營商環(huán)境層面的法治環(huán)境提升與發(fā)展

蘇海悅

揚(yáng)州市職業(yè)大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225000

一、法治營商環(huán)境的定義、重要性

營商環(huán)境，是指某國家、地區(qū)對(duì)于市場主體在市場準(zhǔn)入、經(jīng)營管理、爭端解決等方面有關(guān)外部因素和條件的總和，包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關(guān)外部因素和條件的總和。

2019年11月5日，第二屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)在上海國家會(huì)展中心開幕。國家主席習(xí)近平出席開幕式并發(fā)表題為《開放合作 命運(yùn)與共》的主旨演講［1］。在該主旨演講中，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)將繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。中國對(duì)于營商環(huán)境的完善與提升給予了足夠的重視，將繼續(xù)在關(guān)鍵領(lǐng)域，深層次地完善營商環(huán)境，通過建立市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境提升對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的治理能力，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，國務(wù)院于2019年10月22日頒布實(shí)施了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，該條例于2020年1月1日起施行［2］。中央各項(xiàng)舉措充分說明優(yōu)化營商環(huán)境已經(jīng)成為我國當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要工作。法治環(huán)境雖然只是營商環(huán)境的一部分內(nèi)容，但卻是營商環(huán)境其他環(huán)節(jié)和內(nèi)容的保護(hù)屏障和救濟(jì)手段，因此在整個(gè)營商環(huán)境中具有非常重要的地位。法治環(huán)境體現(xiàn)了一個(gè)國家或地區(qū)的法治化治理程度、水平，是一個(gè)國家或地區(qū)營商環(huán)境法治化特征的集中體現(xiàn)，從推動(dòng)社會(huì)文明建設(shè)這個(gè)意義上說，法治環(huán)境也是一種生產(chǎn)力。

2019年2月25日，習(xí)近平總書記主持召開了中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境，要以高質(zhì)量、更全面的立法保障來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，要把平等保護(hù)貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)［3］。

由此可見，法治環(huán)境不僅是營商環(huán)境的重要組成部分，而宏觀的營商環(huán)境同時(shí)也把法治化作為其優(yōu)化的目標(biāo)。從營商環(huán)境角度出發(fā)，法治環(huán)境主要體現(xiàn)為：

（一）建立健全市場經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)體系

營商環(huán)境法治化要求市場經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)的法律、法規(guī)體系已經(jīng)建立健全，而且法律、法規(guī)體系不僅僅是規(guī)范市場經(jīng)營主體的行為，還要涉及對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的其他要素行為的規(guī)范，例如對(duì)政府機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門在市場經(jīng)濟(jì)體系中作為或者不作為的法律、法規(guī)，還需要在法律、法規(guī)體系中建立民商法律法規(guī)、行政法律法規(guī)、刑事法律法規(guī)的有機(jī)結(jié)合，共同發(fā)揮作用。

（二）以依法行政為目的，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子中

依法行政是營商環(huán)境層面法治環(huán)境的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)公權(quán)力的行使在有效的法律監(jiān)督之下，政府的政策制定在法律允許范圍內(nèi)，且需要遵循法定程序。政府的行政權(quán)力必須得到有效的監(jiān)管，確保政府機(jī)關(guān)在執(zhí)法中的公平公正［4］。

（三）正確處理政府與市場即市場經(jīng)營主體的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變

政府機(jī)關(guān)在理念、職能上進(jìn)行轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能與監(jiān)管功能并重，具體表現(xiàn)為簡政、放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，減少對(duì)市場主體過多的行政審批行為。

（四）在保障司法公正的前提下，促進(jìn)司法效率的提高

保證司法公正是不可動(dòng)搖的前提。同時(shí)促進(jìn)司法效率的提高則是迫在眉睫的事情。一方面，要優(yōu)化司法審判流程，保證商業(yè)活動(dòng)的高效迅速進(jìn)行。另一方面，要通過加強(qiáng)對(duì)司法行為、司法機(jī)關(guān)以及地方行政單位的監(jiān)督、審查和管理，構(gòu)建公開公正的司法環(huán)境，從而進(jìn)一步推動(dòng)法治環(huán)境的可持續(xù)提升與發(fā)展，逐漸弱化地方對(duì)于司法行為的不合理、不合法干預(yù)，凈化司法環(huán)境［5］。

