征收的礦產(chǎn)資源補償費為例，主要采取“企業(yè)主動申報、自覺納費”征收模式，普遍存在企業(yè)申報的產(chǎn)量與實際生產(chǎn)狀況有一定出入、大型采選冶聯(lián)合企業(yè)以內(nèi)部價作為銷售價格與實際市場價格存在一定差異等問題，而征管部門大多對企業(yè)申報的產(chǎn)量、銷售價格及相應的銷售收入缺乏有效技術監(jiān)管手段，在“應征”環(huán)節(jié)上易出現(xiàn)漏報、瞞報、失真現(xiàn)象，使得銷售收入計算不準確，導致無法足額征收礦產(chǎn)資源補償費，造成國家的所有者權益流失。為解決相關矛盾，有些地方按生產(chǎn)或消耗儲量定價征收，雖不失為一個解決“自主申報”的辦法，但違背征收管理政策規(guī)定。

將非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收后，也并不一定意味著自然而然地適用《稅收征收管理法》。［4］19號文主要明確稅務部門的核定權、征收權，但未明確能夠?qū)⑵湔莆盏睦U費單位涉稅信息用于征收、如何行使檢查執(zhí)法權等。雖然稅務機關可按照稅收的管理方式，在登記、申報、征收入庫等環(huán)節(jié)采取相應的管理措施，但在強制手段方面并不能將稅收征管法直接應用于非稅收入。［17］由于征管職責授權不足，與稅收征收管理的相關政策文件缺乏有效銜接，使稅務部門的相關措施和手段難以有效發(fā)揮，稅務機關執(zhí)法缺乏政策的有效支撐，甚至面臨法律風險。

（四）協(xié)作方式不統(tǒng)一，互聯(lián)互通難保障

將四項非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收后，征收部門和相對應的業(yè)務管理部門分離，繳費人需要在稅務部門繳費后，依據(jù)繳費票據(jù)前往相應的自然資源部門辦理相關業(yè)務，客觀上可能拉長繳費人的行為鏈條，增加業(yè)務辦理時間，繳費人便利性下降。［18］因此，如何將自然資源市場化配置、自然資源審批監(jiān)管與稅務系統(tǒng)有效對接，進而實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，成為影響征管效率的重要問題。從試點地區(qū)的實踐看，各地信息互聯(lián)互通的組織方式有所差異。例如，河北明確自然資源部門應當通過登錄河北省稅務局非稅收入信息平臺填寫《費源信息表》等方式及時向稅務部門和財政部門推送費源信息，稅務部門將計征、繳款等明細信息通過河北省稅務局非稅收入信息平臺等渠道反饋給相關部門。安徽明確由稅務部門管理互聯(lián)互通系統(tǒng)登錄方式、用戶操作、系統(tǒng)功能等，并確保開放數(shù)據(jù)查詢權限，允許調(diào)取數(shù)據(jù)。浙江明確由財政部門牽頭建立征管信息共享平臺，充分利用各地各部門現(xiàn)有相關業(yè)務管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)與“征管信息共享平臺”的對接。總體來看，目前大部分試點地區(qū)已初步實現(xiàn)了信息互聯(lián)互通，但仍存在信息傳遞及時性有待提高、稅務部門回傳的信息與自然資源部門的需求存在差異、自然資源內(nèi)部系統(tǒng)互聯(lián)互通不夠便捷等問題。

五、對策建議

（一）推動法制化建設，確保依法依規(guī)征收

《立法法》第八條至十一條規(guī)定，有關財政基本制度只能制定法律。尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權授權國務院先行制定行政法規(guī)，但授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則，且不得轉(zhuǎn)授權；制定法律的條件成熟時，應及時制定法律。當前，自然資源非稅收入已成為財政收入的重要組成部分，關于自然資源非稅收入的一般性規(guī)定理應屬于財政基本制度，因此，應當推動自然資源非稅收入立法工作。考慮到自然資源非稅收入類型多，收入確定方法、征收標準、預算管理等存在一定差異，非稅收入管理仍處于探索調(diào)整階段，尚不具備立法條件，建議由全國人大授權國務院，結合預算體制改革、自然資源資產(chǎn)管理、稅收征管制度改革、非稅收入劃轉(zhuǎn)等要求，整合土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源門類，加強自然資源非稅收入的頂層設計，研究制定《自然資源非稅收入管理辦法》，涵蓋收入設立（收入分類、收入設立調(diào)整、職責分工）、征收管理（征收程序、票據(jù)管理、法律責任）、資金管理、監(jiān)督管理等主要方面。

（二）明確征管職責，強化繳費人責任

一是堅持權力與責任必須相統(tǒng)一的原則，在賦予征管機關權力的同時明確其相應責任，研究構建“稅務全責征收”模式，逐步實現(xiàn)事前登記與核定、事中征收入庫和事后稽查的全流程管理，切實做到“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究”。按照整合稅收和非稅收入納稅服務以及征管業(yè)務要求，借鑒參考稅收收入“納稅人識別—憑證管理—信息報告—申報納稅—稅額確認—稅款追征—違法調(diào)查—法律救濟”的征收流程，［16］探索建立“繳費人登記—申報繳費—費額確認—費款追征—違法調(diào)查—法律救濟”非稅收入征管程序。

二是轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進“放管服”改革，理順申報、繳費入庫與審批的邏輯關系，減少事前審批，強化事中事后監(jiān)管。堅持公民權利與義務相統(tǒng)一原則，推行繳費人自行申報制度，繳費人對申報材料的真實性、準確性、完整性負責，進一步提升繳費的便利化程度，還權還責于繳費人，強化繳費人在取得自然資源資產(chǎn)使用權的同時履行使用資源付費的義務，促進繳費模式由被動向主動的根本性轉(zhuǎn)變。稅務部門通過風險識別、繳費評估等方式，建立稅費聯(lián)動、分類管控的風險應對機制，對申報繳納情況進行事后監(jiān)管。同時，對于跨區(qū)域、境外企業(yè)等特殊繳費情況，可在初次繳費時，由自然資源管理部門提供費源信息，稅務部門確定繳費地區(qū)和征收主體后，再由繳費人申請繳費。若無特殊情況，繳費人下次按此規(guī)定申報繳費。

三是加強非稅收入征收管理與自然資源行政管理的銜接，適時增加稅收系統(tǒng)與業(yè)務系統(tǒng)的協(xié)同辦公功能，方便企業(yè)或個人辦理相關業(yè)務，實現(xiàn)實時打印電子礦產(chǎn)資源勘查許可證、采礦許可證等功能。

（三）加大賦權力度，推動稅費統(tǒng)管

一是建立稅收收入和非稅收入的關聯(lián)關系，按照繳費項目、繳費人、征收單位、主管單位、分配單位等不同要素進行數(shù)據(jù)歸集、分類，逐步構建縱向管理層次清晰、橫向歸屬準確的非稅收入數(shù)據(jù)管理框架。［19］

二是充分發(fā)揮稅務部門稅費統(tǒng)征統(tǒng)管的信息優(yōu)勢，賦予檢查權，拓展促進涉稅涉費信息共享，允許利用現(xiàn)有稅收數(shù)據(jù)，對費源、稅源進行交叉比對和評估檢查，加大稅源管控力度，確保應收盡收。

三是發(fā)揮稅務部門的稽查優(yōu)勢，賦予執(zhí)法權，將欠繳企業(yè)列入“黑名單”，在政府采購、生產(chǎn)許可、資質(zhì)認證、旅游度假、阻止出境、向社會公示等多方面予以聯(lián)合懲戒，確保應收稅費及時足額入庫。