創(chuàng)新運用管理會計工具加強國省道建設(shè)縣級配套資金管理實踐

趙 兵

（平陰縣公路事業(yè)發(fā)展中心，山東 濟南 250400）

近年來，平陰縣政府（以下簡稱“縣政府”）借助國家黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、山東省委“強省會”戰(zhàn)略和濟南市委“西興”戰(zhàn)略的疊加實施的有利機遇，著眼于“交通強國山東示范區(qū)”建設(shè)，全力加快國省干線公路網(wǎng)建設(shè)，促進平陰縣域內(nèi)國省干線公路網(wǎng)提檔升級。根據(jù)山東省財政廳《關(guān)于印發(fā)山東省交通發(fā)展專項資金管理辦法的通知》（魯財建〔2018〕30 號）、《關(guān)于進一步完善普通國省道投資管理的通知》（魯財建〔2013〕129 號），濟南市財政局、濟南市交通運輸局《關(guān)于明確我市普通國省道新改建大中修工程事權(quán)責(zé)任劃分的通知》（濟財建〔2015〕34 號）等國省道建設(shè)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分意見，縣政府應(yīng)承擔(dān)土地征用和拆遷補償費（含管線遷移費等）；取土場和棄土場費用；綠化、環(huán)保和景觀工程；非機動車道和人行道工程；信號燈、抓拍、監(jiān)控等管制設(shè)施和超出山東省財政廳《關(guān)于進一步完善國省道投資管理的通知》（魯財建〔2013〕129 號）規(guī)定的省補助標(biāo)準(zhǔn)投資的50%部分事權(quán)等支出責(zé)任。國省道建設(shè)縣級配套資金數(shù)額大、專業(yè)性強、支出標(biāo)準(zhǔn)多樣化、管理難度高，平陰縣公路事業(yè)發(fā)展中心（以下簡稱“縣公路事業(yè)發(fā)展中心”）作為平陰縣政府國省道建設(shè)縣級配套資金管理的主體預(yù)算單位，探索行之有效的資金管理方式，加強業(yè)財融合力度，通過創(chuàng)新運用預(yù)算管理、績效評價、內(nèi)部控制“三位一體”的管理會計工具，對國省道建設(shè)縣級配套資金進行了較為規(guī)范的管理。本管理會計案例簡要介紹了縣公路事業(yè)發(fā)展中心對國省道建設(shè)縣級配套資金管理的相關(guān)做法、存在問題和實施成效，并針對改善國省道建設(shè)縣級配套資金管理提出了有益的建議。

一、管理會計案例的實施背景

(一)國省道建設(shè)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的相關(guān)規(guī)定

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33 號）對國道建設(shè)的事權(quán)與支出責(zé)任進行了明確：中央承擔(dān)國道（包括國家高速公路和普通國道）的宏觀管理、專項規(guī)劃、政策制定、監(jiān)督評價、路網(wǎng)運行監(jiān)測和協(xié)調(diào)，普通國道中由中央負(fù)責(zé)部分的建設(shè)、管理和養(yǎng)護等職責(zé)。承擔(dān)普通國道建設(shè)、養(yǎng)護和管理中由中央負(fù)責(zé)事項的相應(yīng)支出。地方承擔(dān)國道（包括國家高速公路和普通國道）的建設(shè)、養(yǎng)護、管理、運營、應(yīng)急處置的相應(yīng)職責(zé)和具體組織實施，承擔(dān)普通國道建設(shè)、養(yǎng)護、管理、運營中除中央支出以外的其余支出。

