海洋微塑料的國際法規制

宋鈺瀅

中國民航大學法學院，天津 300000

微塑料是指任何類型的直徑小于5mm的塑料碎片。海洋微塑料問題不僅會對生物造成影響，對經濟的破壞也是巨大的。海洋環境中的微塑料主要是陸源性微塑料，陸源性塑料約占全球海洋塑料總量的80%。［1］在近年來全球新冠肺炎疫情的影響下，一次性塑料容器的重復使用率也進一步降低。［2］造成海洋微塑料問題愈加嚴重。

一、海洋微塑料問題的國際法規制現狀

（一）全球性國際法規制

1.國際軟法規制

首次對海洋微塑料問題中的陸源性因素進行了正確認識的是1995年的《華盛頓宣言》，在該宣言中積極關注了因為海洋微塑料問題導致的海洋環境惡化問題。

在2022年的第五屆聯合國環境大會續會（UNRA 5.2）上通過了“結束塑料污染的決議：建立一個具有法律約束力的國際文書”［3］的決議，該決議旨在推動世界各國政府共同討論、制定首個應對塑料污染的全球條約，來逐步的結束塑料污染。這項決議說明了與會各國對塑料污染的重視，并已決心對此問題采取相關行動。

2.國際硬法規制

國際硬法規制中最主要的就是1982年的《聯合國海洋法公約》，該公約是迄今為止唯一具有法律約束力的公約，在第XII部分規定各國有對海洋的保護義務與責任。國際公約中還有1972年《倫敦公約》，將“持久性塑料”寫入了附件中，是目前為止對海洋微塑料問題進行規范的最有針對性的公約。1973年《國際防止船舶污染公約》對于船舶的“排放”進行了相關的規定，主要是關注通過船舶造成的微塑料排放問題。1989年《巴塞爾公約》在附件九中提到了“固體塑料廢物”，并且進行了相關說明。［4］

（二）區域性國際法規制

1.區域公約

區域公約目前通常運用“框架公約+議定書”的文件模式。地中海區域的1976年《巴塞羅那公約》和它的兩個議定書構成了“巴塞羅那公約體系”，是最早的“框架公約+議定書”模式。該公約在1996年通過了《保護地中海區域免受陸源和陸上活動污染議定書》，對陸源微塑料污染進行了規制。［5］

我國參與的區域性公約主要有《南極條約》。在該條約的附件三中，已經明確規定了要以移出南極條約地區的方式處理廢物，廢物中就包括“降低密度聚乙烯包裝袋之外的所有其他塑料廢物”。該議定書可以有效防治因為人類對南極的科考而產生的微塑料問題。

2.區域海洋計劃

聯合國環境規劃署（以下簡稱UNEP）在全球范圍內直接或間接資助了許多海洋行動計劃。行動計劃要比公約議定書更具靈活性，而且更有利于國際合作。

我國參與了UNEP召開的“保護與發展東亞區域海洋及沿岸環境行動計劃”，該計劃將“防治關心海洋”與防治污染結合起來，是21世紀議程和防治陸源污染海洋環境全球行動計劃之基石。對我國和東亞海域的微塑料污染問題研究具有重大意義。

我國還參與了西北太平洋行動計劃，該行動計劃是UNEP直接領導的區域海洋行動計劃。該行動計劃力圖在多個層面采取完整舉措來應對海洋垃圾問題。該行動計劃是區域內防止陸源海洋垃圾輸入的最佳實踐，為其他區域和國際社會治理海洋微塑料問題提供了可行的路徑。

二、現有國際法規制存在的問題

（一）未對微塑料問題設立針對性條款

在已有的規制中，1982年《聯合國海洋法公約》由于制定時間較早，因此對海洋微塑料問題未做規定，其他公約雖提到了“塑料廢物”或是“持久性塑料”，但也沒有對微塑料的具體規定。綜合已有的國際公約來看，我們可以基礎地運用一些公約來規制海洋微塑料問題，然而目前還是沒有一個針對性的國際公約。

