人口與公共服務優質均衡匹配的數字治理路徑
——以杭州市為例

文 / 董宇瀾 張蕾

探索人口與公共服務優質均衡匹配的數字治理方案，推進數字社會“15分鐘公共服務圈”建設，實現公共服務優質共享

“15分鐘公共服務圈”是什么？

數字社會“15分鐘公共服務圈”，即以“現代城市+未來社區+活力城鎮+未來鄉村”為核心場景，以人口分布和結構為基本考量依據，依托數字化空間治理技術，構建公共服務資源空間治理地圖、公共服務資源均衡指數、公共服務資源預警五色圖等數字產品，實現衛生、教育、文化、體育、養老、助殘、托育等7類公共服務設施資源和能力供給水平的數字化測度、空間化治理、智能化推演，重塑公共服務資源配置的標準、方式和機制，推動各類公共服務資源在居民“15分鐘慢行”范圍內不斷趨于均衡、可及、優質，實現公共服務資源和能力高效復合的空間布局，不斷提升公共服務需求與供給的空間一致性。

“15分鐘公共服務圈”怎么建？

繪制一張圖：公共服務資源空間治理地圖。依據《浙江省基本公共服務設施與資源管理規范》和人口數據相關標準，依托省域空間治理平臺和社會治理要素統一地址庫，將人口和公共服務設施資源多維數據，經標準化處理后進行空間落圖管理，構成全省公共服務資源空間一體化治理地圖，應用于全域“15分鐘公共服務圈”建設和治理。空間治理一張圖包含公共服務需求、公共服務供給、公共服務目標三張基本圖層：公共服務需求圖層由居民人口分布和重點人群結構數據構成；公共服務供給圖層由公共服務資源和能力指標數據構成；公共服務目標圖層由基本公共服務均等化和公共服務優質共享戰略目標所對應的核心指標構成。

構建一指數：公共服務資源均衡指數。公共服務資源均衡指數可動態反映地區公共服務資源和能力的供需匹配合理性、空間布局合理性、實際利用狀態，綜合反映地區公共服務供給能力和水平，為公共服務設施和資源的科學規劃、合理配置、項目安排、政策制定提供決策依據，為基本公共服務均等化和公共服務優質共享的演進進程量時度勢。公共服務資源均衡指數可分為綜合性均衡指數和分類型均衡指數。分類型均衡指數由某一類型公共服務資源的匹配度、可及度、飽和度三個均衡性指標綜合構成；綜合性均衡指數在省域、市域、縣域三級行政區劃由七大類分類型均衡指數綜合構成，反映七大類公共服務資源供給整體水平和均衡水平，均衡指數均值相同的兩個區域，資源水平越接近一致，綜合性均衡指數相對越高。

制定一規范：公共服務資源標準規范。制定公共服務設施資源數字化管理規范，對基本公共服務的數字應用和設施資源進行統一編碼規范和要素規范。通過規范化建設，推進全省基本公共服務的全要素數字化進程，構建基本公共服務數字治理基礎能力。

打造一系統：公共服務資源設施運營系統。打造全域覆蓋、上下貫通、動態更新、空間維護的公共服務資源設施運營機制和系統，提供資源標準維護、資源清單維護、資源能力維護、資源空間治理。

健全一體系：常住人口監測體系。建立常住人口基礎庫與監測模型。依托戶籍、居住證、出生證、死亡證明等登記數據完善常住人口基礎庫。結合公安部門的戶籍與居住證登記、基層網格治理的信令數據、統計數據構建多態人口模型，監測五級行政區劃內的實有人口、常住人口的分布與結構。建立健全相關數據，對幼小初高學生、殘疾人、慢病患者、孕婦、失業、困難等特殊群體的多維度數量指標進行動態監測。

“15分鐘公共服務圈”具體如何建？

（一）建立實時監測、動態預警的“15分鐘公共服務圈”數字運營機制

資源運營。開展資源標準維護、資源清單維護、資源數據更新、資源能力維護等工作。運營工作職責按四級分工：省級部門管理維護設施和資源標準（設施類型、服務指標、服務要求）；市級部門管理本市設施和資源信息（市級設施）；區、縣（市）管理設施和資源信息（縣級設施）；街道及以下維護更新設施和資源信息的動態變動（空間標注、運行情況），提供內容維護，包括動態信息發布、提示信息發布。

