發揮財政專項資金預算績效管理示范引領作用的建議
——以西安市為例

孫 靜

（西安市財政局，陜西 西安 710006）

為加強市級財政專項資金管理，建立規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，不斷提高專項資金使用效益，按照中央和陜西省深化預算管理制度改革要求，西安市于2021年9月3日修訂印發了《西安市市級財政專項資金管理辦法》。專項資金管理辦法的出臺，提升了專項資金預算管理水平，更好地發揮了專項資金在預算管理過程中的示范引領作用。本文旨在通過對市級專項資金全過程預算績效管理的深入剖析，提出更好發揮財政專項資金預算績效管理示范引領作用的途徑和方法。

一、2022年市本級專項資金安排概況

2022年西安市本級專項資金安排情況：專項資金整體規模333.5億元，占總預算的66%，較上年增加42.64億元，增長14.7%。涉及29個主管部門，21個區縣（開發區）、一次性單位等。其中民生保障類11項，安排87.26億元，占比17.3%，較上年增加12.8億元，增長17.2%。經濟社會發展類31項，安排202.24億元，占比40%，較上年增加47.27億元，增長30.5%。其中，兌現獎補政策129.56億元；非獎補政策72.68億元。

在2022年績效目標編審中，西安市財政局進行了有益的嘗試。了解主管部門專項資金使用方向、分配特點、時效等，指導輔助部門提煉出有效的定量指標。從成本、數量、時效、經濟、社會、生態效益等方面，較為完整全面地設立了42個專項資金289.49億元的績效目標，為后期績效監控、評價確定了標尺。

二、專項資金預算績效管理中存在的不足

（一）專項資金事前績效評估工作推進緩慢

開展事前績效評估，將績效管理關口進一步前移到財政支出立項的前端，是提升預算編制水平、促進績效管理與預算管理深度融合的重要舉措，對進一步提升財政決策質量、提高財政資源配置效率和使用效益，具有重要意義。陜西省財政廳于2020年印發《省級財政支出事前績效評估管理暫行辦法》，并選取部分項目進行嘗試，取得了一定的效果。西安市在事前績效評估方面，于2021年底轉發了省財政廳的評估辦法，但是因為文件印發時間不長，未開展全面深入的宣傳培訓，這項工作推進較為緩慢，也未全面大規模的開展事前績效評估工作。

（二）專項資金績效目標編報質量還需提升

現階段專項資金在績效目標編報中存在的問題：一是專項資金績效目標編報質量參差不齊，很多指標未能量化，不利于事中監督和事后評價；經常以財政資金預算安排數作為成本指標，體現不了對項目成本的控制目標；時效指標更多填報的是全年或當年完成，不能體現具體的時效考核要求。有些專項資金，未能通過經濟、社會、生態效益指標等，體現出該專項資金要實現的核心效果。二是未能在財政云系統中及時按照人大批準的預算，或財政調整后的預算，對績效目標進行修改和完善，不利于日后的績效監控與評價。三是在之前預算執行中，對新下達的專項資金預算，未全面同步下達績效目標，或績效目標未能按部門、單位、區縣等予以準確分解并下達。

（三）專項資金績效運行監控覆蓋面低

中省財政部門2019年先后印發了績效運行監控管理辦法，西安市尚未印發正式的辦法。2021年陜西省財政廳印發預算績效監控相關通知，要求依托財政云平臺，對省本級部門實施全面監控，并選取了7個專項資金，由財政部門牽頭組織開展重點監控。陜西有3個地市也開展了績效運行監控試點。前兩年，中省市縣各級財政部門督導相關部門單位，對2019和2020年扶貧專項資金開展了績效運行重點監控。但整體來說，財政對專項資金績效運行監控覆蓋面偏低，監控資金比例不高，未能實質性發揮績效監控的職能作用。

（四）專項資金各環節績效管理結果未能充分運用

專項資金績效管理信息和結果的應用，應該是全方位、全過程的，包括事前績效評估結果，績效目標編報結果，事中績效運行監控結果，事后績效自評（評價）結果，以及全方位的績效管理信息的公開等多方面的應用。事前績效評估與市中績效運行監控，因未全面開展，所以，其結果運用方面較為欠缺。專項資金績效目標在編報時，由于部分績效指標設置不科學、不準確、不完整，對事中的績效監控以及事后的績效評價，都不能正常發揮其標尺作用，繼而也使績效自評、部門評價結果的客觀性、可靠性、可應用度大打折扣，最終導致績效管理結果的應用效力弱化。目前，績效管理信息公開后，對于各層面監督的回應，更多的是局限于人大、審計、巡查等硬性約束，一般鮮有對社會輿論監督予以回復。

