平等權(quán)保護(hù)視角下老年人教育立法保障的思考

劉 帥

平頂山學(xué)院，河南 平頂山 467000

隨著我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，老年人群體所面臨的各種困難和問(wèn)題逐漸得到了學(xué)界的關(guān)注，關(guān)于老年人權(quán)益保護(hù)的議題在學(xué)界得到充分的討論。而究其原因，老年人知識(shí)體系和學(xué)習(xí)能力的欠缺是諸多問(wèn)題產(chǎn)生的核心因素。由于時(shí)代的局限性，和現(xiàn)代社會(huì)的中青年人相比，我國(guó)老年人普遍受教育程度較低，往往缺乏數(shù)字時(shí)代所需要的知識(shí)和能力，從而無(wú)法很好地融入如今的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代。“Y市醫(yī)保局工作人員拒收老年人現(xiàn)金繳納醫(yī)保事件”所指向的老年人群體科技鴻溝問(wèn)題已引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，［1］而電信詐騙等新型數(shù)字犯罪在老年人群體中更是頻頻發(fā)生。這些都反映了老年人由于受教育不足所導(dǎo)致其在互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字技術(shù)中，無(wú)論是接入、使用抑或知識(shí)，均與年輕人有著巨大的代際差異。而這種差異，既不利于老年人權(quán)利的保障，亦不利于如今數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，基于平等權(quán)保護(hù)的立場(chǎng)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到此種差異，充分保障老年人的受教育權(quán)，從而保障老年人權(quán)利并幫助其積極融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)。

一、平等權(quán)保護(hù)之內(nèi)涵及其必要性

平等是人類亙古不變的追求，而我國(guó)自古有著“不患寡而患不均”“王侯將相寧有種乎”“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”等箴言，其亦體現(xiàn)了追求平等的樸素觀念。自資產(chǎn)階級(jí)革命以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸占據(jù)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主流。在資產(chǎn)階級(jí)革命和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，資產(chǎn)階級(jí)要求市場(chǎng)主體地位上的平等以實(shí)現(xiàn)其在市場(chǎng)中的平等競(jìng)爭(zhēng)，從而提出了人人平等的觀點(diǎn)。而這種平等觀念在西方學(xué)者的論述中，則是從基本權(quán)利和國(guó)家義務(wù)的分析模式出發(fā)，認(rèn)為平等權(quán)應(yīng)當(dāng)是“形式平等”：即追求對(duì)各個(gè)人所保障的、各自在其人格的形成和實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的平等。［2］這種平等觀要求國(guó)家須履行消極義務(wù)，不得恣意侵犯公民的自由與權(quán)利。同時(shí)要求國(guó)家不得對(duì)公民采取無(wú)正當(dāng)理由的差別對(duì)待，且在運(yùn)用或執(zhí)行法律的過(guò)程中不得有歧視行為。［3］如美國(guó)聯(lián)邦法院大法官馬修斯（J.Matthews 1824—1889）在Yick Wo v.Hopkins（Wo Lee v.Hopkins，118 u.s.356（1885））一案中的判決意見(jiàn)所言：“法律本身可能在表面上公正無(wú)偏；但如果它被公共權(quán)力不公正地加以運(yùn)用與實(shí)施，因而在實(shí)際上非法歧視了處境類似的個(gè)人權(quán)利，那么憲法仍然禁止法律對(duì)平等正義的剝奪。”［4］然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，原有的“守夜人”式的政府模式受到了挑戰(zhàn)。由于強(qiáng)調(diào)形式平等以保護(hù)市場(chǎng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)，使得市場(chǎng)中取得優(yōu)勢(shì)地位的一方不斷積累自己的優(yōu)勢(shì)，而弱勢(shì)一方則逐漸失去了議價(jià)空間。壟斷企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的控制也使得整個(gè)市場(chǎng)喪失了公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，從而造成了西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)。在經(jīng)歷了數(shù)次慘痛的危機(jī)之后，西方學(xué)者開(kāi)始對(duì)原有的平等價(jià)值進(jìn)行反思，進(jìn)而提出“實(shí)質(zhì)平等”的觀點(diǎn)：國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極履行保護(hù)義務(wù)，對(duì)社會(huì)中的弱勢(shì)方進(jìn)行特殊照顧，從而解決社會(huì)發(fā)展中的貧富差異過(guò)大的問(wèn)題，避免弱勢(shì)群體因其市場(chǎng)地位中的先天不足而導(dǎo)致的不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。“實(shí)質(zhì)平等”主要指向憲法中的經(jīng)濟(jì)自由和社會(huì)權(quán)保障，目的在于使經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者與經(jīng)濟(jì)弱者之間恢復(fù)法律內(nèi)在所期待的那種主體之間的對(duì)等關(guān)系。［5］

