“徐州—蕭縣”跨行政區公共交通一體化實施路徑研究

文/山東建筑大學建筑城規學院 渠鑫健

0 引言

《淮海經濟區協同發展戰略合作框架協議》的簽署標志著淮海經濟區步入高質量發展階段。蕭縣毗鄰徐州，近年來持續融入徐州都市圈建設，兩地行政邊界日漸模糊，交流往來與日俱增。探索兩地公共交通一體化實踐路徑，既有利于徐州落實淮海經濟區中心城市帶動區域發展的時代擔當，又有利于強化兩地的交通聯系，打破兩地的行政壁壘，更好地發揮對“徐蕭一體化發展”的引領作用。

1 徐蕭區域公共交通一體化現狀

1.1 交通一體化理念初步形成

蕭縣距徐州西三環僅15km，自西漢時期一直屬徐州管轄，文化語言相同，民眾交流密切，直到1955年蕭縣才劃歸宿州。受地理、歷史因素影響，蕭縣人到徐州工作、徐州人到蕭縣游玩的情況十分頻繁，蕭縣作為徐州“后花園”的說法廣為流傳。

近年來，兩地在公共交通領域不斷深入合作。《徐州市城市軌道交通近期建設規劃（2018-2024年）》預留了通往蕭縣的軌道線路；2019年2月，徐蕭省際公交班線開通；2021年5月，蕭縣“十四五”發展規劃明確優先推進圣泉大道、蕭徐快速通道、皇藏大道、符離大道4條區域基礎設施的互聯互通建設（見圖1）。

1 蕭縣縣域總體發展格局（圖片來源：《蕭縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》）

總體來看，徐蕭兩地已明確區域交通一體化對突破行政界限、拓寬發展空間的重大意義，交通一體化理念初步形成。

1.2 城際公共客運體系初步建立

目前，兩地初步形成“以公路客運為主，鐵路客運為輔”的公共交通客運體系。鄭徐高鐵和隴海鐵路是連接徐蕭兩地的軌道交通線路，京臺高速和連霍高速對蕭縣和徐州各市縣的聯絡起到重要作用。此外，兩地地緣相近決定了公路是兩地最重要的往來方式，目前以310國道、311國道和301省道為基礎，構建客運班線和城際公交并行的公交客運體系。

1.3 公共交通樞紐體系初具規模

兩地公共交通樞紐建設不斷完善，公共站點覆蓋率不斷提升，大大提高兩地通勤的效率。過去，蕭縣人去徐州只能從蕭縣客運總站到徐州汽車西站換乘，蕭縣北站的設立以及蕭縣客運總站、徐州汽車東站客運路線的建立，滿足了蕭縣與徐州東站之間的通勤需求。2019年2月，徐蕭城際公交線路的開通使蕭縣火車站成為蕭縣直接通往徐州的重要樞紐。

2 徐蕭區域公共交通一體化發展存在的問題

2.1 尚未形成公共交通一體化協調機制

2010年，《淮海經濟區核心區一體化建設合作與發展協調機制》確立淮海經濟區核心區一體化建設的“決策—協調—執行”3個層次的區域合作機制，構建市級層面的常態化協調機制。2019年，徐州、宿州兩市交通部門簽訂交通運輸協同發展框架協議，標志著徐州與宿州兩市從單一性的城際快速通道合作提升到全面性的交通領域協同發展。然而，徐州與宿州間的市級溝通機制難以應對徐蕭兩地頻繁的交通聯絡和項目互動，兩地在城際公共交通網絡規劃、設施共享、客運體系、標準統一等領域缺乏常態化溝通。

2.2 尚未統籌公共交通一體化發展規劃

發展區域公交，建立一體化公交網成為兩地群眾的共同期盼，但目前徐州和蕭縣的城市公共交通發展規劃各取所需，“重內部、輕外部”的現象突出，具體表現為公交線路銜接尚未形成系統規劃，客運樞紐建設缺乏對整體需求的考慮，公路客運和城際公交之間存在線路交叉與站點重疊等現象。

2.3 尚未統一公共交通一體化管理體制

區域協同管理機制效率低下，難以適應公共交通高效決策的管理要求。在交通工作推進方面，縣級與市級的行政級別差異，加上雙方發展意愿的強烈程度不同，導致兩地互動話語權不等、信息溝通不暢，給公交一體化帶來一定的負面影響，主要包括尚未搭建交通信息資源共享平臺，尚未形成公交一體化運營管理，尚未制定統一的運營服務標準和優惠政策。

3 交通一體化實踐啟示

梳理長株潭、廣佛等區域一體化發展的實踐探索，發現實現公共交通一體化的核心在于打破行政壁壘，這對推動“徐州—蕭縣”公共交通一體化發展具有重要啟示。

3.1 常態協調機制是實現跨行政區交通一體化的重要保障

跨行政區的交通一體化發展是動態過程，一般要經過“謀劃構想→建立機制→實踐探索→交通同城”4個階段。其中，建立具有約束力的交通一體化協調機制是關鍵環節，直接決定了區域交通合作的深入程度。

