非均衡治理視角下的因需制宜：理論、困境與實現途徑

●王少泉 曹冬英

從本質上來看，當前我國正在全面推進的治理現代化進程主要基于明顯具有非均衡色彩的政策展開，因此可以將這種治理稱為非均衡治理。因需制宜是非均衡治理理論的重要內容，治理過程中是否切實做到因需制宜對能否提升治理水平具有重要影響。國內外現有的一些相關研究成果含有“因需制宜”這一詞匯，但并未針對治理過程中的因需制宜展開深入分析。少數文獻闡釋了非均衡治理理論，但也未涉及治理過程中因需制宜的研究。鑒于此，有必要在闡述非均衡治理理論的基礎上，闡釋其中的因需制宜觀，進而在非均衡治理視角下探究治理過程中實現因需制宜面臨的問題、可能性及途徑。

一、非均衡治理理論與因需制宜

非均衡治理理論的內涵是：在執政黨或領導者的正確領導下，借助多元主客體的合力、運用先進的治理技術在實體空間和虛擬空間中因需制宜地實施非均衡治理政策，優化金字塔型治理結構以求有效擴大與敵對勢力之間的非均衡程度，借助壓倒性優勢解決國家統一問題、對外問題；消除“低水平非均衡鎖定”甚至治理水平下滑狀態，基于“非均衡—均衡”動態生成將非均衡程度控制在一定范圍內的“高水平非均衡”狀態，解決國內的非均衡問題。非均衡治理理論的宏觀層面內容是：非均衡治理是一種普遍存在的狀態，提升治理水平須打破“低水平非均衡鎖定”。中觀層面內容分屬時間維度和空間維度，時間維度內容的具體呈現是“間斷—非均衡治理理論”，空間維度的具體內容是：提升治理水平須打破由運行狀態不良甚至存在結構問題的“執政黨/領導者—政府—市場—社會”“思想/合法性—政治發展—經濟增長—社會動員”或“憲政—法律程序—個體—司法裁決”金字塔型治理結構生成的“低水平均衡鎖定”；打破這種“低水平均衡鎖定”的總途徑是不斷制造非均衡，即基于逆向非均衡政策解決治理過程中的非均衡問題。空間維度微觀層面的內容分屬“行政—政治—法律”三種路徑，對應中觀層面的三種治理結構。

因需制宜是非均衡治理理論內涵中的重要詞匯、行政途徑的重要內容、治理過程中的重要目標。因需制宜的核心內涵是：治理過程中因時制宜、因地制宜、因人制宜、因事制宜等地實施不同治理政策和不同治理舉措。非均衡治理理論倡導的因需制宜，與中庸之道、系統權變理論的各種“制宜”存在一些差異。第一，中庸之道強調順應自然，不太重視積極進取；因需制宜十分強調主動性，關注治理主體的多元性和非均衡性，治理過程中的系統性、權變性、公平與效率的調適等等。第二，系統權變理論的關注點是治理主體的系統性，忽視了治理主體與治理客體之間形成的系統以及治理客體的內部系統；其所倡導的“權益通達、應對變化”，強調的是治理主體在治理過程中順應環境的變化，卻忽視了治理主體的主觀能動性。非均衡治理理論則同時關注系統權變理論重視及忽視的內容。

二、非均衡治理視角下因需制宜的必要性與實例

（一）治理過程中因需制宜的必要性

宏觀上來看，治理過程中做到因需制宜，最典型的例子是必須根據現實情況偏向效率或公平，從中能夠發現治理過程中做到因需制宜的必要性。效率實際上是工具理性的重要展現，公平則是價值理性的主要展現，治理過程中必須重視效率與公平的相對均衡：過度偏向效率，會引發嚴重的公平問題，尤其是導致自身狀況極差的主體對治理現狀產生嚴重不滿情緒，提升治理過程中出現動蕩的可能性；過度偏向公平，會引發明顯的效率問題，尤其是導致實力強的主體不愿意積極開展工作，甚至致力于改變治理現狀，治理過程中出現動蕩的可能性隨之上升。因此，非均衡治理理論倡導展開治理的過程中做到因需制宜，這一過程中極為重要的是根據現實需求確定治理過程中應該重視效率還是重視公平。從空間視角來看，不同地方、不同領域應該根據自身實際確定偏向效率還是公平；從時間視角來看，治理初期可以偏重效率，治理取得一定成效后應該更多地關注公平。這意味著非均衡治理理論運用于實踐過程中存在兩類治理方式：一是沿襲時期及變革初期的非均衡治理，在這兩個時期，適度的非均衡狀態有助于提升效率，進而提高整體治理水平；二是非均衡治理政策取得明顯成效但負面影響也逐漸顯現之后的均衡治理，在這種治理環境中，需要在一定程度上降低非均衡程度、促進公平，以繼續提升整體治理水平。