（五）加強(qiáng)誠信守法教育，促進(jìn)全社會(huì)守法意識(shí)的提高

需要在全社會(huì)開展與營商環(huán)境有關(guān)的普法教育，增強(qiáng)普通公眾、企業(yè)以及公職人員形成法律思維和守法意識(shí)，使社會(huì)公眾形成自覺遵守法律、依法辦事的思維模式。尤其是政府機(jī)關(guān)公職人員，要加強(qiáng)法治教育和守法意識(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)帶頭學(xué)法、守法，起到模范、引領(lǐng)作用［6］。

二、我國法治營商環(huán)境現(xiàn)狀

2020年6月18日，萬博新經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合中國戰(zhàn)略文化促進(jìn)會(huì)、中國連鎖經(jīng)營協(xié)會(huì)、中國經(jīng)濟(jì)傳媒協(xié)會(huì)和第一財(cái)經(jīng)研究院，在線發(fā)布《后疫情時(shí)代中國城市營商環(huán)境指數(shù)評(píng)價(jià)報(bào)告》（下稱《報(bào)告》）［7］。該《報(bào)告》中闡述，2019年10月，國務(wù)院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（下稱《條例》），標(biāo)志著營商環(huán)境建設(shè)進(jìn)入到法治化新階段。依據(jù)《條例》的精神和要求，該《報(bào)告》對(duì)營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了全面升級(jí)優(yōu)化，加入了政務(wù)服務(wù)環(huán)境、執(zhí)法監(jiān)管和法治保障環(huán)境，為推動(dòng)疫后經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)、營商環(huán)境持續(xù)改善、政府和企業(yè)決策優(yōu)化提供更具操作性的參考。監(jiān)管執(zhí)法與法治保障環(huán)境主要反映企業(yè)對(duì)于各城市的市場主體保護(hù)、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障的滿意度，例如企業(yè)維權(quán)便利度、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一、執(zhí)法自由裁量權(quán)是否過大、糾紛解決機(jī)制是否公平便利等。

根據(jù)該《報(bào)告》的評(píng)分，位于“監(jiān)管執(zhí)法與法治保障環(huán)境”第一梯隊(duì)的城市有：深圳市、北京市、上海市、廣州市、武漢市、杭州市、南京市。同時(shí)該《報(bào)告》也指出，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多城市對(duì)于法治環(huán)境的重視程度還不夠，存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、自由裁量權(quán)過大、企業(yè)維權(quán)不便利、政府誠信有待提升等現(xiàn)象。因此該《報(bào)告》在“優(yōu)化營商環(huán)境的政策建議”部分中著重提出了“重視執(zhí)法專業(yè)性和力度邊界，將法治環(huán)境落到實(shí)處”的建議。筆者認(rèn)為，該《報(bào)告》上述內(nèi)容可以視為近年來對(duì)我國法治營商環(huán)境進(jìn)行較為深入分析的公開資料。

三、以江蘇省某地級(jí)市為例分析提升法治營商環(huán)境中的實(shí)踐、不足之處及完善建議

該地級(jí)市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份江蘇省的普通地級(jí)市，其采取的提升法治營商環(huán)境措施具有一定的代表性，同時(shí)該市法治營商環(huán)境不足之處也具有代表性。下文筆者將就該市法治環(huán)境所采取的措施及不足之處進(jìn)行分析，并就如何提升提出建議，也期望所進(jìn)行的分析和建議能夠?qū)ζ渌貐^(qū)法治營商環(huán)境的優(yōu)化發(fā)揮借鑒意義。

