基于委托代理理論的環境污染第三方治理問題探討

蘇睿

（山東工商學院會計學院，山東 煙臺 264005）

2014年12月27日，國務院辦公廳印發《關于推行環境污染第三方治理的意見》。各地區、有關部門在環境污染第三方治理方面進行了積極探索，第三方治理業態和模式趨于成熟，污染治理效率和專業化水平明顯提高。但由于第三方治理這一治污新機制提出時間較晚，應用時間較短，行業專家們對該治理模式的研究尚未成熟，環境污染第三方治理模式在實踐中會存在諸多問題，有必要進一步加強研究。

1 我國環境污染第三方治理模式發展現狀

近年來，在堅持排污者付費、堅持市場化運作、堅持政府引導推動原則指引下，環境污染第三方治理機制不斷創新，不同類型的責任主體（排污主體）根據其所涉及的領域與行業不同，探索出多種第三方治理模式，如表1所示。（1）“PPP”模式。在現實中，尤其是涉及公共服務與社會公眾利益的項目時選擇該模式比較普遍，但其程序是比較嚴格的。（2）特許經營模式。在一些履行責任的基礎設施和公用事業環境污染項目上，政府為了避免嚴格的程序而直接采用與政府信得過的、技術實力過硬的第三方龍頭企業直接簽署特許經營協議的方式。（3）建設運營模式。由第三方融資建設治污設施進行污染治理的模式，適用于新建項目與擴建項目。（4）委托運營模式。該模式利用委托方的治污設備進行污染治理，適用于已建項目。

表1 不同領域與行業第三方治理模式選擇

2 委托代理視角下環境污染第三方治理存在問題

經典的委托代理問題是由Adolf Berle 和Gardiner Means 于1932年提出的。20世紀60年代以來，委托代理理論獲得了重大發展。生產力發展使得分工進一步細化，所有權與經營權逐漸分離，委托人和代理人之間存在著信息不對稱，兩者的效用函數也不一致，委托人追求的是自己的財富最大化，而代理人追求報酬、消費和閑暇時間最大化，這必然導致兩者的利益沖突，也就產生了委托—代理問題。由于信息的不對稱性，委托人通常不知道代理人要采取何種行動，即使知道代理人采取某種行動，也不能觀察和衡量代理人從事這一行動時的努力程度；同時委托人和代理人的利益訴求不一致，也會使得代理人不能完全按照委托人的意圖行事，這在經濟學上被稱為委托—代理問題。在信息不對稱的情況下，當第三方機構不能完全承擔或獲得其行為的全部結果時，他們便會利用自身的信息優勢隱藏信息或隱藏行動，從而產生搭便車、偷懶、獻媚、機會主義、不努力等問題。總體來說，委托代理視角下環境污染第三方治理存在如下問題。

2.1 政府監管有待進一步加強

責任主體企業與第三方治理企業同屬于市場中的一部分，兩者必然都以利益最大化為企業自身的目標。在這一現實因素的影響下，責任主體企業與第三方治理企業極有可能出現合伙逃避政府監管的行為，主要表現為第三方治理企業少治理或不治理污染[3]。政府只有做到加強監管，才可能出現第三方治理的基本“土壤”。因而完善的政府監管具有其必要性，現階段，政府在已有的第三方治理監管上，還應注意以下問題：

第一，雖然通過合同將環境污染治理監管問題轉移給第三方治理企業，看似為政府的集中監管提供了便利，但若第三方治理企業將利益看作比責任更重要的話，其實在一定程度上加大了政府監管工作的復雜性與監管工作的工作量,政府要判斷責任主體企業與第三方治理企業是否存在合謀行為。第二，監管力度需要加強。第三方治理若想順利推行，其關鍵一定少不了嚴格的監管，正是因為當前環境治理監管制約機制不夠嚴格與完備，才導致第三方治理企業不履行或不嚴格履行職務責任的狀況出現，影響我國環境污染整體的治理效果。第三，企業的排污行為種類繁多,分散零碎,導致監管力不從心,甚至流于形式,出現行賄受賄現象，使得監管效果大打折扣。