山東省財政廳、山東省交通運輸廳《關(guān)于印發(fā)山東省交通發(fā)展專項資金管理辦法的通知》（魯財建〔2018〕30 號）對國省道建設(shè)事權(quán)與支出責(zé)任進行了明確：省級主要承擔(dān)路面、大中橋、隧道、交叉工程（含互通式立體交叉、分離式立體交叉、通道、平面交叉范圍內(nèi)的大中橋梁、路面工程、交通安全設(shè)施）、交通工程安全設(shè)施、養(yǎng)護工區(qū)工程、設(shè)備購置費、工程監(jiān)理費、竣（交）工驗收試驗檢測費以及省級投資部分的預(yù)備費等支出，市縣主要承擔(dān)路基土石方、邊坡防護、防護支擋、邊溝等路基排水、特殊路基處理等路基工程，小橋涵工程，交通工程及沿線設(shè)施中的停車區(qū)、服務(wù)區(qū)工程，綠化、環(huán)保和景觀設(shè)計工程，土地使用及拆遷補償費，除工程監(jiān)理費、竣（交）工驗收試驗檢測費外的所有工程建設(shè)其他費用等支出責(zé)任，改建工程中超出省定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)部分的相應(yīng)支出由市縣負(fù)責(zé)。

濟南市財政局、濟南市交通運輸局《關(guān)于明確我市普通國省道新改建大中修工程事權(quán)責(zé)任劃分的通知》（濟財建〔2015〕34號）對國省道建設(shè)市縣事權(quán)與支出責(zé)任進行明確：市級投資主要是路基小橋涵及前期工作費等投資，具體包括路基土石方工程，邊坡防護，防護支檔工程、邊溝和排水工程、土路肩的硬化，特殊路基處理等工程；小橋涵工程；交通工程及沿線設(shè)施中的停車區(qū)服務(wù)區(qū)管理養(yǎng)護附屬工程；前期工程費、建設(shè)項目管理費、設(shè)計文件審查費等。縣級投資包括土地征用和拆遷補償費（含管線遷移費等）；取土場和棄土場費用；綠化、環(huán)保和景觀工程；非機動車道和人行道工程；信號燈、抓拍、監(jiān)控等管制設(shè)施和超出《關(guān)于進一步完善國省道投資管理的通知》（魯財建〔2013〕129 號）規(guī)定的省補助標(biāo)準(zhǔn)投資的50%。

(二)濟南市普通國省道建設(shè)管理體制簡介

山東省財政廳《關(guān)于進一步完善普通國省道投資管理的通知》（魯財建〔2013〕129號）文件指出,“新改線項目由市縣自行指定項目法人,必須完成施工圖設(shè)計審批、土地征用手續(xù)、預(yù)算審核等前期準(zhǔn)備工作，并與省交通運輸廳公路局簽定協(xié)議，項目建設(shè)完工驗收后，納入國省道管養(yǎng)里程，同時原路移交市縣管理。”

山東省交通運輸廳公路局《山東省普通國省道工程建設(shè)管理辦法》（魯路基〔2014〕6 號）文件中說明“本辦法適用于省交通運輸廳公路局負(fù)責(zé)建設(shè)管理的普通國省道新（改）建工程項目，其中新改線項目是指適用于魯財建〔2013〕129 號文件省財政定額補助的項目，其余為一般改建項目”“一般改建項目法人為市公路（管理）局，市公路（管理）局同時負(fù)責(zé)對部分新改建線項目（非市公路局項目法人的項目）的監(jiān)督及行業(yè)管理”。

濟南市現(xiàn)在執(zhí)行的國省道建設(shè)項目管理模式為：濟南市交通運輸事業(yè)發(fā)展中心（原濟南市公路管理局）作為濟南市域范圍內(nèi)的普通國省道建設(shè)的項目法人代表濟南市政府進行項目建設(shè)管理，各縣（區(qū)）政府根據(jù)國省道建設(shè)事權(quán)與支出責(zé)任劃分規(guī)定負(fù)責(zé)地方配套資金的籌集，并出具國省道建設(shè)配套資金到位的承諾函，濟南市交通運輸事業(yè)發(fā)展中心與縣（區(qū)）政府簽定國省道建設(shè)責(zé)任協(xié)議，由縣（區(qū)）交通運輸部門（公路事業(yè)發(fā)展中心）作為地方配套事權(quán)的建設(shè)主體單位。縣公路事業(yè)發(fā)展中心作為預(yù)算主體單位負(fù)責(zé)濟南市財政局、濟南市交通運輸局《關(guān)于明確我市普通國省道新改建大中修工程事權(quán)責(zé)任劃分的通知》（濟財建〔2015〕34 號）界定的縣（區(qū)）政府承擔(dān)的國省道建設(shè)的縣級財政事權(quán)與支出責(zé)任的履行和監(jiān)管。