（二）管轄權爭議

《聯合國海洋法公約》規定，船旗國對其在公海上航行的船舶具有專屬的管轄權。但是實踐中，船旗國的管轄權過大。在該公約第二百一十八條和第二百二十六條規定，如果針對船舶在沿海國家以及經濟專屬區域內有明確的理由懷疑其違反了國內或者是相關的國際規則，沿海國僅僅只能就違法行為進行確認。如果懷疑該船舶未能提供必要的文件，那么對于沿海國家來說只有在領水和專屬經濟區被嚴重威脅的情況下才能夠進行相關的起訴和檢查。這對于防治和控制海洋微塑料問題是非常不利的。該公約雖然與公海有一定的聯系，但在實踐中較為無力。

（三）執行中的局限

首先，缺乏一個可供各國執行的統一標準?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》所提出的要求僅僅是要求世界各國針對海洋微塑料問題結合自身能力來采取最佳措施。《赫爾辛基公約》針對海洋微塑料問題的消除和防止也僅僅要求成員國采取一切適當的措施。實際上，對于各個法律完善程度和經濟發展水平都不同的國家來說，“所有可能的步驟”這一表述本身就存在較大差距。這也使得國際法規的具體落實難度增強。

其次，執法不力加劇了形勢的惡化。2021年UNEP的《從污染到解決方案：全球海洋垃圾和塑料污染評估》指出：全球環境惡化在執法不力情況下呈現出加劇的趨勢。從當前海洋微塑料的相關國際規定來看，制裁條例往往不足以防止違法行為。例如，針對出現違反國際法規制行為之后的懲罰，《MARPOL公約》并沒有進行直接規定而是允許當事方根據其本國法律處以罰款。美國就依據《MARPOL公約》制定了國內法，但是美聯社針對1995年之前的資料進行調查中發現美國海岸警衛隊對于違反了公約行為的情況，僅僅是針對船旗國發出警告或者是罰款等，制裁十分不具有威懾作用。

三、海洋微塑料問題的治理對策

（一）完善已有國際法規制

在完善已有國際法規制時，首先應對陸源微塑料進行規制，通過專門的針對性的章節或附件對陸源微塑料問題進行專門規范；其次要與時俱進，將微塑料納入各個公約的規制范圍。對于船旗國的管轄權問題，在修改時，不應該一味強調船旗國的主導管轄地位，要針對當前的管轄權力實現進一步平衡，其中不僅僅是船旗國、沿海國管轄權限之間的平衡，也包括沿海國與沿海國之間各國實際管轄權限的一種平衡，因為微塑料會隨著洋流分散開來，所以受到微塑料污染的沿海國可能不止一個。［6］在完善相關法律法規時，應該充分結合就近原則來實現對優先管轄權的明確規定，與海洋微塑料的污染距離最近的國家具有優先管轄權。若該國不愿對此進行管轄，則按距離遠近來確定管轄順序。

（二）建議制定新的專項性國際公約

在2022年的第五屆聯合國環境大會上通過了一項重大的決議，即“結束塑料污染的決議：建立一個具有法律約束力的國際文書”，可知各國已決定制定新的國際法規制。當前針對海洋微塑料問題的國際法律體系仍然比較欠缺，而且執法主體與監管主體規范比較模糊與欠缺。因此，制定新的專項性國際公約迫在眉睫。

1.建議對海洋微塑料問題單獨立法

由于目前海洋微塑料問題的解決已經非常緊迫，因此應該從以下幾個方面針對海洋微塑料防治問題來制定出專項的國際公約：首先，應當明確海洋微塑料問題的地位，提高對海洋微塑料問題的警惕；其次，應規定與完善締約方一些適當的措施以防止、減少并盡可能消除海洋中的微塑料；再次，對于陸地性的微塑料污染問題規制建設要給予重視，如上文所述，陸地微塑料垃圾產生了80%的海洋微塑料污染，而且當前很多環境公約對于這些問題的管制比較忽略；最后，應該針對微塑料問題的定義以及適用范圍在公約中進行明確規定，在這種情況下才能夠為簽訂公約的國家提供統一的行動指引。在國際環境法領域，國家不遵守公約的現象是廣泛存在的，但很多時候它們并不是故意違反條約義務。從經驗來看，國家不遵守公約最主要的原因是對條約標準質疑，因此，還需要確立條約的具體標準。