2.2 責任主體企業積極性有待提高

第三方治理中的大多數責任主體企業出于自身主觀考量，對這一治污新機制更多持有觀望的態度[4]，而且目前第三方治理處于“試點”階段，主要針對的領域是工業園區及公共環境污染。試點本身應有助于推進第三方治理，但現行試點工作不到位，導致治污責任主體對于第三方治理的消極實施，主要體現在：試點主體范圍較窄，導致其他責任主體消極對待；試點周期較長，導致其他責任主體多在消極等待試點結果；試點工作中反映出的問題并未得到及時有效地解決等方面[5]。

第三方治理中，責任主體企業委托第三方治理企業進行污染治理時,需要向第三方治理企業支付相應費用,而第三方治理企業也需依法依規繳納相關稅費。這些需繳納的相關稅費一般已經算在排污主體企業支付的污染治理費用中，所以與企業自行污染治理相比，治污成本的增加也是直接抑制了責任主體企業采用第三方治理的積極性[6]。

2.3 第三方治理市場體系有待完善

服務市場競爭機制不完善是第三方治理目前亟待解決的另一個問題。客觀來看，第三方治理屬于市場行為，依賴于市場競爭機制的調整，但是這一機制本身又會受到國家政策、地區政府的管制、約束的影響，所以無法形成完全意義上的市場化競爭。這導致了許多有治理能力與業務水平的企業無法接到相應的污染處理任務，反而一些有政府背景的但污染治理能力不足的第三方治理企業獲得了大量的機會，嚴重阻礙了第三方治理市場化的發展。

正是由于我國目前第三方治理企業準入門檻較低，魚龍混雜的現象，使我國目前第三方治理企業呈現一種整體實力偏弱、治污能力不足、技術實力不強、服務水平不高的現狀。

3 環境污染第三方治理的“委托-代理”模型構建

在環境污染第三方治理實施過程中，“政府部門、責任主體企業（委托人）—第三方機構（實施主體）”構成了“委托—代理”關系，圍繞這一關系來構建長期、有效和激勵與約束到位的機制正是環境污染第三方治理健康發展的重要內容。如圖2所示，我們選擇無不確定性的委托—代理模型為基礎來建立環境污染第三方治理的委托—代理模型。與標準模型不同的是，一旦委托—代理關系確立，作為委托人的責任主體企業與作為代理人的第三方機構都處于被動選擇狀態。實踐中政府是通過行政手段來選擇第三方機構作為代理人，政府的選擇性行為往往表現為對第三方機構資格的任定。如果發生政府對第三方機構的選擇行為，往往伴隨著新一輪的委托代理行為。因此，在本模型中只存在第三階段的選擇，即第三方機構選擇努力還是不努力。

（1）若第三方機構選擇努力，則政府、責任主體企業得到較高效用R（E努力），但要付出相應成本ω（E努力）給第三方機構，第三方機構構得到較高效用ω（E努力），但要付出相應成本C努力，因此委托人和第三方機構的得益分別是y1=[（E努力）-ω（E努力）]和f1=[ω（E努力）-C努力]。

（2）若第三方機構選擇不努力，則政府、責任主體企業得到較低效用R（E不努力），付出相應成本ω（E不努力），第三方機構得到較低效用ω（E不努力），但只有相應成本C不努力，此時雙方得益分別為y2=[R（E不努力）-ω（E不努力）]和f2=[ω（E不努力）-C不努力]。

第三方機構選擇努力的“激勵相容約束”為：

f1=[ω（E努力）-C努力]＞f2=[ω（E不努力）-C不努力]

即：ω（E努力）＞ω（E不努力）+C努力-C不努力

也就是說，只有當第三方機構努力工作時得到的效用高于不努力工作時的效用與努力成本和不努力成本的差額之和時，第三方機構才可能自覺選擇努力工作。如果不努力工作和努力工作得到的效用相同，即ω（E不努力）=ω（E努力），那么不努力的激勵相容約束自動滿足，因為不努力工作成本肯定小于努力工作成本，第三方機構必然選擇不努力。