(三)案例單位平陰縣公路事業(yè)發(fā)展中心的簡介

縣公路事業(yè)發(fā)展中心為平陰縣交通運輸局所屬的公益一類正科級事業(yè)單位，主要職責(zé)為承擔(dān)全縣公路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃建議和綜合路網(wǎng)規(guī)劃建議,提出全縣境內(nèi)國省干線公路、農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護計劃；承擔(dān)國省干線公路及沿線設(shè)施的養(yǎng)護管理工作，為鎮(zhèn)（街道）做好農(nóng)村公路養(yǎng)護管理工作提供技術(shù)服務(wù)，內(nèi)設(shè)13 個職能科室、4 個公路事業(yè)分中心和陶莊養(yǎng)護工區(qū)1 處，管理國道80.85 公里，縣公路事業(yè)發(fā)展中心為平陰縣財政局一級預(yù)算單位，財務(wù)科、建設(shè)科具體負(fù)責(zé)國省道建設(shè)縣級配套資金管理。

2017 年以來，縣公路事業(yè)發(fā)展中心圍繞著山東省委“強省會”戰(zhàn)略、濟南市委“西興”戰(zhàn)略，借助“交通強國山東示范區(qū)”等一系列政策的實施，全力完善平陰縣域內(nèi)國省干線公路網(wǎng)絡(luò)，促進國省干線公路提檔升級，縣公路事業(yè)發(fā)展中心分別實施了G220 東鄭線陶莊至平陰東平界段改建工程、G105 京澳線平陰繞城段改建工程、G105京珠線平陰堡子嶺至平陰東平界及S329 薛館線平陰肥城界至孫官莊段大中修工程、G220 東深線長清平陰界至平陰堡子段中修工程等新改建和養(yǎng)護大中修工程建設(shè)項目，當(dāng)前正在進行G341 黃海線平陰段、G105京澳線平陰段改建項目的前期立項工作，根據(jù)省、市國省道建設(shè)事權(quán)與支出責(zé)任劃分意見，上述國省道建設(shè)項目縣級配套資金預(yù)算超過10 億元。

縣公路事業(yè)發(fā)展中心負(fù)責(zé)濟南市財政局、濟南市交通運輸局《關(guān)于明確我市普通國省道新改建大中修工程事權(quán)責(zé)任劃分的通知》（濟財建〔2015〕34 號）界定的縣政府承擔(dān)的國省道建設(shè)的縣級財政事權(quán)與支出責(zé)任的監(jiān)管，通過近幾年的探索和實踐，在強化內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立了預(yù)算管理、績效評價的閉環(huán)管理體制，初步形成了“三位一體”的國省道建設(shè)縣級配套資金管理模式，進一步規(guī)范了國省道建設(shè)資金管理、提高了縣級財政資金使用效益。并為公路資產(chǎn)核算管理、優(yōu)化國省道建設(shè)事權(quán)責(zé)任劃分、防范基層財政風(fēng)險提出有益的建議。

