在消防法律法規實施中引入公益訴訟的思考

■ 喻軍 綿陽市消防救援支隊

盡管《中華人民共和國消防法》中明確規定了“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的工作原則，但我國消防法律法規的實施過分依賴政府的推動，公眾參與的機制和途徑有限，未能充分調動其積極性。同時，由于政府不但需要保護公共消防安全利益，還承擔著經濟發展的職能任務，當二者發生沖突時往往確保經濟優先，而作為公共消防安全最重要和最基本主體的社會公眾，卻難以充分參與公共消防安全事務，當公共消防安全利益遭到侵害時，除了求助于政府外似乎沒有更好的救濟途徑。

一、政府公共消防安全利益保護缺位的原因

（一）消防法律法規的滯后性

由于經濟社會的發展水平、立法者的認知能力等限制，消防法律法規在制定時不可能窮盡所有相關因素，而社會處于不斷運動發展的過程中，與消防安全相關的社會關系也變化多端，因此，消防法律法規從制定之日起就已經落后于社會現實。同時，我國是成文法國家，消防法律法規的制定和修改都需要由法定機關經過法定程序才能實現，而且一旦施行后就必須保持一定的穩定性，即使存在與經濟社會發展不相適應的地方，也不能隨意修改或者廢止，否則不但普通民眾無法適應，執法人員會感到困惑和迷茫，消防法律法規的權威性和尊嚴性也會因為朝令夕改而大打折扣。正是基于保持法律穩定性的原因，政府對于現行消防法律法規未涉及的公共消防安全利益缺乏實施保護的法律依據和行之有效的保護手段。

（二）政府在消防安全法律關系中的角色定位

消防安全作為利益的客體具有多元性，涵蓋社會生產、生活的各個領域，而政府作為由各種部門、機構組成的聯合體，同樣不可避免地有其自身的利益訴求。在消防法律法規實施過程中，政府一方面承擔著執行消防法律法規、負責消防工作的公共管理職能，另一方面又往往由于政治利益、經濟利益的驅動而難以保持中立性，從而作出忽視公共消防安全的決策。在這種情況下，由于政府掌握著強大的行政權力，消防安全法律關系中的各種利益主體可能出現嚴重的力量對比失衡，消防法律法規很可能失去約束力和執行力而成為擺設，導致執法主體和守法主體普遍違法的惡性后果。

（三）政府部門之間未形成工作合力

公共消防安全涉及的行業和領域眾多，需要政府相關部門按照誰主管、誰負責的原則，在各自職責范圍內履行工作職責。盡管國務院《消防安全責任制實施辦法》對政府部門的消防安全職責進行了明確劃分，但在實際工作中，尤其是涉及公共消防設施建設和消防安全監管時，消防安全由消防救援機構唱“獨角戲”的局面并未從根本上得到改變。消防法律法規的實施，不但需要政府牽頭主導，還要求自然資源、財政、水務、電力、應急、通信等部門提供要素保障，教育、人力資源、文廣、新聞等部門開展宣傳教育培訓，消防救援、公安、市場監管、綜合執法等部門聯合實施違法行為查處與懲戒，村民委員會、居民委員會等基層組織協助配合，甚至需要消防技術服務機構等社會中介組織提供專業技術支持。一旦某一個或幾個部門工作滯后，就會導致消防法律法規實施工作整體“瘸腿”“偏科”，進而影響公共消防安全利益。

二、消防法律法規實施機制的缺陷——公民參與

消防法律法規經過幾十年的發展和完善，已經基本形成以《中華人民共和國消防法》為基礎，相關法律、地方性消防法規、政府部門規章和地方政府規章為主體的消防法律法規體系，然而與此形成對比的是，消防法律法規體系的逐步完善并未在全社會形成良好的消防法治環境，也未能促進公共消防安全質的提升。根本的問題還在于消防法律法規的實施，孟子曾說過“徒法不足以自行”，英國法學家約翰·洛克也曾提出“如果法律不能得到執行，那就等于沒有法律”，良好的消防法治環境固然需要以完備的消防立法為基礎，但更有賴于已制定的法律法規得到有效實施。法律法規的生命力往往表現為其適用性和執行力，已制定的消防法律法規無論理念多么先進、技術多么成熟、體系多么完善，都需要有將其付諸實施的良好機制，否則其作用和效力將大打折扣。