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到極大的發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平也在不斷提高，而在追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中平等權(quán)保護(hù)不足所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也逐漸浮出水面。2021年9月28日國(guó)務(wù)院新聞辦舉行了《中國(guó)的全面小康》白皮書發(fā)布會(huì)，期間國(guó)家發(fā)改委副主任兼國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)寧吉喆向公眾展示了一系列數(shù)據(jù)：我國(guó)2020年?yáng)|部與西部、中部與西部、東北與西部地區(qū)的人均可支配收入比分別為1.62、1.07、1.11；2020 年的基尼系數(shù)則為 0.468。雖然這些數(shù)據(jù)相對(duì)2013年有所下降，但仍然顯示出我國(guó)目前貧富差距相對(duì)較大，這種局面既不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，亦不利于民眾對(duì)于社會(huì)平等的要求。2021年8月17日，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征”。習(xí)近平總書記的講話體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)于完善平等權(quán)保護(hù)，解決貧富差距問(wèn)題的意志和決心。在西方國(guó)家歷次的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，我們可以看到，如果法律規(guī)范的制定未能體現(xiàn)“實(shí)質(zhì)平等”的要求，將會(huì)使社會(huì)中的弱者逐漸被拋棄。而在這種局面下，一方面，由于弱者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的需求能力不足，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中供給與需求的失衡；另一方面，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最核心的要素——?jiǎng)?chuàng)新，其本身就是一種低概率的事件，這種低概率的事件需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者的廣泛參與方可實(shí)現(xiàn)突破，而平等權(quán)保護(hù)不足，則會(huì)使得社會(huì)整體創(chuàng)新參與度無(wú)法提升。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，弱勢(shì)群體平等權(quán)保護(hù)不足所帶來(lái)的需求側(cè)萎靡和創(chuàng)新能力不足，不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)進(jìn)步。因此，在追求共同富裕等經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重視“上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用”，在法律規(guī)范制定的過(guò)程中注重對(duì)社會(huì)中弱勢(shì)一方平等權(quán)的保護(hù)。隨著我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，對(duì)老年人群體的平等權(quán)保護(hù)逐漸得到社會(huì)的關(guān)注，而其中浮現(xiàn)的諸多問(wèn)題，往往指向老年人因受教育不足而導(dǎo)致的知識(shí)接收渠道單一、知識(shí)接受能力和意愿較差等深層因素。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)審視老年人的此種差異，從平等保護(hù)的角度出發(fā)，為老年人群體提供因應(yīng)的教育立法保障，從而使老年人能夠繼續(xù)學(xué)習(xí)、工作乃至創(chuàng)造，融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)并推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

二、老年人教育立法保障之不足

受教育權(quán)作為重要的社會(huì)權(quán)之一，在我國(guó)《憲法》第十九條和第四十六條中有著明確規(guī)定。據(jù)此，《教育法》《高等教育法》《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》等法律中對(duì)公民受教育權(quán)保障亦有著具體的規(guī)定。其不僅是公民選擇的自由，更是對(duì)國(guó)家提供教育機(jī)會(huì)和物質(zhì)幫助的要求。我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范對(duì)于義務(wù)教育、高等教育以及職業(yè)教育已有了層級(jí)分明、詳盡具體的保障規(guī)定，而對(duì)于老年人受教育權(quán)的立法保障仍存在著諸多不足：

