碳達峰碳中和背景下電力援藏新措施
——關于西藏電價逐步降價的探討

葉 三 霞

（西藏電建成勘院工程有限公司，四川 成都 610072）

0 前 言

西藏是我國重要的國家安全屏障，是重要的生態安全屏障、重要的戰略資源儲備基地、重要的高原特色農產品基地，中央第七次西藏工作座談會指出：西藏實現持續穩定和快速發展是對黨和國家工作大局的重要貢獻。西藏地區具備豐富的能源、水土、礦產、生態森林、畜牧草原資源。西藏太陽能、水能、地熱能的儲量豐富，均居全國第一。2020年，西藏實現地區生產總值（GDP）1902.74億元，占全國經濟總量0.187%。2020年西藏全區用電量86億kW·h，最大負荷176萬kW，占西藏清潔能源資源量的較少，且地方企業和老百姓電價承受能力有限，為充分發揮西藏清潔能源資源優勢，提高資源利用率，本文探討碳達峰碳中和背景下以部分資源開發權置換電力援藏成本，將內需能源電價逐步降價，促進地區經濟發展和社會繁榮穩定的這種新型電力援藏舉措的必要性、可行性及社會經濟意義。

1 西藏清潔能源資源狀況及能源戰略定位

1.1 西藏清潔能源資源儲備

在西藏可再生能源中，太陽能、水能、地熱能的儲量最為豐富，均居全國第一。西藏水力資源理論蘊藏量為2.1億kW，年電量1.84萬億kW·h，技術可開發裝機容量為1.76億kW，技術可開發年平均發電量近8000億kW·h，約占全國的26%。西藏太陽能資源是世界最為豐富的地區之一，全區平均年輻照量為1816kW·h／m2（水平面），年太陽能輻射總量相當于2400億t標準煤，全區太陽能技術可開發量97億kW，計劃重點實施量9.5億kW。風能資源豐富，總體風速較高，是我國大風（指8級以上，風速大于17.2m／s）較多的地區之一，風能資源技術可開發量1015億kW，計劃重點實施量3600萬kW。

1.2 西藏清潔能源開發利用現狀

截至2020年底，西藏自治區電源總裝機容量419萬kW。其中水電裝機為225萬kW；并網太陽能裝機為145萬kW；風能裝機為0.75萬kW；地熱裝機為4.32萬kW；火電裝機為43.4萬kW（含過渡機組7.4萬kW）。初步調研，2020年西藏自治區因內需消納能力不足，導致棄水率達20%～25%，棄光率達80%，嚴重限制了自治區新能源的開發建設。

2021年1月1日起，西藏自治區居民生活用電價格為0.49元／kW·h，阿里電網工商業及其他用電價格為0.66元／kW·h。雖然全區用電價格一直呈下降趨勢，但自治區一般縣、鄉企業規模小，利潤薄，電力成本支出較大。邊壩縣加貢鄉一普通小學每年電費30萬元，偏遠地區老百姓為了節約電費開支，家中僅使用必須電器，生活中還保留原始的砍柴燒柴方式。

整體來看，西藏清潔能源處于資源豐富，但開發程度低，內需資源量少，企業和老百姓電價承受能力有限的狀態。

1.3 西藏清潔能源戰略定位

西藏“十四五”能源規劃提出將圍繞國家實現“2030年前碳達峰和2060年前碳中和”的目標愿景，打造國家清潔能源接續基地和國家清潔可再生能源利用示范區，構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系，能源發展以堅持生態保護第一，以改善民生、凝聚人心為出發點和落腳點，聚焦發展不平衡不充分問題，鞏固脫貧攻堅成果，改善邊境群眾生活條件，將能源發展與生態保護相結合，構建清潔低碳、綠色高效的現代能源體系，推動西藏自治區高質量發展。

2 對口援藏政策及社會經濟效益

在“治國必治邊、治邊先穩藏”的戰略思想指導下，促進西藏的發展尤其是西藏經濟的高質量發展是解決西藏所有問題的關鍵。自西藏和平解放以來中央一直對西藏實行財政補助政策，補助額從1952年的0.1046億元增長到2018年的1 704.79億元［1］。

1994年第三次西藏工作座談會正式提出“對口援藏”，并賦予其“分片負責、對口支援、定期輪換”的內涵。1995—2020年，17個省市、17個中央企業作為對口援藏單位以及承擔對口援藏任務的中央機關，先后實施了上萬個援藏項目，投入的資金達到400億元，派出超過1000人參與對口援藏［2］。