（二）因需制宜的實例：根據現實情況偏向效率或公平

第一，沿襲時期及變革初期的非均衡治理。在沿襲時期，治理主體實際上是希望借助長期存在的非均衡治理方式維持治理狀態，當然其中一個重要因素是某些治理主體認為此前的治理方式十分有效、能夠提升治理水平，因而沿襲了此前的非均衡治理方式。一些國家和地區的治理主體展開治理的過程中，會注意到非均衡治理政策的負面影響逐漸變大（通常表現為不公平程度上升），因而開始實施一些與此前不同的治理政策以降低非均衡治理政策的負面影響，由此出現一些變革，使得治理開始進入變革時期，非均衡治理政策的主導地位開始被明顯具有均衡色彩的政策取代，這通常是一個時長較長的過程，但某些情況下時長較短，如：治理主體注意到嚴重非均衡已經危及政權生存，從而展開急劇變革以迅速降低非均衡程度；一些群體（主要是治理客體）對嚴重非均衡不滿而推翻政權，并在建立新政權后開始實施典型的均衡治理政策。這兩種情況在一些發展中國家中并不鮮見。

第二，非均衡治理政策取得明顯成效但負面影響也逐漸顯現之后的均衡治理。在非均衡治理政策取得明顯成效但負面影響也逐漸顯現之后，有必要逐漸擴大均衡治理政策的規模及影響力。這些情況存在于我國改革開放至今的過程中：改革開放初期，我國有效借助非均衡治理政策提升了整體治理水平，助力公共價值的創造和增加，此類政策實施十余年之后，“非均衡程度逐漸擴大”這一問題日益引起黨中央注意，從黨的十四屆三中全會到十九大，我國的“效率與公平”表述及相關政策持續演進，從中可以看出：20 世紀90 年代初至今，我國對治理過程中公平問題的重視程度不斷提高，原本極受重視的一些非均衡治理政策逐漸被均衡治理政策取代。

三、非均衡治理視角下因需制宜的困境及成因

（一）治理過程中因需制宜的困境

第一，治理主體難以及時、全面、準確地掌握治理客體的需求。馬克思主義哲學指出“變是唯一的不變”，這意味著：不同治理客體的需求存在差異；治理客體的需求一直處于變化過程中；不同治理客體表達真實需求的意愿和能力等明顯非均衡。治理主體能夠掌握的只是某個時間點上大部分治理客體的需求，極難在所有時間點上掌握所有治理客體的全部、真實需求，受這種情況影響，治理主體難以在治理過程中實現因需制宜這一目標。第二，較難確定因需制宜標準。確定因需制宜標準，涉及一些難以尋獲正確答案的問題，如：多大程度上滿足治理需求能夠讓治理客體相對滿意？相對滿意的治理客體在全部治理客體中的占比多大算因需制宜？難以正確回答這些問題或者不同主體的答案存在差異，意味著治理過程中實現因需制宜并非易事。第三，某些治理需求、目標與主要治理需求、目標相悖，而且在應對過程中沒有成功經驗可供借鑒。這本質上是小群體利益與公共利益之間的沖突，這種狀態必然存在于治理過程中，而且應對這一問題的過程中極難尋獲可供借鑒的成功經驗，導致治理過程中較難實現因需制宜這一目標。

（二）治理過程中因需制宜的困境成因

第一，一些主體尚未樹立因需制宜理念。某些公職人員沒有充分認識到治理過程中樹立因需制宜理念的重要性，認為秉持傳統理念能夠繼續提升治理效能，致使在治理過程中通常只是被動地執行上級的命令或者各種政策，不愿意主動展開觀察和思考，甚至與愿意積極踐行因需制宜理念的公職人員出現矛盾，由此在治理過程中提升某些領域中的非均衡程度，阻滯治理水平的提升。除此之外，一些企業和公民尤其是非網民的治理觀念較為陳舊，重要表現是未樹立因需制宜觀念，這些主體通常認為治理過程中是否做到因需制宜與他們的相關程度不高，因此不愿意切實做到因需制宜，由此提升多領域的非均衡程度。