（一）老年人教育立法層級(jí)偏低，缺少立法支撐點(diǎn)

自2002年天津市人大常委會(huì)頒布《天津市老年人教育條例》以來(lái)，全國(guó)各省市老年人教育立法工作已有了顯著的成果，諸如《安徽省老年教育條例》《徐州市老年教育條例》《湖南省老年教育工作暫行規(guī)定》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章在各省市得以制定，2016年國(guó)務(wù)院亦頒布了《老年教育發(fā)展規(guī)劃》（2016—2020年）這樣一部行政法規(guī)。而在法律層面，盡管從2002年《天津市老年人教育條例》這種地方立法嘗試以來(lái)，社會(huì)中一直有著關(guān)于制定“老年教育法”的呼吁，2013年全國(guó)人大代表徐桂芬曾在兩會(huì)中建議國(guó)家為老年教育立法，2021年全國(guó)人大代表陳紫萱亦領(lǐng)銜30位代表向大會(huì)提交制定“老年教育法”的議案。然而就目前來(lái)看，法律層面的立法工作仍未有確切的議程，這就使得諸多地方立法在制定時(shí)僅能以《老年人權(quán)益保障法》《教育法》為依據(jù)，從而導(dǎo)致老年人教育法規(guī)范出現(xiàn)了斷層。這種斷層現(xiàn)象既不利于老年人教育法規(guī)范的延續(xù)性，亦使得我國(guó)老年教育立法缺乏支撐點(diǎn)。

（二）老年人教育立法中主體權(quán)責(zé)不明

由于老年教育相關(guān)立法的缺位，現(xiàn)有老年人教育地方立法中對(duì)于相關(guān)主體的權(quán)限和職責(zé)的規(guī)定經(jīng)常出現(xiàn)不明確、不一致的情況，而作為各地立法根據(jù)的《老年人權(quán)益保障法》本身亦未對(duì)老年人教育的相關(guān)主體及權(quán)責(zé)做出明確規(guī)范。例如《老年人權(quán)益保障法》第七條中，僅規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)行使各自職責(zé)”。而對(duì)于究竟哪個(gè)部門和組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的職責(zé)并未明確規(guī)定。此問(wèn)題傳導(dǎo)至地方老年人教育立法中，就出現(xiàn)了各地方所規(guī)定主體、權(quán)責(zé)不盡相同的情況。如在上海、福建、河北、寧波、太原等地的老年教育地方立法中，負(fù)責(zé)老年教育的主體出現(xiàn)了政府、民政部門、教育部門等多種規(guī)定，且各主體的權(quán)力和責(zé)任均未具體規(guī)定，這就容易導(dǎo)致在管理中因權(quán)責(zé)不明而互相推諉，不利于老年人教育工作的開(kāi)展。［6］

（三）老年人教育立法中社區(qū)教育條款實(shí)施性有限

當(dāng)我們把老年人群體放在社會(huì)整體中觀察時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)他們無(wú)論學(xué)習(xí)能力還是經(jīng)濟(jì)地位其都屬于弱勢(shì)一方。然而當(dāng)我們從老年人群體內(nèi)部進(jìn)行觀察時(shí)，同樣應(yīng)當(dāng)注意到其群體內(nèi)部在知識(shí)和經(jīng)濟(jì)上的差異性，而最容易對(duì)此種差異性觀察和掌握的單位莫過(guò)于社區(qū)。上層立法可以規(guī)定政府對(duì)老年教育的保障要求，而由于老年人群體的內(nèi)部差異，具體工作如何高質(zhì)量開(kāi)展仍然需要各個(gè)社區(qū)的積極履職。如果說(shuō)制定“老年教育法”應(yīng)當(dāng)成為老年人教育立法的大腦，那么社區(qū)教育條款則是老年教育立法的五指。而就目前來(lái)看，由于缺少“老年教育法”的引領(lǐng)，各地方老年人教育立法中涉及社區(qū)教育的條款經(jīng)常出現(xiàn)法律概念和術(shù)語(yǔ)上的分歧，不利于各位階法規(guī)范之間的銜接。且已有的社區(qū)教育條款中亦多為軟性條文，“鼓勵(lì)”“支持”等口號(hào)甚過(guò)于權(quán)利義務(wù)規(guī)范，不符合《立法法》中“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體、具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”的要求。［7］