4 委托代理視角下環境污染第三方治理應對策略

綜上所述，信息不對稱以及目標的不一致是導致委托—代理問題產生的兩個重要原因。如果驗證代理人信息和監督代理人努力程度的成本較高，委托人采取有效的激勵約束機制使代理人在實現自身效用最大化的同時實現委托人效用的最大化則可以有效解決委托—代理問題。因此，要充分調動第三方機構的積極性和主動性，盡可能規避委托—代理風險，作為委托人的政府部門需要設計一種體制，與代理人的利益進行有效“捆綁”，以激勵代理人采取最有利于委托人的行為，通過代理人的效用最大化實現委托人的利益最大化，即實現激勵相容。

4.1 完善政府監管機制

加強政府監管責任，加大環境執法力度。全面落實環境保護法律法規的有關要求，進一步加大環境監管執法力度，對重大的典型的案件要加大媒體曝光力度，探索出臺第三方治理企業監管的配套政策[7]。加快推進第三方信息公開的相關政策、項目經驗，并且構建信息平臺，鼓勵第三方單位主動在這些平臺上公開相關信息，接受社會的監督。發揮政府和企業的雙重作用，建立與實際情況和需要緊密結合的制度，避免生搬硬套，明確政府和市場、企業各自的定位和職責。按照最低管理成本原則界定各自職責，政府負責制訂規則和監管規則的實施。

第三方治理的推行除了要求監管部門應該加大執法力度外，還應要求監管部門及時更新觀念[8]：由“粗放型、單一化”向“精細化、專業化”轉變；重視行業自律和社會監督作用的發揮,如對重大典型案件加大媒體曝光力度、要求企業公開相關排污與治理信息等。

4.2 提高責任主體企業積極性

一方面，為調動責任主體企業采用第三方治理的積極性，應施行稅費雙向減免的政策，對責任主體企業以及第三方治理企業均減少稅費征收；另外，還可以對采用第三方治理的排污主體企業實行差別性收費政策，例如：優惠電價、優惠水價等。

另一方面，關于環境污染第三方治理的試點工作，應進一步做到：擴大第三方治理的試點范圍，使試點容納更多不同類別、不同領域與行業的企業；在對試點結果不造成巨大影響的前提下，可以適當減少試點的周期，使試點區域的結果盡早公布，讓更多正在觀望的企業參與進來；對試點中出現的問題要提出有針對性的解決措施并能夠及時有效地解決。

4.3 增強治理主體治理能力

首先，政府要做好準入管理工作。通過完善市場準入規則等方式來對第三方治理企業市場準入條件進行嚴格約束，從而對目前環境污染第三方治理魚龍混雜的現狀進行整治。

其次，政府要加強配套政策的支持和引導。如積極倡導綠色金融理念，引入社會資本，為第三方治理項目提供更多的資金支持；引導保險機構發揮在企業環境風險防范監督的積極作用等。從而達到在提高中小第三方治理企業能力的同時，又能吸引環境治理龍頭企業參與至第三方治理中來的目的。

最后，鼓勵中小環境服務企業擴大規模，積極招納人才來提高企業自身技術能力與專業水平，這是增強治理主體治理能力最有效的途徑。除此之外，還可以學習借鑒國外部分國家先進的環境污染治理主體的治理經驗，并與我國國情相結合后合理運用至第三方治理的實踐中去。

5 結論

第三方治理的實施是我國環境保護改革的一項重要舉措，對我國的環境保護具有積極的現實意義。但第三方治理目前也確實存在諸多問題。為了促進這一模式在今后能夠更加健康順利地發展，需要責任主體企業提高采用該模式的積極性、需要第三方治理企業治理能力的提高，最重要的是需要政府監管的加強與相關政策的完善，再輔之以公眾與社會的監督，才能順利將目前第三方治理中存在的問題一一化解，從而使第三方治理切實發揮價值。