基于預算法制框架的人民銀行國庫會計職能調整研究

○中國人民銀行懷化市中心支行 李 勇

現行的預算法律制度主要有新修的《預算法》、《預算法實施條例》及國家預算管理的其他法規制度，如《國家金庫條例》、總預算會計制度等。新修的《預算法》、《預算法實施條例》是對原法律、法規施行以來預算改革的實踐總結，有效解決了預算管理實踐中的難點、痛點、盲點[1]。人民銀行經理國庫是預算執行的重要環節，現行預算法律制度至少在5個方面，對人民銀行國庫會計履行會計職能提出了更高的要求。一是控權法的預算理念，國庫會計需要建立協調、制衡的體制、機制；二是全口徑的預算制度，國庫會計需要建立全方位的會計核算、會計分析制度；三是透明度的預算要求，國庫會計需要建立適當的信息披露渠道、方式；四是硬約束的預算控制，國庫會計需要建立有效的監督管理機制；五是公共性的預算安排，國庫會計需要建立符合公共利益的安全技術措施。

一、貫徹預算控權理念，完善國庫會計協調、制約機制

(一)預算法律制度規定了預算執行相關部門的職責

新《預算法》的立法宗旨從加強預算分配修改為加強預算約束，建立全面規范、公開透明的預算制度，從管理法修改為控權法；新《預算法實施條例》加強了部門間的協調、制約，減少公平和效率的損失，防范腐敗和尋租的發生[2]。現行預算法律制度明確規定財政部門、征收機關、央行國庫和預算單位的職責范圍，進一步完善了預算執行制度，實現了對預算執行各環節、全流程的管理和控制。人民銀行國庫會計作為連貫預算總會計和征管會計、部門預算會計的橋梁，要進一步發揮部門間協調和制約作用，發揮國庫會計辦理預算收入收納、劃分、留解、退付和庫款支撥的反映、監督職能，加強對財政庫款及專項存款賬戶設立、使用的監督管理，完善國庫現金監測分析及存放、收回的管理，健全財政專戶、財政零余額賬戶、預算單位零余額賬在商業銀行開戶的核準、使用監督，強化對商業銀行代理國庫業務的監督工作。

(二)預算法律制度對國庫會計發揮協調、制約作用提出了新要求

1.對國庫會計的制度供給提出了新要求。需要適時啟動《國家金庫條例》、實施細則及國庫會計基本規則的修訂工作。國家金庫條例及實施細則是1985年頒布實施的，30多年來，我國財稅、金融體制發生了較大的變化，會計制度、科技創新也日新月異，需要對人民銀行經理國庫以來的理論、實踐進行總結，需要明確經理國庫新的職責和權限，對國庫會計的理論創新要有突破，對國庫會計的管理體制、基本制度進行修訂完善，上升為具有強制力的法規、制度，更好地發揮國庫會計在預算執行中的協調、制約作用。

2.對國庫會計的制度協調提出了新要求。國庫會計是專業的記錄、反映和監督中央、地方各級預算收入、支出、退庫、更正及資金劃撥、清算等預算資金運動的專業會計。財政制度的變化，如財政體制變化、分成比例改變等都會影響中央、地方預算收支；稅收制度的變化，如營業稅改征增值稅、稅收優惠政策改變等也會對中央、地方預算收入、退庫產生影響，需要國庫會計調整參數設置、進行賬務核對驗證，都會涉及政府、財政、稅務、企業和社會公眾。國庫會計需要根據新條例的要求，對新政策、新制度在各相關部門中進行協調，確保新政策、新制度的具體落實。

二、明確預算口徑范圍，細化國庫會計核算內容

(一)預算法律制度進一步明確了預算收支范圍

現行預算法律制度規定，我國各級政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算內容，并具體細化了各級各類預算收入、支出的范圍及內涵。如規定一般性轉移支付，包括按統一公式計算確定的均衡性轉移支付，對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助支付，以及其他一般性轉移支付等三項內容；規定專項轉移支付，必須是上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標給予下級政府，并由下級政府按照上級政府規定的用途安排使用的預算資金，不能超出規定的范圍、邊界[3]。