藏木水電站投產發電之前，西藏一直電力緊缺，拉薩在2014年前很長一段時間內長期拉閘限電，部分牧區人民甚至以牛糞餅、木材作為燃料，缺電嚴重制約了自治區經濟社會發展和脫貧致富。

在中央提出的對口援藏政策下，華能集團、華電集團、中電投集團、三峽集團、中國電建等眾多電力企業大型央企，主動承擔社會責任，開展資金、技術、人才、項目的全方位援藏，為西藏地區能源電力和社會經濟發展提供了強大的支撐。例如，中國華電先后于2013年、2015年支付電力援藏資金共5000萬元，由西藏自治區統籌安排用于無電地區電力建設，并安排提供1.5億元援助資金交由西藏自治區統籌，用于在“十三五”期間支持相關縣可再生能源局域網建設［3］。再如，2009年華能主動請纓，自主籌資3億多元，抽調技術骨干，幫助建設拉薩市10萬kW、阿里地區1萬kW應急過渡電源，顯著緩解了藏中電網、阿里電網供電緊張局面［4］。還如，三峽集團積極履行企業社會責任，除了承擔電力援藏、教育援藏、物資捐贈援助外，還開展了多個促進當地基礎設施建設的項目，包括墨脫縣亞東小康示范村援建、墨脫縣安居工程援建、荷扎村至阿尼橋村公路工程、28個高寒縣城供排水項目、白馬西路河小水電項目等等，為西藏自治區經濟社會的長足發展和長治久安做出了應有的貢獻［5］。

在近30年的轉移支付政策幫扶下，西藏地區社會經濟實現了高質量的發展，地區生產總值從1951年的1.29億元增長到2020年的1900億元，增長了1472倍，糧食年產量穩定在100萬t以上，高原特色農牧業、綠色工業、清潔能源和現代服務業蓬勃發展，能源電力事業取得長足發展，全區社會用電量5年增幅超過100%，缺電成為歷史。

3 西藏自然資源及社會經濟現狀

西藏自治區約占全國國土面積的1／8，能源、礦藏、森林、植物、土地等資源居于全國之首。全區水資源總量4394.65億m3（不含地下水），占全國河川徑流總量的16.21%，居全國第一位；人均水資源占有量和畝均占有水量也均居全國第一。自治區土地資源豐富，總面積122萬多km3，未利用土地多，占土地總面積的30.71%，可利用潛力很大。天然草地面積超過內蒙古和新疆，位居全國第一，是中國主要的牧區之一。目前已發現的礦種（亞種）有103種，在查明礦產資源儲量的礦產中，鉻、銅保有資源儲量，鹽湖鋰礦資源遠景及高溫地熱儲量在全國排名第一。森林資源全區林地面積1798萬hm2，森林面積、森林蓄積、活立木總蓄積居全國第一位。植物資源全區有野生植物9600多種，其中855種為西藏特有，食用菌415種，藥用菌238種。

受特殊地理環境和人口規模影響，與國內發達地區相比，西藏地區依然是發展不平衡、不充分地區，2020年西藏實現地區生產總值（GDP）1902.74億元，占全國經濟總量0.187%。2020年全區人均可支配收入2.2萬元，低于全國人均可支配收入2.6萬元的15.38%。

截至2021年5月20日，全區常住人口總數364.81萬人，其中藏族人口313.79萬人，其他少數民族人口6.68萬人，漢族人口為44.34萬人。藏族和其他少數民族人口占87.84%。

4 內需能源逐步降價的必要性和可行性分析

4.1 西藏內需能源逐步降價的必要性

2020年西藏電網全社會用電量86億kW·h，最大負荷176萬kW，全區電費總量約47億元。根據西藏能源規劃及行業預測，全區2025年、2030年、2035年用電量為161.4億kW·h、200.3億kW·h、227.6億kW·h，全區2025年、2030年、2035年最大負荷分別為365萬kW、460萬kW、545.4kW［6-7］。西藏自治區2020—2035年負荷水平與負荷特性預測見表1。

