關于地方政府專項債券項目績效評價的思考

張馨予

（天津理工大學，天津 西青 300384）

近年來，地方政府專項債券作為帶動有效投資、保持經濟平穩運行的手段，對社會經濟重大規劃和戰略發揮支撐作用，發行規模快速增長。2021年，安排新增地方政府專項債券的額度達3.65萬億元，投向農林水利、能源、物流基礎設施、交通基礎設施、保障性安居工程、生態環保等重點領域。專項債券已成為當前及今后時期帶動有效投資的重要抓手，其使用績效理應引起高度重視。財政部推動績效管理覆蓋所有財政資金預算，包括政府債務在內的所有政府投融資。2021年7月，財政部印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，辦法規定，對專項債券項目資金績效實行全生命周期管理。隨后，各地方陸續出臺了適用本地區的專項債券項目績效管理實施辦法，通過事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價、評價結果應用等環節，提升債券資金配置效率和使用效益。加強地方政府專項債券項目績效管理，重點在于績效評價的開展及其體系的構建。通過已有實踐，總結地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）項目績效評價的概況和面臨的困難，從全生命周期績效評價角度出發，提出改進建議，優化專項債項目績效評價工作，完善地方專項債管理，更好地發揮出穩投資作用。

一、當前專項債項目績效評價的實踐

為規范管理地方政府債務，監控債務資金“借、用、管、還”各環節，促進資金安全、規范、高效使用，地方政府早在前幾年就已開始探索開展地方政府債務績效考核，構建地方政府債務的績效評價體系。從實踐來看，各地政府債務績效評價的考核對象與指標體系有所不同，如有些省新增的績效評價內容主要包括組織管理、制度建立和實施、債務管理、風險控制、資金使用、項目產出及效果等，選用決策、過程、產出、效益等評價指標，項目單位進行自評。地方政府債務績效評價實踐，主要表現出三個特點：一是側重于政府部門整體層面債務管理的考核。重點考核政府債務管理基礎工作、制度建立和執行、債務控制等情況，較少評價地方債項目績效。二是側重地方債支出的過程考核，如債務規模合理性、債務資金合規性、債務償能力，缺乏對地方債產生效果、效率的評價。三是主要對政府一般債項目績效考核。政府一般債納入一般公共預算管理，由一般公共預算收入償還，專項項目債必須用于有收益的公益性項目建設，納入政府性基金預算管理，主要靠項目的收益償還，達到融資收益平衡，二者資金來源和風險明顯不同。目前，我國還沒有建立完整的專項債項目績效評價制度和指標體系?！兜胤秸畬ｍ梻椖抠Y金績效管理辦法》中提出，績效評價指標框架由各地方財政部門自主制定，參照《項目支出績效評價管理辦法》實行。專項債項目的績效評價案例并不多，實踐中僅定性或參照一般財政支出項目績效評價框架，主要圍繞績效目標和現有指標體系開展績效評價工作，但績效評價指標及其權重的設計、評價方法往往容易存在主觀、固化等缺陷，缺乏針對性和科學性。

二、專項債項目績效評價的思考

（一）相比一般財政支出項目、PPP項目的績效評價，專項債項目績效評價工作難度更大

目前，專項債項目績效評價的指標設計，總體上是借鑒一般財政支出項目績效評價的指標框架。但專項債項目具有金融特性且運營周期長、不確定性高，為公益性支出。項目回報期長，需立足項目全生命周期進行績效評價，同時，不僅要考慮項目的產出和社會效益，還要考慮項目運營效益、償債能力和風險。因此，專項債項目績效評價需考慮的因素與一般財政支出項目的績效評價有很大不同。相比專項債項目績效評價，PPP項目績效評價的責任風險分擔比較明晰，績效評價指標體系較為完善，更具確定性和可操作性，其績效評價結果是按效付費的依據，可用性更強。而專項債項目收益難以準確預測、債券本息償還風險難以衡量、績效評價結果應用有限，均增加了專項債項目績效評價的難度。

（二）現有財政支出項目績效評價體系不能夠完全適應專項債項目績效評價

現有財政支出項目績效評價體系框架從決策、過程、產出和效益四個一級指標設定共性評價指標，具體操作時，根據項目特點設定個性指標，全面而易于操作。但評價指標及其權重的設計并不完全適合專項債項目績效評價。采用傳統的績效評價方法、指標和權重評價專項債項目，評價結果可能不具有效性。如運營期實際收益與債券發行前的資金平衡方案中所預測的收益差異較大，前期績效評價也會失真。專項債全生命周期分為決策、建設、運營等多個階段，同時，績效受項目盈利性、公益性、風險性等多個維度的影響，影響因素更復雜。若繼續沿用傳統績效評價方式和體系，僅考慮產出和社會效益而不考慮償債來源或者資金成本指標權重偏低，可能導致項目績效評價打分很高，未來還可能出現無力還款和債券違約風險，導致績效評價失去作用，更難以應用績效評價效果。