二、管理會計案例的實施過程

（一）有效規(guī)范國省道建設(shè)縣級配套資金的預(yù)算管理

1.規(guī)范國省道建設(shè)縣級配套資金的預(yù)算編制。把國省道建設(shè)項目縣級配套資金預(yù)算編制作為控制項目配套建設(shè)資金的第一道關(guān)口。首先，在編制國省道建設(shè)縣級配套資金預(yù)算時，以山東省發(fā)改和改革委員會、山東省交通運輸廳下發(fā)的《關(guān)于××××改建工程初步設(shè)計的批復(fù)》中××××改建工程初步設(shè)計概算審核表為依據(jù)，由縣公路事業(yè)發(fā)展中心建設(shè)科和財務(wù)科等相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員結(jié)合山東省、濟南市國省道改建工程的省、市財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分文件規(guī)定確定國省道建設(shè)縣級配套資金預(yù)算，并結(jié)合國省道建設(shè)項目的實際施工進度，確定年度項目資金投資預(yù)算。其次，嚴(yán)格國省道建設(shè)縣級配套資金的預(yù)算調(diào)整程序。國省道建設(shè)縣級配套資金預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，公路事業(yè)發(fā)展中心不得隨意調(diào)整，對于因國省道建設(shè)縣級配套事權(quán)調(diào)整或國省道工程建設(shè)施工進度確實需要調(diào)整項目建設(shè)財政預(yù)算的，由縣公路事業(yè)發(fā)展中心提出項目預(yù)算調(diào)整方案申請，縣財政局主管業(yè)務(wù)科室、預(yù)算績效管理科等相關(guān)部門復(fù)核后，報縣政府、縣人大常委會審批，該文件作為調(diào)整項目預(yù)算、項目資金申請、項目結(jié)算審計的重要依據(jù)。在國省道建設(shè)縣級配套資金管理過程中，縣公路事業(yè)發(fā)展中心強化國省道道建設(shè)項目縣級財政預(yù)算的控制作用，對于超預(yù)算或無預(yù)算的國省道縣級配套資金支出一律不予辦理，不得改變國省道建設(shè)縣級配套資金用途或者擅自擴大資金使用范圍。

2.規(guī)范國省道建設(shè)縣配套資金的預(yù)算執(zhí)行。在國省道建設(shè)縣級配套資金預(yù)算執(zhí)行過程中，平陰縣按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，實行“兩審支付”制度。第一步是縣公路事業(yè)發(fā)展中心對資金申請單位資料的審核。由資金申請單位根據(jù)業(yè)務(wù)合同、業(yè)務(wù)進度、驗收證明、審計（評審）結(jié)果等計量支付資料向縣公路事業(yè)發(fā)展中心提出申請，縣公路事業(yè)發(fā)展中心則由建設(shè)科、財務(wù)科對縣配套資金申請的真實性、合規(guī)性、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性進行審核，根據(jù)審核結(jié)果，由財務(wù)科定期匯總，并以縣公路事業(yè)發(fā)展中心文件的形式，向縣政府申請撥付國省道建設(shè)配套資金。第二步是平陰縣財政局（以下簡稱縣財政局）對縣公路事業(yè)發(fā)展中心國省道建設(shè)配套資金申請材料的審核。縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)后轉(zhuǎn)縣財政局，縣財政局主管業(yè)務(wù)科室、預(yù)算績效管理科對資金申請資料的經(jīng)濟性、規(guī)范性、效益性、預(yù)算績效執(zhí)行情況進行審核，審核無誤后，由縣財政局?jǐn)M定項目資金撥付簽批單，經(jīng)業(yè)務(wù)科室、預(yù)算績效管理科、財政監(jiān)督科、分管局長、財政局長、分管縣長、常務(wù)縣長、縣長簽批后，將國省道建設(shè)縣配套資金以國庫集中支付的形式支付到縣公路事業(yè)發(fā)展中心。第三步是完善資金簽批程序，完成國省道建設(shè)縣配套資金撥付。由資金申請單位將申請資金的原始憑證報送到縣公路事業(yè)發(fā)展中心財務(wù)科，申請資金的原始憑證經(jīng)平陰縣公路事發(fā)展中心建設(shè)科、財務(wù)科、分管主任、主任簽批并履行“三重一大”報備程序后以國庫集中支付的方式直接支付到施工單位。

