審計整改長效機制建設探究

潤 雪

（中國石油集團測井有限公司，陜西 西安 710077）

一、研究背景及意義

習近平總書記指出，要堅持以推動審計查出問題有效整改、鞏固和拓展審計整改效果為目標，堅持揭示問題與推動解決問題相統一。2021年6月，審計署印發《‘十四五’國家審計工作規劃》，指出要督促審計查出問題全面整改落實，推動建立健全審計查出問題整改長效機制，做實審計監督后半篇文章。2021年7月，中辦、國辦印發《關于建立健全審計查出問題整改長效機制的意見》，指出要堅持黨對審計工作的集中統一領導，堅持建立健全整改長效機制。在這一時代背景下，黨和國家將揭示問題和推動解決問題放在同等重要的位置，明確審計監督的目的是解決問題，要求各級審計機關牢固樹立“不整改比未發現問題還要壞”理念，充分發揮審計“治已病，防未病”作用。全面加強審計整改工作，維護審計權威，夯實審計基礎，要深刻認識到審計整改是踐行“四個意識”“兩個維護”的檢驗標準，是落實全面深化改革、推進治理體系和治理能力現代化的重要手段，是構建“權威高效”審計監督體系的必由之路。目前，國內審計整改體制機制建設尚處于初級階段，研究如何提高審計整改制度化、規范化、信息化水平，建立健全審計查出問題整改長效機制，具有極其重要的理論意義與現實意義。

二、審計整改長效機制建設存在的問題

（一）審計整改缺乏完善制度體系

1.從國家層面來看，審計整改缺乏具體制度規定。我國審計制度的基本框架包括審計法律規范、審計體制、審計職責權限、審計人員管理制度、審計運用機制五個部分。其中，審計法律規范是中國特色社會主義審計制度建立健全的基礎和重要支撐。主要包括：審計法、審計法實施條例、國家審計準則、社會審計準則、內部審計準則。在現行法律法規中，《審計法》及國家審計準則對審計整改提出綱領性要求，《審計法實施條例》及其他各類準則中均未對審計整改作出具體要求，存在對審計整改責任單位落實整改無流程規范、同類型審計查出問題整改驗收無統一標準等問題，審計整改制度體系建設有缺失。

2.從企事業單位層面來看，審計整改工作規定各成一派，無統一標準。如某大型國有企業A根據國家法律法規制定《XX集團審計整改工作規定》，某事業單位B根據國家法律法規制定《XX局審計整改工作規范》，分別將審計整改狀態劃分為：“已完成、正在整改、未整改，其中，已完成與正在整改均為已整改”及“完成整改、持續整改、未完成整改、立查立改”等等；由此可見，各單位在制度命名、規定細則、整改流程均無統一標準，審計制度體系建設亟需權威規范指引。

（二）審計整改工作缺乏規范化標準

1.審計整改方案缺乏統一模板。審計整改方案是實施審計整改的行動指南，目前審計整改實施方案無統一標準，審計整改責任單位根據各自理解組織整改。如：有的單位整改報告原因分析深刻、整改措施選擇恰當，能做到建章立制、舉一反三，有的單位整改報告未進行原因分析、未建立整改長效機制、存在紙面整改等，因無統一方案進行指導，整改質效大相徑庭。

2.審計整改程序缺乏流程指導。規范的審計整改流程是審計整改工作的“生命線”，是確保審計整改質量的管理保障，由于整改工作缺乏標準化流程，導致各單位的整改組織部門、實施部門、督導部門、驗收部門難以有效銜接，易產生各責任部門分工不明確、職責不清晰、缺乏考核監督等問題，整改質量難以保障。

3.審計整改措施缺乏清單式標準。審計整改是對過去工作的糾正與復原，整改措施制定受人為主觀影響較大，且審計整改措施制定并無指導標準，對同類型問題，不同單位的整改措施不盡相同，整改力度相差甚遠。如：在某單位《扶貧幫困資金管理專項審計報告》中，發現A單位與B單位均超標準發放幫扶金，A單位制定的整改措施為追回超標準部分金額，B單位綜合考慮幫扶金對象實際情況后，制定的整改措施為，對幫扶金管理崗位人員進行批評教育，確保以后不再發生。

4.審計整改結果判定缺乏系統性觀點。一是審計整改結果判定沒有嚴格按照“三個區分開來”執行。在實際操作中，存在未充分考慮整改背景、整改措施執行情況、整改成效評價情況等因素，作出不符合現實情況的整改判定。二是對于體制、機制等方面存在的問題，由于情況復雜，涉及多方利益調整，審計整改驗收部門、整改責任單位、整改督導部門等審計整改各方主體，主要依賴各自專業水平和工作經驗進行判定，易對整改判定結論產生分歧。