三、老年人教育立法保障之完善

（一）制定老年人教育專項(xiàng)法律

老年人教育專項(xiàng)法律的缺失，已帶來(lái)了法律規(guī)范斷層、相關(guān)地方立法缺少支撐等等諸多問(wèn)題。雖然有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將老年人教育納入終身教育立法中，但筆者認(rèn)為，由于所處時(shí)代之局限，老年人群體在知識(shí)結(jié)構(gòu)和學(xué)習(xí)能力等方面有著其自身特殊的天然不足。將老年人教育歸納于“終身教育法”或“成人教育法”中，一方面無(wú)法全面針對(duì)老年人群體的差異性予以特殊保護(hù)，另一方面亦無(wú)法涵蓋老年人教育的全部?jī)?nèi)容，從而會(huì)影響到老年人教育的實(shí)踐工作。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)明確老年教育與義務(wù)教育、高等教育、成人教育的差異，正視其不足，針對(duì)老年人教育的特殊性制定專項(xiàng)法律，明確老年教育的原則、組織實(shí)施、保障等，并為地方立法提供上位法支持。［8］

（二）明確老年教育主體之權(quán)責(zé)，健全監(jiān)督體系

由于缺少統(tǒng)一的上位法規(guī)定，各地方老年人教育立法實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的主體混亂，權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象。因此，在制定老年人教育專項(xiàng)法律的過(guò)程中，首先，應(yīng)當(dāng)厘清政府各部門在老年人教育工作中的具體職權(quán)，防止出現(xiàn)多頭管理、互相推諉的情況；其次，還應(yīng)當(dāng)明確落實(shí)老年人教育的發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)保障，使老年人教育工作有可確定的經(jīng)費(fèi)支撐，并在經(jīng)費(fèi)撥付中以“實(shí)質(zhì)平等”原則為指導(dǎo)，防止出現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差距所導(dǎo)致的財(cái)政支持差距過(guò)大；再次，還應(yīng)當(dāng)規(guī)范統(tǒng)一老年人教育的教師條件、辦學(xué)設(shè)備條件、校園建設(shè)要求、教學(xué)考核標(biāo)準(zhǔn)，保障老年人教育的教學(xué)質(zhì)量；最后，還應(yīng)當(dāng)完善老年教育監(jiān)督體系，明確老年人教育的監(jiān)督主體和監(jiān)督職責(zé)，并完善老年人教育監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，以明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)定期進(jìn)行教學(xué)評(píng)估。［9］

（三）完善老年人教育立法中的社區(qū)教育條款

社區(qū)教育作為老年人教育的末端，能夠充分掌握其管轄區(qū)域內(nèi)老年人知識(shí)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)并可以便捷密切地接觸受教育者，在地方老年人教育工作的開(kāi)展中，占據(jù)著不可或缺的地位。且社區(qū)教育可以將老年人教育的工作重心放在數(shù)字互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的教育上，幫助老年人熟悉并適應(yīng)數(shù)字互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的基本操作。這就使得其在設(shè)備、人員、場(chǎng)地等財(cái)政投入上的需求較低，而在解決老年人所面臨的數(shù)字鴻溝、電信詐騙等問(wèn)題上有著較高的效率。因此筆者認(rèn)為，在老年人教育立法當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)明確細(xì)化社區(qū)教育條款，將老年教育的首要任務(wù)賦予社區(qū)。在立法中，應(yīng)當(dāng)重視社區(qū)教育，細(xì)化明確社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)、人事、教育組織架構(gòu)層次以及其關(guān)聯(lián)機(jī)制。充分發(fā)揮社區(qū)教育便捷、高效、有針對(duì)性等優(yōu)勢(shì)，使老年人受教育權(quán)的保障得到真正有效的落實(shí)。