表1 西藏自治區2020—2035年負荷水平與負荷特性預測

由表1可知，2025年全區內需電量裝機規模占已有裝機規模24.36%；截止到2035年自治區太陽能、風能裝機規模將達到2億kW，水電裝機規模達到1億kW，全區內需電量裝機規模將僅為規劃裝機規模的2.17%。從資源量考慮，自治區水力技術可開發量1.76億kW，太陽能技術可開發量97億kW，風能技術可開發量1.15億kW，截至2035年內需能源僅占據資源技術可開發量的0.14%。

西藏地理位置戰略意義突出，是國家重要安全屏障，清潔能源資源豐富，開發程度低，處于國家發展不平衡不充分的突出地區，內需能源需求量少，為促進西藏地區的社會經濟發展，增進國家社會長治久安，減輕國家的援藏負擔，通過分析，充分發揮西藏地區清潔能源資源優勢，以清潔能源資源開發為契機，以資源換成本方式，將西藏內需電價逐步降低是必要的。

4.2 西藏內需能源逐步降價的可行性

4.2.1 電力援藏資源優勢

根據西藏戰略地位重要，清潔能源資源豐富，開發程度低，內需能源占比小，截至2035年內需能源僅占據資源技術可開發量的0.14%，且西藏農、林、牧、礦等自然資源豐富情況，為促進西藏經濟社會發展，建議從能源開發和電力輸送兩個端口著手，推動內需能源逐步降價。

習近平總書記在慶祝西藏和平解放70周年大會上提出，為實現“3060”目標貢獻西藏力量，西藏地區應實現3億kW以上清潔能源外送。建議可由政府主導，將未來清潔能源開發和電力輸送與國家對西藏特殊的轉移支付政策相結合，將以往能源電力板塊的中央撥款或配套資金援藏政策轉變為中央企業的對口援藏政策，在未來的清潔能源開發過程中，根據各中央企業對西藏地區清潔能源資源量，要求投資開發企業資源占有開發的利潤部分轉移給政府；電力輸配電企業同樣根據其利潤部分轉移給政府，最終由政府反補貼內需電價，達到內需能源逐步降價目標。

4.2.2 財稅金融政策優勢

根據西藏特殊的財稅金融政策，從項目財務評價角度內需能源逐步降價也是可行的。自治區人民幣貸款利率統一比全國各檔次基準利率水平優惠1.98%，參照四大國有銀行2021年發布長期貸款（5年以上）4.9%計算，西藏現行長期貸款利率為2.92%。假設能源開發工程建設資金需求為A，考慮自籌資本金20%，銀行貸款80%，參照新能源項目一般貸款年限15年計。則內地無優惠貸款利率，貸款到期還本付息為1.64A，加上自籌資本金（通脹考慮），第15年末工程建設總投資為2.05A；按照西藏優惠貸款利率，貸款到期為1.23A，加上自籌資本金（通脹考慮），第15年末工程建設總投資為1.54A。由此可知，西藏地區特有的金融優惠政策可為工程節省24.88%的成本，且貸款期限越長，利率優惠節省成本越突出。

符合《西藏地區鼓勵類產業目錄》企業所得稅稅率低至9%，比內地不享受優惠政策企業所得稅低16%，比享受國家扶持行業的企業所得稅低6%。對標內地同類型的能源開發建設項目，內需能源資源占比較小，如果未來以成本換資源模式，設置合理比例的利潤轉移支付模式，政府再爭取配套一定的資金扶持和土地使用稅等其他稅費優惠政策，內需能源逐步降價，對政府稅收的影響較小，對開發企業的影響也是可承受的。

5 內需能源逐步降價的社會經濟意義

5.1 提升企業競爭力，促進地方工業發展

產值電費率隨電價降低而降低，利潤率隨電價下降而提高，能耗大的，產值電費率高的企業，電力需求價格彈性較大，電價調整將對這類企業的生產生產影響較大［8］。西部省份萬元GDP能耗高于東部省份和全國平均值，西部省份電力投入所占生產成本投入占比大，電價波動對生產成本影響系數高于東部省份和全國平均值［9］，西藏自治區作為西部省份技術水平和管理水平發展相對不平衡地區，電價調整對其產值電費率和利潤率的影響將更加突出，尤其表現在工業產品上，將有效提升西藏地區工業品產值電費率和利潤率，提升企業競爭力，促進地方工業發展。