(二)預算法律制度對國庫會計核算內容、范圍提出了新要求

1.根據預算法律制度核算范圍，適當增加會計科目。可以將各級政府一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收入、支出、退庫等作為國庫會計的基礎會計科目，輔以“預算計劃”表外科目等，用“會計語言”來描述、反映各級政府收支變化、資金運動、資產負債及國庫活動，不能使用非會計的或非會計價值的辦法來反映。

2.根據預算法律制度核算內容，適時推進會計基礎改革。預算法律制度明確了各級預算的收入和支出實行收付實現制，同時《預算法》還規定“特定事項按照國務院的規定實行權責發生制的有關情況，應當向本級人民代表大會常務委員會報告”。國庫會計需要根據核算內容的變化，如地方債務規模的增加，從單一的收付實現制向修正的收付實現制改進，如需要增加“地方政府債務收支”、“往來收支”、“結轉收支”等會計科目，對特定事項以權責發生制進行會計核算。

3.根據預算法律制度會計信息披露要求，改進會計報告內容及形式。預算法律制度對預算信息披露內容及形式有新的規定，并明確了四本預算的銜接關系。一是要準確反映各部門及所屬各單位的本級預算撥款收入，及所對應的支出情況；二是要準確反映各部門預算基本支出、項目支出情況；三是要準確反映一般公共預算根據需要和財力，補充社會保險基金預算情況；四是要準確反映國有資本經營預算向一般公共預算調出資金情況。國庫會計報告要能反映預算計劃執行情況、資產負債情況、全口徑收、支、退、存情況、現金流量情況，實現國庫會計報告內容、形式與標準的會計報告趨同。

三、加大預算公開力度，改進國庫會計報告方式

(一)預算法律制度明確了預算公開的內容、時間和方式

預算法律制度要求各級預算遵循預算公開原則，一是對單位預算、決算支出情況，要求按基本支出和項目支出向社會公開；二是對部門預算、決算情況，要求按其功能分類到項向社會公開、按其經濟性質分類，基本支出到款向社會公開；三是對一般性轉移支付，要求細化到地區向社會公開；四是對專項轉移支付，要求細化到地區和項目向社會公開；五是對政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等情況，要求按照有關規定向社會公開[4]，并規定經批復后20日內由單位向社會公開。

(二)預算法律制度對國庫會計報告內容、方式提出了新要求

1.會計報告與會計科目相銜接。國庫會計科目是源，會計報告是流，會計科目是綱，會計報告是目，會計報告更多的是用會計科目“說話”，會計科目更多的是用預算科目“說話”。從會計核算與會計報告的角度，會計報告來源于會計核算，如果會計報告是類，會計核算可能是項，且數據要相一致。會計報告是對會計核算的歸并、匯總，并提出有用的信息。

2.會計報告要有經濟分類。預算法律制度規定了經濟分類的內容，國庫會計需要對經濟用途進行核算，并根據會計報告的需要，增加會計核算的要素，如收、支、退對經濟、行業影響的要素，并由會計報告進行匯總報告。

3.會計報告的要素要有度。從會計分析的角度，國庫會計對預算執行的報告需具有宏觀性、前瞻性，要與稅務、財政的分析有區別，側重點在宏觀方面，突出現金流向、流量的特點，報告要素不需要過細，但要更及時、全面、完整。

4.會計信息報告要有發布機制。預算法律制度規定了預算收支公開的時間、方式、具體內容，公開是常態，不公開是例外。國庫會計信息的公開也應該成為常態，并在預算執行信息公開中有一席之地，需要確立公開的時間、公開的內容、公開的方式。同時，要研究與財政公開、預算部門公開的相互銜接。

四、強化預算執行約束，規范國庫會計監督手段

(一)預算法律制度明確了加強預算執行的監督責任

預算法律制度對如何控權、違法處理做了規定[5]。一是明確規定了各級政府、有關部門和單位對債務、轉移支付等的管理職責，如不得突破一般債務限額或者專項債務限額舉借債務，轉移支付預算、撥款由財政部門辦理，其他部門不得下達預算和支付；二是明確規定了各級政府財政部門的監督職責，如加強對預算資金撥付的管理，不得辦理無預算、無用款計劃；超預算或者超計劃的資金撥付，不得擅自改變支出用途；三是明確了各級國庫會計的監督管理職責，如不得擅自凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款。