5.審計質量不高影響整改規范化實施。審計質量直接影響整改效果，如：審計報告及審理環節未對不合理審計建議進行修正，審計建議操作性不強，審計定性盲目套用法律法規等。審計建議無法對審計整改進行規范性指導，易造成被審計單位整改不徹底或虛假整改。一是同類型問題審計建議不統一導致整改措施力度不同。如：審計發現“合同未按結算標準執行”問題，A審計報告建議直接移送主管部門進行追責處理，B審計報告建議嚴格按照合同執行，強化合同履約責任。二是審計定性不同導致審計整改措施選擇不同。如：審計發現“庫房保管崗兼任驗收崗”問題，A項目定性為“不相同崗位未分離”，B項目定性為“已有控制未得到有效執行”，不同的定性引用的制度條款各不相同，導致不同單位對同類問題采取了不同的整改措施。三是審計意見操作性不強導致審計整改不徹底。如：審計發現“閑置資產”問題，對如何提高閑置資產使用效率無具體指導意見，導致被審計單位整改流于形式。

（三）審計整改信息化建設尚不成熟

自2016年以來，隨著審計信息化建設的發展，審計大數據分析技術廣泛應用于審前調查、現場查證等審計環節，審計信息化建設偏重于建立審計發現問題預警模型，審計整改環節信息化建設較少。審計整改信息化水平較低受多種因素影響，包括：一是審計整改信息化數據庫采樣難。通常各單位只掌握本單位審計報告及整改情況，上級審計機關僅對本級機關組織開展的審計項目進行歸檔，由于不掌握本單位以外的審計報告，審計整改信息化數據庫樣本量偏小，不利于開展統計分析。二是整改信息化分析標準難以確立。審計整改多為文字表述，難以通過數據分析軟件提取有效信息進行大數據分析。三是缺乏與整改信息化建設相適應的人員配備。由于整改信息的文字形式，以及整改附件材料以照片、文檔、表格等多種形式存在，加之整改措施編寫水平層次不齊，導致整改信息分析人工依賴度大，且對人員素質要求較高。整改信息化人員需要同時具備豐富的審計實務經驗、扎實的分析統計能力、較強的大數據分析建模能力，由于多數審計機關人員緊缺，難以分派專門人員推進整改信息化建設工作。

（四）審計成果運用存在不足

一是整改運用機制不夠健全。表現在審計整改成果運用率不高，審計整改運用缺乏考核標準，部分單位未建立審計通報機制、整改運用機制、整改運用考核機制等工作機制。二是被審計單位審計成果運用不充分。表現在未將審計整改結果作為領導干部述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據。三是追責問責機制尚不健全。表現在未制定審計整改不徹底的追責規范，如未明確問責機制的主體、對象、條件、程序等，導致整改追責難以開展。

三、建設審計整改長效機制的對策建議

（一）建立健全審計整改體制機制

1.建立健全審計整改工作機制。一是完善審計整改工作機制，建立健全整改情況督查、整改成果運用、整改情況報告、整改考核追責“四位一體”的整改工作機制。二是完善審計整改保障機制，建立健全審計整改“回頭看”檢查機制、“大監督”協同整改督辦機制、違規責任追究督辦機制等。三是健全審計整改與審計計劃、組織實施、復核審理等既相互分離又相互制約的融通連貫機制。

2.建立健全審計整改制度體系。一是進一步細化完善整改制度，內容應包括總體要求、職責權限、工作機制、追責問責、成果運用等方面。二是結合審計整改管理辦法，加快出臺審計整改工作流程、長效機制、結果公開、成果運用等規范性文件。三是根據審計整改工作流程以及各類規范性文件，進一步制定配套表單，包括：審計整改實施方案模板、審計整改報告模板、審計整改標準清單等。

（二）加強審計整改規范化建設

1.明確時間節點，規范整改方案。整改方案應明確各整改階段的目標與任務、具體整改措施、整改責任人及時間節點。從實際出發，結合問題情況，對整改周期進行研判，分類施策。一是審計過程中立查立改的問題，被審計單位要立即制定方案，采取有力措施，將整改證據及時提交給審計組。二是可及時整改的問題，按照審計意見制定整改方案，在規定時間完成整改并上報整改資料。三是需要一定整改周期的問題，應當認真分析研究，分階段制定整改方案，并及時推進整改、確認整改完成情況、上報整改資料、反饋審計成果應用情況，嚴格按照時間節點推動整改。

2.明確整改方式，規范整改落實。被審計單位對審計發現的所有問題，都要采取相應的方式進行整改，整改方式可分為復原式、堵漏式、追責式。一是對于可通過收回資金、調賬改錯、補辦手續等措施采用復原式整改，使問題糾正到合規合法狀態。二是對于問題屬于既成事實，具有不可追溯或不可逆性，無法恢復到合法狀態；或是事后糾正具體事項已無實際意義；或是糾錯成本代價過高；或是涉及不可控的外部條件，機械性糾正容易造成較大損失或不利影響等，應采取堵漏式整改，通過完善制度、健全機制、改進內部管理等舉措達到整改目的。三是對于有章不循、有令不行、有禁不止、明知故犯等行為，造成損失浪費的問題，采用追責式整改，在追償和整章建制基礎上，依法依規進行責任追究。