目前，大多數交通一體化的實踐探索是交通設施的合作對接，僅有少數地區建立了常態化協調機制，設立交通專責小組負責項目推進。由于協調機制的保障，交通一體化發展速度十分驚人，如長三角生態綠色一體發展示范區基于“理事會+執委會+發展公司”為核心的協調機制，示范區掛牌僅3d便舉行公交線路開通儀式，率先開通5條跨行政區的公交線路。

3.2 統籌交通規劃是實現跨行政區交通一體化的基本前提

實現跨行政區交通一體化的基本前提是聯合區域各行政單位做好區域交通一體化的規劃編制工作，統籌區域整體的交通發展與建設。跨行政區交通一體化是區域層面應解決的問題，而單一行政區交通規劃更注重交通的“內部性”發展，故交通一體化建設的基本前提是編制統籌性交通規劃，指導各方的推進方向，保障各方的核心利益，實現區域總體效益最大化。

3.3 客運系統便捷是實現跨行政區交通一體化的重要內容

快捷的公共客運體系有利于提供多樣化的運輸服務，提升交通效率。在廣佛交通同城化實踐中，依靠廣佛地區發達的交通基礎設施現狀，以發達的綜合交通網絡和完善的區域交通樞紐體系為基礎，構建“廣佛快巴、廣佛城巴、廣佛公交”3個層次的公交體系，形成分層分級的快捷性公共客運系統。

3.4 交通管理統一是實現跨行政區交通一體化的重要條件

京張跨區公交實現發車班次統籌、刷卡價格統一，注重市場統一；廣佛兩市以廣州智能交通平臺為基礎，建設信息互訪、高效運作的智能交通系統和同城綜合交通信息服務體系，同時兩地統一信息標準，共享交通資源，不斷推進交通信息基礎數據的共享和數據交換。由此可見，區域交通一體化建設和推進的關鍵在于交通協同管理，主要包括市場統一、監管協同、信息共享3個方面。市場統一有利于打破行政區保護壁壘；監管協同有利于實現管理公平；信息共享有利于提高管理效率。

4 徐蕭公共交通一體化發展對策

4.1 構建統籌高效的協調機制

統籌高效的協調機制是推進區域公共交通一體化的先決條件和重要保障。徐蕭兩地政府和宿州政府應共同探索建立適合徐蕭公共交通一體化的協調機制。

建議徐蕭兩地構建“執委會+發展公司”的公共交通一體化協調模式，從政府層面和市場層面共同推動徐蕭公共交通一體化的協調高效發展。徐蕭公共交通執委會可由兩地人民政府牽頭、交通職能部門組建，主要承擔交通發展政策制定、公共交通規劃對接、重點交通項目建設推進、交通聯合管理等任務。同時，以徐蕭公交公司為代表的相關發展公司作為兩地交通決策的實施主體和交通項目的開發建設主體，負責徐蕭公共交通一體化相關決策的實施和項目的建設。

4.2 編制有效銜接的公共交通一體化規劃

徐蕭兩地公共交通職能部門應當祛除“重內部輕外部、重個體輕整體”的規劃觀念，聯合編制徐蕭公共交通一體化規劃，以兩地城際公共交通運輸走廊布局和公共交通樞紐布局為重點。

此外，徐蕭交通一體化規劃需涉及宿州市及淮北市段園鎮，故在編制徐蕭公共交通一體化規劃時，應主動對接更大區域的交通一體化發展規劃，同步征求宿州、淮北等相關政府意見，將相關區域內城市公共交通發展規劃確定的交通連接要道、場站設施、重大項目等納入徐蕭公共交通一體化規劃。

4.3 構建快速通達的城際公共客運系統

徐蕭兩地應以實現“出行提速”為核心目標，構建多層次、快捷化的城際公共客運系統，滿足區域內日益增長的城際公共客運出行需求。依托鐵路、高速公路和現有主干道路構建分層次的公共交通網絡，重點提升兩地城市中心城區間快速連接線的出行質量，改革傳統城際道路客運運輸組織模式，推進大站快車客運發展，建設區域性客運服務網絡定制平臺，積極發展城際定制客運，加快徐蕭市域鐵路、城際軌道交通、城際快速通道的規劃和建設，使兩地民眾的出行方式具有更多選擇。

4.4 建立統一的公共交通一體化管理體系

以打破區域條塊分割、地方保護障礙，促進市場融合和一體化發展為目標。①制訂統一規范的城際公共交通服務標準體系，確保線路的站點統一、服務統一、票價和優惠政策統一，實現公共交通服務一體化；②構建兩地共享型客運信息平臺，滿足兩地民眾出行過程中共享信息服務的需求，實現公共交通信息一體化；③建立區域公共交通聯合監管機制，明確聯合監管事項、信息通報流程等，定期開展聯合督查行動，實現公交交通監管一體化。

5 結語

基于對國內交通一體化實踐的分析，研究明確徐蕭公共交通一體化發展必須避開傳統思維和模式，應從政府、市場和社會3個角度思考，以打破兩地行政區壁壘為核心，通過構建協調機制，統籌規劃編制，逐步推動客運體系的優化和公交管理的統一，切實推進高品質、多角度的公共交通一體化發展。