（五）預算績效管理信息公開主動性有待提高

在預算績效管理信息公開方面，各部門基本都能按照財政預決算公開的統一要求、統一格式、統一內容，公開有關預算績效管理方面的信息。但主管部門在專項資金績效信息公開方面，均未有更積極主動的舉措。一是因為沒有硬性考核任務或要求，二是部門一般本著多一事不如少一事的原則，也沒有主動公開的意愿。所以，各部門負責的專項資金的績效目標、績效運行監控、績效評價結果等，鮮有主動公開，或主動向市委、市政府、人大、審計等部門，以及社會公眾予以報送或公開。

三、發揮專項資金預算績效管理示范引領作用的建議

（一）事前加強專項資金績效評估與績效目標編審

對于事前績效評估，一是要充分發揮部門績效管理責任主體作用，可將績效評估與預算評審相結合，一并組織實施。二是發揮財政部門在專項資金績效管理方面的示范引領作用，每年重點選取政府高度關注的專項資金和政策，有計劃的安排績效評估，為下一步財政預算資金的安排提供支撐。三是在以后年度績效目標編審時，要注重結合以往績效管理結果，對績效指標或績效目標值，進行優化和調整，逐年持續提高績效目標編報精準度。

（二）事中環節關注重點專項資金績效監控

盡早盡快在市本級和區縣全面推行績效監控工作，讓部門和單位盡快樹立績效管理全過程的理念，重視績效監控工作。利用績效監控工具，及時發現專項資金在預算執行和實現績效目標過程中的問題，及時糾偏調整，確保最終高質量完成績效目標。建議財政部門可將專項資金的績效監控，與直達資金監控有效銜接，考慮選取部分有代表性的專項資金作為財政重點績效監控對象。在財政局內部形成由預算、國庫、資金、績效等分工合作的“雙監控”機制，定期將所選取的重點專項資金預算績效監控情況進行通報，真正發揮好專項資金預算績效監控效力。

（三）事后環節做好重點專項資金績效評價

在對專項資金的績效評價方面，也可從兩個層面來進一步強化這項工作。一方面，建議主管部門在一定周期內，選擇本行業本部門管理的財政專項資金，結合重點支持的方向，進行部門績效評價，完成對一段時期專項資金或政策實施效果的檢測與評價；另一方面，財政部門結合政府工作要點、社會關切等，繼續每年安排部分專項資金，開展財政重點評價。所有這些部門評價、財政重點評價，都可以考慮借助市審計局，市人大以及市委巡察辦等部門的力量，共同組織，共同實施，共享信息，攜手推動專項資金提質增效。

（四）注重專項資金績效管理結果應用

提升專項資金績效管理過程中各環節的質量，是充分發揮績效管理結果應用的前提和基礎，質量越高，可應用性越強，應用效果越明顯。建議分階段對全過程績效管理結果加以應用，充分利用績效評估結果對預算安排的支撐作用，盡可能在事前較為準確地提出專項資金支持的具體內容和支持的節奏與力度。借助對績效目標的自評與評價，將其結果應用于下一輪目標的編制與指標值的設定，使績效目標更科學、更精準。利用對重點專項資金預算績效運行情況的監控結果，及時對財政政策進行優化與調整。將績效評價結果與之后的預算安排掛鉤，對績效目標完成度高、質量優、效果明顯的專項資金，以更多正向的激勵，彰顯其示范引領作用。

（五）以專項資金績效管理信息公開促質量提升

除了按財政預決算信息公開要求，做好專項資金績效管理信息公開外，可以積極借助財政云系統，將績效管理信息及時予以披露。在全面實施部門績效監控的基礎上，對重點專項資金績效監控信息披露做出制度規定與安排。充分利用財政云平臺，將各級部門（單位），以及財政部門實施完成的各類專項資金績效評估、績效自評（評價）結果、整改措施等，在財政云系統中予以報送。如此可將重點關注的專項資金全過程的績效管理信息，在系統中予以全面反映。條件成熟時，也可將專項資金的績效目標、績效監控、績效評估與評價等績效管理情況，定期或不定期向市委、市政府、市人大、市審計等相關部門，專題予以匯報和共享。

績效管理是預算管理的一部分內容，也是預算管理的一個工具，只要真正強化預算績效管理全過程中各環節的效能，發揮財政專項資金預算績效管理的示范引領作用，在提升績效管理水平的同時，預算管理效能也會有更大的提升空間。