監測預警。依托“15分鐘公共服務圈”空間治理系統對全域公共服務資源和能力的供需匹配合理性、空間布局合理性、實際利用狀態進行動態監測，并利用系統開展公共服務相關政策推演。將系統提供的預警信息及時反饋至實際工作，謀劃并適時落實社會事業項目安排和服務能力補缺補強措施。

服務延伸。在現有服務資源基礎上，充分發揮基層創新能力，結合地區特點和群眾對高質量公共服務的實際需求，逐步拓展“15分鐘公共服務圈”的服務類型，適度向更多標準化基本公共服務、多樣性的公共服務和生活服務延伸。圍繞新拓展領域，開展數據采集、資源管理、算法構建、監測預警等工作，建立新服務領域數字治理體系和運營機制。

（二）建立標準齊全、共享均衡的“15分鐘公共服務圈”資源配置體系

標準先行。結合浙江省基本公共服務標準，持續更新公共服務設施資源標準和管理規范，深入梳理各公共服務設施承載的基本公共服務清單和服務標準，做到“七個明確”，即“明確服務設施、明確服務編碼、明確服務事項、明確服務對象、明確服務能力、明確服務流程、明確績效評價”。

模型迭代。根據公共服務的具體特征和設施資源的實際情況，持續完善“15分鐘公共服務圈”空間治理模型，調整和優化監測指標、均衡算法、空間算法等模型算法，拓展個性化監測指標和算法，不斷提升監測預警、數字治理的科學性和合理性，

資源配置。依托均衡指數和均衡指標（可及度、匹配度、飽和度）計算結果，建立以人口為中心的基本公共服務資源配置管理新體制。通過“盤活存量”“共建共享”“規劃完善”等路徑解決設施和資源的缺配問題。對于已建成地區，鼓勵通過盤活存量的方式完善公共服務配置；對于新建地區，鼓勵按照本指南中的各類要求以規劃完善的方式，預留好公共服務配置空間。

共建共享。一是強化城鄉公共服務資源共享。對公共服務設施的供給內容進行統籌考慮，協同規劃編制，明確多元合作共享范圍及模式，實現跨行政區域的街鎮、村社間公共服務設施的建設及使用，達到區域內部資源共享的目標。二是強化公共服務資源功能共享。加大各類公共服務設施與場地的開放度，形成互補與共享的服務機制。例如中小學等教育設施可以調整分配出部分用地供老年設施使用，部分體育設施進一步向公眾開放，作為公共體育設施的補充。三是強化土地資源共享。引導不同功能的公共設施在滿足服務半徑要求和功能互不干擾的前提下集中復合設置。

（三）建立數字引領、協調銜接的“15分鐘公共服務圈”建設實施機制

數字引領。依托“15分鐘公共服務圈”空間治理系統測算結果，通過新建與現有場所、現有基礎設施的標準化改造整合相結合，逐步補足與常住人口相適應的服務能力，構建統一、規范、便捷、智慧的服務體系，切實解決公共服務在基層的“最后一公里”觸達問題。

試點示范。經過申報遴選審核，安排區市、區縣、社區三級試點。試點地區可選擇全領域或特定領域率先開展試點示范，2022年底前率先實現“15分鐘公共服務圈”95%以上的覆蓋率。各試點地區要建立“15分鐘公共服務圈”建設實施機制，通過樹立一個示范點或示范領域，輻射帶動一大片，全面推動“15分鐘公共服務圈”建設全面達標、全面提升。

服務升級。結合浙里基本公共服務應用建設，進一步簡化服務流程、提高服務效率，通過線上線下協同，在服務流程上做“減法”、在服務群眾上做“加法”，通過線上拓寬辦事渠道、線下提升辦事體驗感等方式，持續推動基層公共服務在更深層次、更廣范圍內實現“網上辦、掌上辦、智能辦”，以極簡流程、至高服務提升經辦群眾的滿意度、體驗感。