（一）江蘇某地級(jí)市優(yōu)化營商環(huán)境進(jìn)程中提升法治環(huán)境的實(shí)踐

近年來江蘇某地級(jí)市（下稱該市、該地級(jí)市、該地區(qū)）在優(yōu)化營商環(huán)境進(jìn)程中對(duì)法治環(huán)境提升進(jìn)行了諸多的有益嘗試和實(shí)踐。具體如下：

1.政策文件制定方面

在政策制定層面，該市從2020年開始每年均出臺(tái)優(yōu)化營商環(huán)境的年度行動(dòng)方案。行動(dòng)方案中就有相當(dāng)部分涉及法治環(huán)境的內(nèi)容。例如規(guī)定了提升破產(chǎn)辦理質(zhì)效、創(chuàng)新破產(chǎn)審理機(jī)制的方案，完善合同執(zhí)行促進(jìn)機(jī)制、構(gòu)建解決執(zhí)行難長效機(jī)制方案，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方案，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、加快政務(wù)誠信建設(shè)、整頓地方保護(hù)和行政壟斷行為方案等。各行動(dòng)內(nèi)容還附注了牽頭單位和責(zé)任單位。如“加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”行動(dòng)中明確規(guī)定牽頭單位是市市場監(jiān)管局，責(zé)任單位是市公安局、中級(jí)人民法院、仲裁委。

該市還在2021年出臺(tái)了《優(yōu)化提升營商環(huán)境任務(wù)清單》。此文件中同樣對(duì)提升法治環(huán)境的任務(wù)做了具體規(guī)定。如完善合同執(zhí)行促進(jìn)機(jī)制、提升破產(chǎn)辦理質(zhì)效、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、構(gòu)建信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制、加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等任務(wù)。

該市任務(wù)清單與行動(dòng)方案兩份政策性文件互為補(bǔ)充。任務(wù)清單中規(guī)定的提升法治環(huán)境的部分任務(wù)內(nèi)容在體現(xiàn)法治化目標(biāo)同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)企業(yè)的關(guān)懷意識(shí)。例如規(guī)定了建立豁免清單制度，對(duì)市場經(jīng)營主體一些輕微違法違規(guī)行為實(shí)行“首違不罰”“輕違不罰”。該豁免清單制度正是體現(xiàn)了在依法執(zhí)法的同時(shí)“親商愛商護(hù)商”的關(guān)懷意識(shí)，有利于疫情時(shí)期的營商環(huán)境優(yōu)化和企業(yè)生存狀況的改善。

2.具體舉措方面

就該地級(jí)市已經(jīng)采取的具體舉措而言，主要包括：該市市委政法委在2021年向各職能部門初印發(fā)了政法系統(tǒng)進(jìn)一步發(fā)揮職能作用積極營造優(yōu)良營商法治環(huán)境的通知。該通知中列明了提升行政審批服務(wù)、嚴(yán)厲打擊侵犯企業(yè)權(quán)益違法犯罪、依法維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益、強(qiáng)化涉企矛盾多元化解、健全掛鉤聯(lián)系企業(yè)機(jī)制、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)、優(yōu)化提升企業(yè)法治服務(wù)、建立健全聯(lián)合會(huì)商機(jī)制等具體舉措。

該市政法委通知下發(fā)后，各政法部門根據(jù)通知精神，針對(duì)自身工作職能，進(jìn)一步分別制定了該部門的具體的措施。例如該市公安局根據(jù)前述市委政法委的通知，制定了公安機(jī)關(guān)優(yōu)化提升營商環(huán)境具體措施。公安局機(jī)關(guān)的具體舉措主要宗旨是堅(jiān)持處罰和教育相結(jié)合原則，建立涉企違法免罰，從輕、減輕處罰清單并嚴(yán)格執(zhí)行。

同時(shí)，該地區(qū)社會(huì)團(tuán)體也積極配合政府部門采取行動(dòng)，為提升法治環(huán)境助力。例如該市律師協(xié)會(huì)根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，充分發(fā)揮律師職業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，積極推進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈和法律服務(wù)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)與產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的無縫對(duì)接。

（二）該地級(jí)市法治環(huán)境不足之處及完善的建議

1.該地級(jí)市優(yōu)化營商環(huán)境的立法有待推進(jìn)