3.要重視國省道建設(shè)縣配套資金的預(yù)算分析。首先是實行國省道建設(shè)縣級配套資金的歸口管理，明確一級預(yù)算單位縣公路事業(yè)發(fā)展中心作為平陰縣國省道建設(shè)的預(yù)算主體部門，對于濟財建〔2015〕34 號確定所有需要縣級財政配套支出的國省道建設(shè)資金，一律由縣財政局撥付到縣公路事業(yè)發(fā)展中心，由縣公路事業(yè)發(fā)展中心歸口支付，并根據(jù)《山東省公路養(yǎng)護會計制度》要求進行會計核算。其次是建立國省道建設(shè)縣級配套資金支出情況分析制度。結(jié)合國省道建設(shè)縣級配套資金的實際支出情況，以財務(wù)會計報表、政府投資計劃完成情況考核等方式為載體，對國省道建設(shè)縣級配套資金的支出進度采取預(yù)算管理、績效管理等管理會計分析方法對國省道建設(shè)縣級配套資金支出情況進行分析，通過資金支出情況，發(fā)現(xiàn)國省道建設(shè)項目管理中存在的問題、隱性風(fēng)險，為更好地推進國省道建設(shè)工程縣級配套事權(quán)責(zé)任的履行提供參考，為管理國省道建設(shè)縣級配套資金總結(jié)經(jīng)驗。

（二）科學(xué)界定國省道建設(shè)縣級配套資金的支出標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)濟南市財政局、濟南市交通運輸局《關(guān)于明確我市普通國省道新改建大中修工程事權(quán)責(zé)任劃分的通知》（濟財建〔2015〕34 號）界定的縣政府承擔(dān)的國省道建設(shè)的縣級財政事權(quán)與支出范圍，縣公路事業(yè)發(fā)展中心將國省道建設(shè)縣級配套資金劃分為工程建設(shè)類、地上附屬物補償類、房屋拆遷類、購買服務(wù)類支出和建設(shè)單位管理費類支出，對于上述資金支出，分別根據(jù)國省道建設(shè)縣級配套事權(quán)的支出類型和財政部門不同的支出標(biāo)準(zhǔn)。

首先是確定工程（管線遷建）建設(shè)類資金的支出標(biāo)準(zhǔn)。對于縣級事權(quán)中的綠化、環(huán)保、景觀工程，非機動車道、人行道工程等工程建設(shè)類支出，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購、工程招標(biāo)制度。第一步，由縣公路事業(yè)發(fā)展中心、縣審計局等單位組成項目實施工作小組，根據(jù)省交通運輸廳批復(fù)的施工圖設(shè)計方案對國省道建設(shè)縣級配套事權(quán)進行工程量調(diào)查，然后由縣公路事業(yè)發(fā)展中心做出招標(biāo)控制價初步意見，報平陰縣審計局（以下簡稱“縣審計局”）審計，形成縣國省道縣級配套建設(shè)項目招標(biāo)控制價審計意見。第二步，以此作為工程建設(shè)的招標(biāo)控制價，按《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等相關(guān)規(guī)定的程序履行工程招標(biāo)程序后，簽定國省道建設(shè)縣配套項目施工合同。第三步，根據(jù)國省道建設(shè)配套工程進度，由縣公路事業(yè)發(fā)展中心、縣審計局、縣財政局、工程施工單位、監(jiān)理單位、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門組成工程建設(shè)聯(lián)合驗收小組，根據(jù)工程驗收結(jié)果，縣公路事業(yè)發(fā)展中心向縣政府申請第一期工程建設(shè)資金。第四步，由施工單位向縣公路事業(yè)發(fā)展中心報送工程竣工決算審計資料，縣公路事業(yè)發(fā)展中心將對竣工決算資料初審并簽字蓋章認(rèn)可后報送縣審計局，縣審計局委托社會中介機構(gòu)審計完成后，根據(jù)社會中介機構(gòu)的審計報告出具“國省道建設(shè)項目審計結(jié)算意見”，縣事業(yè)發(fā)展中心根據(jù)審計意見申請第二期、第三期工程結(jié)算資金。縣級配套項目工程建設(shè)資金申請原則：第一期工程資金申請為工程建設(shè)完工并驗收合格后申請工程施工合同金額的70%，第二期工程資金申請為工程建設(shè)竣工決算審計完成后，申請到工程建設(shè)竣工審計值的90%，第三期工程資金申請為工程建設(shè)完成一年保質(zhì)期滿后，申請工程建設(shè)竣工審計值的10%。