當前我國消防法律法規難以得到有效實施的原因很多，與我國整體法治環境有關，與消防管理體制的痼疾、消防執法機制的弊端有關，與公共消防利益救濟途徑的缺乏有關，但更重要的還是我國現有的消防法律法規實施機制存在先天性不足。就我國目前的狀況而言，消防法律法規的實施主要還是依靠政府及其部門，而與公共消防安全密切相關的社會公眾的作用卻日益邊緣化，由于政府及其部門掌握強大的行政權力，導致消防法律法規實施過程中出現了政府權力與公眾權利的失衡。

《中華人民共和國消防法》規定，“任何單位和個人都有權對住房和城鄉建設主管部門、消防救援機構及其工作人員在執法中的違法行為進行檢舉、控告。收到檢舉、控告的機關，應當按照職責及時查處?！痹摋l規定可以被視為公眾參與消防法律實施的具體途徑，但對于向什么機關、采用何種方式、依據什么程序進行檢舉和控告沒有明確規定，導致在實踐中要么因為缺乏程序性的保障措施而“求告無門”，要么將個人私利與公共消防安全利益混為一體而形成纏訪、鬧訪。

三、消防法律法規實施中引入公益訴訟的必要性分析

（一）消防公益訴訟的理論基礎

公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。古羅馬法學家烏爾比安首先提出了劃分公法和私法的理論，保護國家利益的法屬于公法，保護私人利益的法屬于私法，訴訟也相應分為“公訴”和“私訴”兩種。公益訴訟與國家利益、社會公共利益休戚相關，在實踐中主要是針對經濟壟斷、不正當競爭、環境侵權、危害公共安全等公共性違法行為而設置的訴訟救濟途徑。《中華人民共和國消防法》第一條規定，“為了預防火災和減少火災危害，加強應急救援工作，保護人身、財產安全，維護公共安全，制定本法。”既然其立法目的之一就是維護公共安全，那么當公共消防安全受到危害時，社會公眾通過公益訴訟的形式向人民法院尋求法律救濟也應當屬于消防法律法規的應有之義。

（二）消防監管模式改革的必然要求

消防安全監管作為一種公共權力是適應社會公共生活的需要而產生的，然而現有消防監管體制已難以適應經濟社會高速發展模式下人民群眾對消防安全的新期待和新要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于深化消防執法改革的意見》要求，消防監管的理念由管理本位轉向服務本位，消防監管的重心由事前審批轉向事中、事后監管，消防監管的模式由傳統的單一主體轉向多元監管，在規范監管機構執法行為的同時，也賦予了社會公眾更多參與公共消防安全管理、監督政府部門履職的權利。在此背景下，社會公眾通過消防公益訴訟對抗損害公共消防安全的行為，也是“依法治國”基本方略和政府機構改革措施的現實體現。

（三）消防公益訴訟在我國的實踐探索

盡管我國消防公益訴訟起步較晚，司法實踐中也尚未有法院受理的情形，但各地司法機關仍然開展了大量有益的探索和嘗試。如重慶市檢察院第五分院于2020年1月在轄區啟動了為期一年的“守護消防安全，暢通生命通道”公益訴訟專項監督活動，針對高層住宅小區消防車通道堵塞等難點問題，在前期調研的基礎上，注重從群眾來信來訪、新聞報道、社會熱點問題中尋找線索，對建筑或住宅區消防車通道管理，對單位或個人違反消防法相關規定，對監管部門是否依法履行監管職責問題以及其他影響消防安全可能損害社會公共利益的情形開展重點監督，督促相關行政機關依法行政，助推完善消防安全監管體制和措施。其他如江蘇漣水、陜西漢中、四川達州等地檢察機關也都有通過制作檢察建議督促行政機關正確履行消防監管職責的司法嘗試。

四、結語

政府及其部門、社會單位和公民都是《中華人民共和國消防法》規定的消防安全責任主體，相輔相成、缺一不可，共同擔負著維護公共消防安全利益、確保消防法律法規有效實施的任務和使命。在建立有限政府的時代背景下，需要社會公眾充分發揮自身的“主人翁”作用，積極參與公共消防安全事務，合理運用法律手段與消防安全違法行為作斗爭。但由于傳統的涉及消防的侵權訴訟中，保護公共消防安全利益既不在原告的起訴動機之內，也不在被告的辯護目的之中，公共消防安全利益往往被雙方所忽略甚至成為爭訟的犧牲品，因此，有必要也有可能在司法實踐中嘗試引入消防公益訴訟，以最大限度確保公共消防安全利益不受侵害，切實維護消防法律法規的權威性和執行力。