(二)預算法律制度對國庫會計監督提出了新要求

1.豐富國庫會計監督手段。預算法律制度規定各級國庫應當依照有關法律、行政法規加強對國庫業務的管理，及時準確辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和預算支出的撥付、國庫集中支付資金的清算，加強對國庫經收處收納預算資金的監督管理，強化對商業銀行代理國庫業務和國庫集中收付業務的監督管理。國庫會計要強化非現場柜面監督，大力推進電子化、智能化、模塊化審核監督，將事前、事中、事后監督有機統一，降低監督成本，提升監督效率。

2.擴展國庫會計監督范圍。預算法律制度規定，預算執行的各部門不得延解、占壓應當繳入國庫的預算收入和國庫庫款。各級國庫、代理銀行要依據財政部門簽發的撥款憑證或者支付清算指令，于當日辦理資金撥付，并及時將款項轉入收款單位的賬戶或者清算資金，不得占壓財政部門撥付的預算資金。國庫會計要實現對預算資金的征收、繳庫、劃轉、清算、支撥、退庫全流程、多方位的監督；要對商業銀行代理國庫業務全面監督，要運用大數據、現代信息技術開展對代理業務的檢查監督；同時要對非銀行支付清算機構代理國庫業務進行指導、檢查監督。

3.提高國庫會計監督效能。按照預算法律制度規定，國庫會計要不斷適應社會經濟、科學技術的發展，對預算收入入庫、報解、支付等監督精準有效，當前為支持地方落實“六保”任務，中央對地方新增財政資金要求直達基層，國庫會計要對實現財政資金直達進行實時、有效的監督；在簡政放權、優化營商環境的大背景下，國庫會計對退庫業務，要確保退庫的合法合規，又要保證退庫資金安全、高效運行，要樹立責任意識，改變違規不擔責的思想，要敬畏法律、法規。

五、維護預算公共利益，落實國庫會計安全措施

(一)預算法律制度進一步細化和明確了績效管理和政府債務管理

各級各類預算都要遵循預算法律制度“講求績效”、“安全運行”的原則[6]。一是建立和完善項目支出預算評審制度，各預算部門要按照本級政府財政部門的規定認真開展預算評審，提高財政資金運行效率和社會效率；二是對地方政府債務余額實行限額管理，由省級政府發行的債務余額，不得突破國務院批準的限額，防控地方政府顯性的、隱性的債務風險；三是建立健全地方政府債務風險評估指標體系，各級財政部門要組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，采取有效措施防范化解債務風險，確保財政穩健安全運行。

(二)預算法律制度對國庫會計安全控制提出了新要求

1.優化國庫會計核算系統。國庫會計核算系統需要安全、高效、簡便，不能簡單問題復雜化，而是復雜的事情簡便化。對現行的國庫會計數據集中系統優化，真正實現資金集中收支，賬戶分散管理，可以取消內部往來，實現全國國庫“一本賬”，如轉移支付就是不同賬戶之間的記賬，資金從外部進出國庫系統，才通過支付系統結算。

2.優化國庫資金清算系統。國庫資金是帶信息的資金，信息不同，資金的性質不同，分配的方式、結果及用途都會不同。目前國庫資金的清算、信息傳遞和資金劃轉是分開的，資金信息由財稅庫銀橫向聯網系統承擔，資金劃轉由現代化支付系統和國庫內部往來實現。相關部門應研究實行國庫資金的傳送融合了信息，傳送的資金是含有信息的，不再需要兩個系統分開傳送，資金運行更加安全高效。也可以借鑒國外國庫現金管理的方式，對超過國庫限額的資金自動留存商業銀行，如可以對國庫經收處的資金先行“圈存”，經國庫收、支、退處理后，滿足國庫限額的，對國庫經收處資金存放，否則，上繳國庫彌補限額。

3.優化國庫會計共享系統。新條例明確了新的業務，如國庫現金管理、國庫集中收付、財政專戶管理、地方債管理等，國庫會計需要對傳統業務、新出現的業務進行信息化管理，實現財政、稅務、銀行、國庫信息共享，防止信息管理的碎片化、不兼容性。國庫會計所有信息化的數據源頭都是會計核算數據集中系統，所有信息化的需求，都要從會計核算數據集中系統開始，增加會計核算數據集中系統的錄入要素，共享信息系統就可以根據需要進行歸納、匯總、提出，實現國庫會計資金、系統的安全高效。