（三）專項債制度不健全，運行不規范，制約績效評價作用的有效發揮

現有的專項債發行、管理和問責制度都會在一定程度上制約績效評價，如缺乏對相關責任主體行為的問責會導致績效評價結果的弱約束力。有些地方政府出于政績動機力推并不符合政策支持領域的專項債項目，事前績效評估難有效開展，現有績效評估方法可能導致收入或費用計算不精確，使預測收益與實際偏離，績效評價失去客觀性。同時，專項債發行及使用過程中，與績效目標產生的偏離可歸因于不確定性而難以有效衡量專項債的成果，界定評估范圍，加劇了績效評價的難度、弱化了績效評價的效果。不合理的績效評價會弱化甚至造成反向績效激勵，缺乏經營創新的動力。另外，專項債項目績效評價過程中，雖然財政、主管、實施機構多部門分工，但本級政府層面既是實施方，也是評價者，績效評價容易缺乏公正性。

三、專項債項目全生命周期績效評價的改進

（一）根據項目所處行業和階段的特點，完善專項債項目績效評價體系

1.綜合考慮項目自身特性和所處階段，設計合適的績效評價體系專項債投資的廣泛性決定了對專項債項目評價要進行分級、分類、分層次，多角度、全方位并統一績效管理標準才能保障專項債項目評價結果的客觀有效。具體操作時，可在一般財政支出項目的基礎上，融入專項債特性的內容，重點關注效率、效益、成本、支撐能力和償債風險、公眾滿意度六個指標。不同階段的專項債績效評價指標體系側重點應有所不同。其中，項目籌劃期的績效評價要注重資金投向的必要性、償債計劃的可行性、償債風險和績效目標的合理性。項目建設期的績效評價要注重決策（支持領域和方向情況、申請專項債額度與實際需要匹配情況）、管理（資金使用安全和成本、建設管理）、產出（數量、質量、成本和及時性），既應關注債券資金使用進度，更應關注形成實物量的進度和可用性。運營期則要注重運營管理、運營效果，重點關注項目收益和償債能力、外部效應的實現程度、服務對象或公眾滿意度。因此，針對不同領域和行業特點，應分階段制定適合項目的績效評價指標體系，確定各指標權重。

2.優化、創新專項債項目績效評價體系，提高評價結果應用水平。專項債項目績效評價應當引入預期性和動態性指標，持續引導相關主體行為，以期更好優化績效運行效率。要不斷優化績效評價體系，遵從重要性、可比性、相關性、系統性等原則，通過設計合適的指標，有效衡量項目的經濟性、效率性、有效性、可持續性與公平性。在構建分行業、分層次共性績效評價指標體系框架的同時，對評價方法選擇、指標設定、權重設計等方面要創新并反復論證。綜合考慮有效平衡財政績效評價的年度性與項目建設的跨年度性；除從現金流角度設計績效指標外，還可嘗試從資產負債角度進行設計；對于指標權重的確定要盡量采用客觀的賦權方法，避免主觀性；通過大數據手段獲取評價采用的信息和數據來源，提高相關性和可靠性，保證評價結果的說服力。同時，創新績效評價方法，如標桿管理法、因素分析法等，逐步實現專項債項目績效評價結果橫向可比較、縱向可追溯。

（二）加強風險識別和評估，將事前績效評估作為入選專項債券項目庫的必備條件

專項債事前績效評估可為判斷專項債資金是否屬于支持領域提供重要參考依據，從源頭上規避資金風險，提升項目績效管理能力，提高專項債資金分配的科學性。專項債項目大多是帶有運營性質的基礎設施項目，要求融資收益自平衡，重點應關注代際公平和償債風險。項目收益平衡方案要真實，財務論證和法律意見要專業、客觀、公正。在此基礎上，重點評估項目的合規性、成熟度、收益性與償債可行性，從立項、籌資、平衡、風險和目標五方面展開，分別對應專項債券項目的合規性、籌資可行性、債券資金需求合理性、償債風險可控性和績效目標等。同時，應規定不滿足融資收益平衡條件的項目不得納入專項債券項目庫。

（三）動態開展績效評價，持續糾偏，不斷提升項目績效水平

專項債申請成功，僅僅意味著項目的開始，落地的債券資金伴隨著相應的績效目標。專項債發行后，建設期、運營期都應持續、動態開展績效評價，實行穿透式檢測，評估結果要與償債風險掛鉤，跟蹤監測專項債券項目的融資收益平衡情況，保證項目的建設質量和可持續性。如果專項債券對應的專項收入發生變動，不足以償還本金和利息，應立即進行重整，保證債券還本付息，切實防范化解債券償付風險。深入分析與項目績效目標產生差異的原因，提出整改建議，并對整改情況跟蹤考核，形成閉環管理。

（四）為專項債項目績效評價提供規范的制度環境，加強績效評價結果的有效應用

政府有關部門應進一步規范政府發債制度，讓專項債回歸本質，堅持“誰舉借誰負責”原則，降低政府投機風險，增強決策理性。明確并落實項目審批部門、資金管理部門、行業主管部門、債券使用單位、專業中介等各方責任。在制度層面，建立健全問責和激勵約束機制，開展績效評價結果的應用，將績效評價結果作為預算安排、建設期和運營期財政支出的分配依據，成為改進財政管理、行政問責的間接手段，逐步納入政府和干部政績考核體系。當專項債項目出現績效評價差、兌付有風險時，應壓減該項目甚至該級政府的專項債額度，暫停專項債的發行使用，收回閑置資金，并要求整改、問責。