第二，不同治理客體的需求差異明顯，完全實現因需制宜意味著必須實施目標完全相反的政策。政策制定過程中，政府可能會面臨一些完全相反的政策訴求。以網民與非網民的分化及需求差異為例：目前，我國部分公民尤其是非網民依然習慣于采用傳統的、面對面的方式等辦理事務，與非網民相對應的是能夠順利參與數字政府建設進程的公民；這兩類公民在數字治理過程中的受益程度明顯非均衡，兩類公民都希望數字政府建設主體更多地將資源投入到能夠使自己受益的領域，從而無意識地強化非均衡狀態。

第三，不同主客體的能力基礎非均衡。近年來，我國有效參與治理進程的主體數量明顯增多，治理客體的訴求種類也明顯變多、個性化訴求逐漸凸顯，治理主體為了有效滿足這些訴求，創造了多類別的公共服務。但須注意到：不同主客體的能力基礎存在差異，這種差異存在于建設主體供給能力領域，也存在于客體獲得公共服務的能力領域，從而導致治理過程中難以實現因需制宜這一目標。不同客體會采取一些舉措影響建設主體的政策舉措，不同客體對建設主體的影響力大小、獲取公共服務的能力等存在差異，由此催生不同客體受益程度的非均衡狀態，阻滯了因需制宜這一目標的實現。

四、非均衡治理視角下因需制宜的可能性與實現途徑

（一）治理過程中因需制宜的可能性

治理過程中能否做到因需制宜，主要受兩大因素影響：治理主體是否以實現因需制宜為重要目標；治理主體是否有能力實現因需制宜這一目標。具體需要從治理過程中能否做到因需制宜的可能結果來看：第一，治理過程中完全做到因需制宜的難度極大、可能性極小；第二，以我國為代表的少數國家能夠在治理過程中盡量做到因需制宜，有效助推國家治理水平的提升；第三，大部分國家在治理過程中的治理狀態不穩定，某些情況下能夠盡量靠近因需制宜這一目標，但另一些情況下則明顯偏離這一治理目標；第四，少數國家在某些時期（如蒙博托時期的扎伊爾）整體上未能做到因需制宜，導致國家治理水平明顯下滑，甚至出現政治動蕩，某些政治派別以武力奪權這一方式實現“隧穿”。可見，不同國家、不同地區、不同主體在治理過程中能否實現因需制宜這一目標，呈現出明顯的差異狀態：出現第一種情況的可能性極小，根本原因是治理過程中必然存在利益訴求差異、必然有一些主客體為了自身利益而危害公共利益；少部分國家呈現第二種或者第四種情況；大部分國家呈現第三種情況，實現因需制宜這一治理目標的情況因時而變、因地而變、因人而變甚至因領域的不同而變，高度呈現出馬克思主義哲學中“變是唯一的不變”這一哲學觀。

（二）治理過程中因需制宜的實現途徑

第一，革新治理理念。治理主客體都必須有效革新治理理念，其中最重要的是政府這一主體，如政府可以有效優化公務員考核辦法，優化用人機制和用人環境，基于此有效革新治理理念，在治理過程中切實提高公職人員實現因需制宜這一目標的積極性。其他主體可以效仿政府的舉措，借助多元舉措切實革新治理理念。第二，調研客體需求。制定數字政府建設的重大決策之前，政策制定者必須充分收集決策信息，深入基層開展調查研究，采用多種方式準確、及時地了解不同客體的真實訴求，優化這一過程中的多元參與渠道和方式，降低決策過程中多元主體的非均衡程度，擴大政策的惠及面。第三，強化人才支撐。如政府可以借助政務云平臺定期推送學習課程和典型案例，有效增加外出學習考察機會等，使治理隊伍能夠準確認識因需制宜的目的和意義，基于此有效增強治理隊伍的專業水平，降低治理隊伍內部出現能力基礎非均衡現象的可能性。社會組織、企業和公民等主體內部也可以實施相似舉措。