城市生活垃圾分類政策執行問題與對策探討
——以西安市為例

彭俊容

（西安財經大學，陜西 西安 710000）

1 研究背景

我國“十四五”規劃提出了2035年的遠景目標。持續改善環境，將是我國的重點工作。建設分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾處理系統，也將是城市發展的重要環節。據西安市統計局數據顯示，2019年末，西安市生活垃圾清運量達389.99 萬t，占同年全陜西省的61.51%，同年西安市常住人口為1020.35 萬人，僅被清運的垃圾每人每日產生就有約1.05kg。因此生活垃圾的處理是目前西安市亟待解決的問題。

國外關于垃圾分類的研究主要聚焦于生活垃圾分類的影響因素[1]、生活垃圾分類的自動化技術[2]、生活垃圾分類的收運體系[3]以及生活垃圾的分類標準[4]，總體上從社會心理、計算機技術、交通運輸和公共政策等多個角度進行精細化有針對性的研究，研究結果偏向科學性。國內的生活垃圾分類的研究都帶有與研究地域的實際情況結合的特點，并主要從地域區分為三大部分，包括單獨的城市的生活垃圾分類[5，6]、全國性生活垃圾分類[7]以及參考國外生活垃圾分類[8]。單獨的城市生活垃圾分類研究考慮特定城市的生活垃圾分類治理模式對其他城市推廣的可能性；全國性的生活垃圾分類研究以宏觀的角度總覽我國垃圾分類現狀，綜合分析我國垃圾分類的總體性情況；最后，國內學者針對國外垃圾分類的研究旨在對比國內外垃圾分類現狀并引進國外先進垃圾分類經驗?？傮w上，國內的生活垃圾分類研究注重與研究地域的實際情況結合，研究結果偏向學術性與實用性相統一。

本文基于西安市生活垃圾分類政策的現狀，結合史密斯政策執行模型，從理想化政策、執行機構、目標群體和環境因素四大角度對西安市當前垃圾分類政策的現狀、成效和問題進行分析，為全國的其他城市的生活垃圾分類工作提供參考，共同促進全國生活垃圾分類政策的推行。

2 基于史密斯政策執行模型的西安市生活垃圾分類政策情況概述

2.1 史密斯模型的主要內容

史密斯政策執行模型是指美國學者T．B．史密斯在其《政策執行過程》中首次提出的一個分析政策執行因素的理論模型，主要包括四個變量：理想化政策、執行機構、目標群體、環境因素。史密斯模型認為一項政策執行效果的好壞取決于這四大變量，其相互聯系、相輔相成，共同作用并干預政策執行的最終結果。

圖1 史密斯政策執行過程模型

2.2 基于史密斯政策執行模型的西安市生活垃圾分類政策執行現狀分析

2.2.1 西安市生活垃圾分類有關法律與政策

理想化政策是指合法、合理、可行的政策方案，是政策能否實施并取得效果的基礎，涵蓋了政策的形式、類型、范圍，以及社會對政策的認識等方面。

西安市生活垃圾分類政策是由中央至地方自上而下的形式。中央制定總攬性法律性文件和行政法規，西安市在遵守中央的法律規定基礎上因地制宜地發布地方性法規，使得西安市生活垃圾分類從中央到地方形成了初步的法律制度體系。這樣自上而下的政策形式使得垃圾分類借助政府機構的公信力迅速推行，執行力度大。但是，當前存在的大多數關于垃圾分類的法律與政策的目標群體都是以社會群眾為主體，針對垃圾分類政策制定者的行為規范有關的法律法規較少，政府在制定垃圾分類政策的厘定標準和評審指標在法律文件中并沒有直接指出；此外還有針對垃圾分類政策監督者的監督流程和舉報方式尚沒有精細化。目前，針對垃圾分類政策的法律體系仍需要不斷完善。

表1 西安市垃圾分類政策

2.2.2 西安市生活垃圾分類的主要執行機構及其職責

執行機構，通常指具體負責政策執行的機構，是把公共政策從理想變成現實的關鍵。西安市生活垃圾分類政策由人民政府和城市管理委員會牽頭制定，以各區政府和具體的職能部門為主體，以基層街道辦事處和鄉鎮人民政府為執行機構，自上而下推行，詳情見表2。但當前的機構體系中，對生活垃圾執行機構的監督主要是依靠其上級執行機構和人大代表，各層執行機構各自負責生活垃圾分類政策執行的一部分，缺少對這些執行機構進行系統化檢查監督的部門，導致問責困難，不利于生活垃圾分類政策執行的內部分工。

表2 西安市生活垃圾分類政策主要執行機構及其職責

2.2.3 西安市生活垃圾分類政策執行的目標群體

目標群體，即政策對象，泛指由于特定的政策決定而必須調整其行為的群體。西安市生活垃圾分類政策執行的目標群體是指在市轄區內生活和工作的常住居民。西安市垃圾分類政策的執行，受居民素質、生活習慣、經濟能力、文化背景以及人員流動等不同因素的影響，在推行過程中面臨很大的阻力。

人口年齡和人口結構是影響目標群體的重要因素。結合表3可知，西安市的人口年齡結構與陜西省以及全國的人口年齡結構相似，均以15～64歲的中青年人口為主體，同時65歲以上的老年人人口比重也在不同上升。意味著，西安市生活垃圾分類的政策的目標群體以15～64歲的年齡段人口為主，同時65歲以上老年人也會是生活垃圾分類政策推行的愈發重要的目標群體。