2.完善執法

執法是立法的目的。因此在立法后，應當讓執法能夠見效。對海洋微塑料問題的管理責任和執法責任，應當采取就近原則，使得距離最近的國家負有治理與管理的責任，沿海所屬國擁有絕對的管轄權。

完善執法職能，最重要的就是健全懲罰機制。到現在為止，聯合國大會在2022年的《聯合國海洋垃圾及微塑料相關活動和倡議的概述》中提到了“當前的倡議、方案和項目活動”，但是該文件只是一個鼓勵和倡議性質的文件，并沒有就如何加強執法措施進行進一步的說明。綜合該文件，建議我國在制定新的專項性國際公約時，應當注重執法和執法不力后的懲戒。

3.加強監管

現有的國際法規制，多注重于海洋微塑料問題的排放與處理方面，而忽略了對該問題的監管，在監管方面并沒有過多的關注。在制定新的專項性國際公約時，應當在公約中規定或者以公約附件的形式，規定海洋微塑料問題的評價機制。通過一個綜合性的評價機制，來從源頭到終端對海洋微塑料問題進行管理。在監管中，應當注重以下幾個方面：（1）海洋微塑料排放標準；（2）海洋微塑料不良環境影響層級；（3）海洋微塑料排放地址范圍；（4）海洋微塑料造成的經濟損失標準。

（三）用“海洋命運共同體理念”推動BBNJ談判

2019年4月23日，習近平主席在青島集體會見出席海軍成立70周年多國海軍活動外方代表團團長時的講話中提到：“我們要像對待生命一樣關愛海洋?！敝袊鳛樾屡d的大國，高度重視海洋生態文明的建設，也持續加強海洋環境污染防治。［7］針對海洋微塑料問題，應該在“海洋命運共同體理念”的指導下，持續推進BBNJ談判。BBNJ談判將為海洋保護和海洋微塑料問題治理提供千載難逢的機會。在《聯合國海洋法公約》力有未逮時，BBNJ是聯合國拿出的新方案，其中對于“海洋保護區”和“環境影響評估”兩個部分與“海洋命運共同體理念”是息息相關的。中國作為新興的大國，將積極參與、主動引領BBNJ談判，為海洋微塑料問題的規制提供中國力量、貢獻中國智慧。［8］

（四）用NOWPAP推動全球GPA計劃

NOWPAP作為UNEP區域海洋項目的重要組成部分，在最新的中期戰略計劃中規定了“陸源污染”及其相關措施。而UNEP倡導的“保護海洋環境免受陸源污染全球行動計劃”也旨在對陸源污染進行探討與行動。因此可以通過構建區域合作的新模式來加強國際合作?；谛碌膮^域合作治理模式，世界各國利益共同體的合作意愿更強，從而加強自身對于執行公約的意愿。

首先，通過條約規范合作?？梢院炇鹨豁楆P于海洋微塑料問題的雙邊或多邊合作協議，以確保兩個或多個國家和相關地區之間的海洋微塑料問題達成合作政策，并建立一個今后針對海洋微塑料問題的基本合作框架。其次，方式方法合作，通過環境立法，或者是建立海洋微塑料數據庫，進行信息共享，為海洋微塑料問題的治理提供數據支撐。通過進一步構建起區域合作的相關國際法律保護機制能夠進行有效解決，也能夠將區域合作新模式的先進性充分體現出來。

四、結語

時至今日，海洋微塑料問題已經成為全球環境保護的一個重點。在以往的幾十年間，海洋微塑料問題自然引起了國際社會的廣泛關注，同時也采取了一系列舉措，但是從當前海洋環境中微塑料的分布現狀來看，具體措施的效果并不明顯。由此可見，要想針對海洋微塑料問題進行有效解決，不僅需要擺脫當前單個主權國家的限制，而且需要在全球性的保障機制方面繼續進一步完善；也需要從“海洋命運共同體”的理念與角度出發，構建并且發展針對海洋微塑料問題的污染治理的區域與國際治理體系。