如前所述，該地級(jí)市有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的現(xiàn)有的政策性文件雖然較多，但都僅是政策性文件，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，更缺乏法律強(qiáng)制效力。

據(jù)新聞報(bào)道，江蘇省S市發(fā)展和改革委員會(huì)在2021年3月12日公布了關(guān)于公開征求《S市優(yōu)化營商環(huán)境條例（草案）》（征求意見稿）意見的公告。該公告標(biāo)志著S市已經(jīng)開始了關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境地方立法的進(jìn)程。

該地級(jí)市在行政區(qū)類別上與S市同樣屬于設(shè)區(qū)的地級(jí)市。因此在取得江蘇省人大批準(zhǔn)的情況下，該市也具有制定地方法規(guī)（該市人大）和地方規(guī)章（該市市政府）的立法權(quán)。

因此，筆者建議，為了保障優(yōu)化營商環(huán)境措施的穩(wěn)定性、連貫性，更是為了保障其法律效力，該地區(qū)也可以執(zhí)行相應(yīng)的有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境措施的地方法規(guī)或者地方政府規(guī)章。

2.加強(qiáng)該地級(jí)市各部門提升法治環(huán)境的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

根據(jù)目前公開媒體報(bào)道中，該地級(jí)市除了其下屬的某區(qū)工商聯(lián)和區(qū)檢察院進(jìn)行了溝通聯(lián)系機(jī)制的有益嘗試外，其他部門的聯(lián)動(dòng)情況鮮見于報(bào)道。

因此為了促進(jìn)法治環(huán)境提升的高效進(jìn)行，筆者建議構(gòu)建部門聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，共同研究解決市場主體反映突出的問題。

3.加強(qiáng)提升優(yōu)化法治環(huán)境宣傳的力度

從前文所述該地級(jí)市所制定的各項(xiàng)政策型文件來看，鮮有進(jìn)行法治環(huán)境宣傳的措施。筆者建議擴(kuò)大宣傳范圍，編制通俗易記的法治宣傳語，開展全社會(huì)范圍內(nèi)的法治環(huán)境宣傳。在全社會(huì)宣傳“法治”這一重要的社會(huì)主義核心價(jià)值觀的同時(shí)，也能夠在全社會(huì)潛移默化地形成法治的共同價(jià)值觀，從而促進(jìn)法治環(huán)境的提升，進(jìn)而促進(jìn)營商環(huán)境的全面優(yōu)化。

4.加強(qiáng)涉外法律服務(wù)人才培養(yǎng)和涉外法律服務(wù)市場培育

隨著中國外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，營商環(huán)境的優(yōu)化也需要涉外法律服務(wù)的提升和涉外法律服務(wù)人才的培養(yǎng)。

同大部分地區(qū)一樣，涉外法律服務(wù)功能的欠缺已經(jīng)成為該地區(qū)法治環(huán)境的一項(xiàng)短板。雖然該市已經(jīng)成立了涉外法律服務(wù)中心，對(duì)該市涉外法律服務(wù)發(fā)展起到重要的作用。但是相比于更發(fā)達(dá)地區(qū)，該市涉外法律服務(wù)尚有較大的提升空間，尤其是涉外法律服務(wù)人才的培養(yǎng)，更是有不小的差距。因此筆者建議加強(qiáng)涉外法律服務(wù)人才培養(yǎng)和涉外法律服務(wù)市場培育，為營商環(huán)境層面的法治環(huán)境提升補(bǔ)齊短板。

四、結(jié)語

法治是最好的營商環(huán)境。形成良好的法治環(huán)境對(duì)推動(dòng)整個(gè)營商環(huán)境的優(yōu)化具有重要意義。本課題結(jié)合營商環(huán)境、法治環(huán)境的相關(guān)概念和理論，以江蘇某地級(jí)市為例，對(duì)法治環(huán)境提升的措施、不足之處進(jìn)行了分析，并提出了進(jìn)一步完善的建議，以期對(duì)我國營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化做出自己的貢獻(xiàn)。