表3 西安市陜西全國人口年齡結構對比（%）

居民素質會影響目標群體的接受能力和認可度。2021年1月正式施行的《西安市市容和環境衛生管理條例》明文規定對違反生活垃圾分類規定的行為處以經濟罰款的處罰，使得生活垃圾分類政策帶有強制性。但是當前居民對生活垃圾分類政策的慣性思維仍然沒有辦法將不分類與違法行為畫上等號。政策的強制化和居民思維的滯后化充分體現了史密斯模型中理想化政策與目標群體之間的博弈：一方面，理想化政策可以直接借助執行機構的威信強迫目標群體必須遵循政策；另一方面，目標群體作為政策的群眾基礎又反過來影響政策的推行進程。

總體上，西安市生活垃圾分類政策的目標群體，受到流動人口數量眾多、年齡結構“中間多兩端少”的特點和居民思維相對政策的滯后性等因素的影響。居民素質和價值觀念的參差不齊，也會使得人們對生活垃圾分類政策的理解產生差異，從而在執行上產生不同結果。

2.2.4 影響西安市生活垃圾分類政策執行效果的環境因素

影響政策執行的環境因素是指影響政策執行更寬泛的情境因素，具有多樣性的特點，主要包括經濟發展水平、政治制度、社會人文背景等。西安市當前的生活垃圾分類體系和末端處理方式集中反應出其實行生活垃圾分類政策執行受當前社會經濟環境因素影響。

生活垃圾分類收運體系不夠完善。目前西安市已建成并投入使用的再生資源交易市場1 個、再生資源分揀中轉中心（站）39 個、再生資源回收服務點1505個，共清理取締規劃外廢品收購站985個。但目前西安市無物業管理的居民小區共1971 個（來源：西安市人民政府政務公開統計數據），這意味著當前西安市生活垃圾分類的配套基礎設施還沒有實現全覆蓋，影響到垃圾后期處理。

垃圾末端處理方式單一。當前西安市垃圾處理方式正處在以填埋過渡到焚燒的過程，而垃圾分類的處理仍舊處于初級階段。2020年2月曾經作為國內最大的灞橋江村溝垃圾填埋場宣布封場，其余6 座小型垃圾填埋場也逐漸滿容。與此同時，西安市的生活垃圾焚燒廠也在逐步建立。2019年11月，西安市首個生活垃圾焚燒發電廠正式啟動，此后新建了3 個生活垃圾焚燒處理項目，標志著西安市生活垃圾處理模式實現了由衛生填埋過渡到焚燒處理。總體而言，當前西安市生活垃圾的末端處置仍舊以衛生填埋和垃圾焚燒為主要處理方式，使得生活垃圾分類的意義大大減小，挫傷市民進行垃圾分類的響應積極性。

3 西安市生活垃圾分類政策執行的對策建議

立法上，完善垃圾分類的法律制度，尤其是建立完善的垃圾分類配套體系的法規。西安市頒布的《西安市生活垃圾分類管理辦法》以罰款為處罰方式強制性推行垃圾分類，而生活垃圾分類標準在實際種類繁多的生活垃圾面前顯得較為薄弱。立法機關應定期深入基層傾聽民聲，并針對實際問題完善生活垃圾分類標準。另外，對垃圾分類政策制定與執行人員以及生活垃圾末端處理的工作職責在法規中體現得較為簡單。應針對政府各部門和單位的功能與職責，繼續細化區分，并在立法上建立針對生活垃圾分類執行者的獎懲機制，完善生活垃圾分類的監督體系。

組織上，明確并夯實生活垃圾分類的政策執行的主體責任。人民政府和街道辦事處負責轄區內生活垃圾分類的日常管理工作，接受上一級城市管理部門的業務指導。環境保護行政管理部門負責對生活垃圾集中轉運設施、終端處理設施等場所的污染物排放進行監測，對有害垃圾非豁免環節環境污染防治工作單位實施監督管理。住房和城鄉建設行政管理部門負責督促物業服務企業開展生活垃圾分類工作，將生活垃圾分類管理納入物業服務企業的信用管理體系。商務行政管理部門負責可回收物的回收管理工作。

人力培訓上，提高常住人口和流動人口的垃圾分類的意識。根據西安市人口年齡結構的特點，不同年齡段的居民應采取不同的垃圾分類政策的宣傳教育，讓生活垃圾分類知識走進學校，培養中青年工作人員的垃圾分類習慣，社區居委會發揮老年人的主觀能動性，定期舉辦基層生活垃圾的宣傳教育活動。特別指出，結合前文提到西安市旅游行業的發達帶來的流動人口是其生活垃圾總量增長的重要因素，因此，相關部門應密切關注流動人口，與房屋出租方、酒店等積極配合，加強對西安市流動人口的垃圾分類教育宣傳工作。

設施上，加強生活垃圾分類的基礎設備物資投入，建立完善的垃圾清運體系。西安市各區縣應全面整合現有生活垃圾收集點，合理布局生活垃圾分類的容器設備。另外，要完善分類收運設備，根據分類工作的推進和生活垃圾分類收集實際情況，有計劃地增配生活垃圾清運車，并且在清運過程避免出現各類垃圾混裝的情況。最后，加快可回收垃圾分揀中心、大件物件拆分中心以及有害垃圾暫存場地的建設，加大新型生活垃圾焚燒廠和廚余垃圾處理廠的建設力度，確保生活垃圾分類的末端處理科學有效。

4 結論

本文第一次系統歸納了西安市生活垃圾分類政策執行以來有關的法律法規，并梳理出西安市生活垃圾分類政策主要執行機構及其職責，結合史密斯模型，從生活垃圾分類政策執行的整個流程包括政策制定的立法方面、分類過程中居民素質方面、生活垃圾分類清運的配套設施和末端處理方式等，分析了當前西安市垃圾分類政策執行中存在的問題，并結合當地實際，針對性地從立法、基礎設施、人力培訓和組織等各個角度提出了合理的建議。