3.明確判定原則，規范整改驗收。按照“已整改”“正在整改”“未整改”三類整改判定劃分方式對整改問題進行驗收，建立審計整改銷號機制，對已整改問題實施整改銷號處理，對于正在整改及未整改問題不可銷號，應采取后續整改督促措施，包括分解任務推進整改、專項整改、跟蹤檢查或后續審計等方式。已整改的判定條件指已采取有效措施，審計發現問題已完全得到糾正，或采用堵漏式整改，堵塞管理漏洞，完善制度流程，舉一反三，形成長效機制的；正在整改的判定條件指需要一定整改周期或已采取整改措施，但未達到已整改判定條件的；未整改的判定條件指沒有按照審計意見進行整改的。

（三）加快審計整改信息化建設

1.建立審計發現問題整改標準清單。一是梳理整改臺賬。對以前年度審計發現問題進行梳理，形成《歷年審計發現問題整改臺賬》。二是分析關鍵數據。采用大數據分析技術對臺賬中“審計定性”開展分析，將相似審計定性進行統一命名，生成高頻詞表。三是制定整改標準清單。以高頻詞為鏈接，建立審計發現問題與整改措施映射關系，根據審計建議和最新制度要求，對相同問題的整改措施進行梳理，建立整改標準及所需證明材料清單，形成審計發現問題整改標準清單。

2.建立審計整改銷號動態管理體系。通過建立審計整改銷號動態管理系統，實現審計整改閉環管理。動態銷號系統應包括項目建立、問題錄入、上傳整改材料、整改驗收、問題銷號、后續整改、統計分析七大模塊。一是根據年度審計計劃或上級審計機關的審計通知書，分類建立整改項目，項目建立模塊應包括項目類型、項目來源、項目名稱、被審計單位名稱等基礎信息。二是根據審計意見決定書上傳審計報告、錄入整改事項，問題錄入模塊應包括審計事實描述、問題金額、審計定性、審計意見、整改責任單位、整改督導單位、整改時限等。三是收到整改材料后，上傳整改方案、整改報告及附件，根據報告填寫具體整改措施、整改金額、最初整改狀態等。四是審計部門對審計整改情況進行初核驗收，對已完成整改的進行銷項處理，對整改不徹底或未完成整改的問題，反饋至各整改責任部門及整改督導部門，督促繼續整改。五是依據整改驗收結果，各責任部門開展后續整改工作，并按照相同流程，將后續整改方案、整改報告及附件上傳至系統，審計部門對后續整改情況進行驗收。六是更新整改情況及整改狀態，通過動態銷號系統對審計整改事項進行監控，被審計單位及時更新整改情況，審計部門及時進行整改驗收及銷號處理。七是實現審計整改情況可視化分析，分析模塊包括整改完成情況統計、整改檔案資料統計、正在整改完成進度統計、屢查屢犯分析、整改效果對比分析、整改措施對比分析等。

（四）加大審計整改成果運用

1.健全完善審計整改公告機制。明確公開范圍、公開時限、公開方式，在符合信息公開有關規定的情況下，通過會議、文件、培訓等形式在單位內部公開審計結果和審計整改情況，總結審計整改經驗，推選審計整改先進典型，通報拒不整改或屢查屢犯的單位，促進審計監督與輿論監督有效結合，提高審計整改運用效果。

2.完善審計成果運用機制。進一步加強對審計發現問題的研究分析，對典型性、普遍性、傾向性問題及屢查屢犯問題深入調查研究，針對問題舉一反三，建章立制，完善體制機制，堵塞管理漏洞。強化戰略思維和系統思維，注重綜合分析研判，把各專業審計發現問題貫通起來分析，把握事物發展的規律，提出有效的解決辦法，著力推動源頭治理，促進防患于未然。

3.完善整改考核追責機制。加強對審計整改結果的考核，把審計結果與審計整改情況納入被審計單位主要領導履行經濟責任和年度業績考核內容，并作為領導干部考核、任免、獎懲的重要依據。領導干部經濟責任審計發現問題的整改情況作為所在單位領導班子民主生活會、黨風廉政建設責任制、班子成員述職述廉的重要內容，并根據考核情況兌現獎懲。明確問責機制的主體、對象、條件、程序，對于審計查出問題提出的整改要求，存在拒不整改、拖延整改、整改不力或虛假整改等情形，可對被審計單位負責人進行約談，情節嚴重的，依規依紀追責問責，并將追責情況在一定范圍內通報。