5.2 促進全區資源開發和社會經濟發展，助力國際國內雙循環

經濟發展是社會穩定的保障，社會穩定是經濟發展的基石，在雙循環新發展格局下，西藏地區經濟發展是雙循環發展的重要經濟增長點和社會穩定基石。雖然轉移支付政策給西藏發展提供了強勁的生命力，但長遠發展考慮，西藏地區最終需要減少對中央和其他地方財政轉移支付的依賴，培育西藏自身的發展能力［10］。

隨著西藏自治區“8快、9縱、3橫、20聯”路網工程的逐步實施落地，川藏鐵路全線開工建設，滇藏鐵路、新日鐵路、中尼鐵路提上議事日程，抵邊工程、國家水網、重大生態系統保護修復等一批強基礎、增功能、利長遠的重大項目建設，西藏全區交通、基礎設施、生態環境將得到全面提升。

雙循環新發展格局下更加重視國內區域經濟的協調與均衡，必然會加大中西部地區的投資與消費促進力度，西藏發展必將從中獲得更多的收益，西藏地區應該借助國家西部大開發、一帶一路建設、西部陸海新通道建設、西部能源開發戰略等契機，以西藏自治區優惠的財稅金融政策為基礎，不斷加大西藏地區與內地經濟互動與交流，利用自身有利條件，促進經濟發展。通過降低內需電源電價有效提升產品經濟利潤，形成天時、地利、人和內外部優勢營商環境，吸引外部資本，促進全區資源開發和社會經濟發展，促進穩定社會。

5.3 有效擴大內需，促進西藏清潔能源開發利用

在國家“力爭2030年前二氧化碳排放達峰，努力爭取2060年前實現碳中和”背景下，西藏作為我國清潔能源資源重要儲備地，降低電價、吸引投資，帶動地方經濟發展，將有效擴大內需，解決一部分西藏清潔能源外送難題，提高西藏地區清潔能源利用率，正向促進西藏清潔能源開發利用，助力國家能源技術革命創新行動。

5.4 有效減輕居民生活用電成本，提升居民幸福指數，促進民族團結

習近平總書記在西藏考察時強調，要全面貫徹新時代黨的治藏方略，抓好“穩定、發展、生態、強邊”四件大事，推動西藏高質量發展，要堅持所有發展都要賦予民族團結進步的意義，都要賦予改善民生、凝聚人心的意義，都要有利于提升各族群眾獲得感、幸福感、安全感。西藏一般縣、鄉企業和老百姓電價承受能力有限，限制了當地企業的經濟發展，降低居民生活用電富裕度。在黨中央的政策指導下，為了西藏民族的團結和幸福安康，改善民生、凝聚人心，應該讓西藏各區百姓敢用電、用得起電；讓居民百姓擺脫原始的伐木為薪的生活，減少森林植被破壞，保護生態環境；讓西藏縣、鄉企業有更多的利潤空間，讓內需電源降價成為西藏各區鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興推手。

6 結論和建議

西藏地區地處祖國的西南邊疆，戰略地位十分重要，西藏地區經濟發展關系到國家社會經濟的穩定，關系到國家長治久安。整體西藏地區清潔能源處于開發程度低、送出能力弱、內需電力消化能力弱、內需能源資源占比極低、自然資源儲備極度豐富的矛盾狀態。

在習近平總書記提出“3060”目標貢獻西藏3億kW以上力量背景下，從能源開發和電力輸送兩個端口著手，由政府主導，將能源開發和電力輸送與國家對西藏特殊的轉移支付政策相結合，將以往能源電力板塊的中央撥款或配套資金援藏政策轉變為中央企業的對口援藏政策，根據各中央企業對西藏地區清潔能源資源占用量，要求投資開發企業以資源占有開發的利潤部分轉移給政府；對電力輸配電企業同樣根據其利潤部分轉移給政府，由政府反補貼內需電價，達到逐步降價目標。故西藏地區內需能源逐步降價，從社會、經濟意義上是必要的，從財務經濟評價角度是可行的。

西藏地區內需能源逐步降價將有效提升西藏地區工業品產值電費率和利潤率，提升企業競爭力，促進地方工業發展；有效提升產品經濟利潤，創造優良的營商環境，對外部資本形成強大的吸引力，促進全區資源開發和社會經濟發展，保障社會穩定；有效擴大內需，促進西藏清潔能源開發利用；有效減輕居民生活用電成本，提升居民幸福指數，促進民族團結。