其次是確定地上附屬物補償類、房屋拆遷類資金的支出標(biāo)準(zhǔn)。對于地上附屬物補償類資金支出由縣公路事業(yè)發(fā)展中心與縣政府指定的征遷評估單位平陰縣價格認(rèn)證中心簽訂地上附屬物評估協(xié)議，委托平陰縣價格認(rèn)定中心對地上附屬物進行評估；對于房屋拆遷類資金支出由縣公路事業(yè)發(fā)展中心按合法的程序確定有評估資質(zhì)的房地產(chǎn)評估中介。地上附屬物、征遷房屋及建筑物的評估由縣公路事業(yè)發(fā)展中心、國省道建設(shè)工程所在地的鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)人，地上附屬物產(chǎn)權(quán)人、平陰縣自然資源局等相關(guān)部門對需要征遷的地上附屬物進行清點認(rèn)證、并將清點認(rèn)證結(jié)果進行第一次公示，然后由平陰縣價格認(rèn)證中心、房屋評估公司根據(jù)公示后的清點認(rèn)證結(jié)果套用平陰縣人民政府確定的地上附屬物補償、房屋征遷征收補償標(biāo)準(zhǔn)計算出補償金額，然后對補償金額進行第二次公示。公示無異議后，最終確定地上附屬物、房屋建筑物拆遷補償金額，并且按程序發(fā)放地上附屬物、房屋建筑物拆遷補償資金。最后，由縣審計局根據(jù)平陰縣人民政府辦公室《關(guān)于印發(fā)平陰縣征地拆遷補償審計監(jiān)督辦法》對上述行為進行合規(guī)性審計。

最后要確定服務(wù)類、建設(shè)單位管理費類資金的支出標(biāo)準(zhǔn)。對于國省道建設(shè)縣級配套資金的勘測、監(jiān)理、設(shè)計等服務(wù)類支出，嚴(yán)格執(zhí)行山東省財政廳《關(guān)于調(diào)整部分招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的通知》（魯財采〔2018〕28 號）確定的服務(wù)類支出招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對于沒有達(dá)到招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的支出應(yīng)先由業(yè)務(wù)科室擬定采購合同，經(jīng)縣公路事業(yè)發(fā)展中心專業(yè)技術(shù)委員會復(fù)核并報縣公路事業(yè)發(fā)展中心主任辦公會議批準(zhǔn)后執(zhí)行，根據(jù)工作需要，對購買服務(wù)類支出整體工作進行內(nèi)部審計或績效評價，或?qū)Y金金額和社會影響大的購買服務(wù)支出展開重點績效評價或內(nèi)部審計。對于建設(shè)單位管理費類支出，嚴(yán)格按照《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》確定的建設(shè)單位管理費提取比例提取，本著經(jīng)濟、節(jié)約的原則，不得超支建設(shè)單位管理費預(yù)算，并按專項經(jīng)費財政支出標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定支出。按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，注重完善程序，嚴(yán)格完善手續(xù)。

（三）扎實做好國省道建設(shè)縣級配套資金的績效評價

第一，樹立正確的國省道建設(shè)縣級配套項目績效評價思路。縣公路事業(yè)發(fā)展中心把國省道建設(shè)縣級配套項目績效評價作為落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》和省、市、縣預(yù)算績效管理規(guī)定的重要舉措，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念。首先要評價國省道建設(shè)縣級配套項目的經(jīng)濟性、效益性和效果性，著眼于完善國省道建設(shè)縣級配套資金管理制度、著眼于構(gòu)建國省道建設(shè)縣級配套項目管理體制、著眼于提高國省道建設(shè)縣級配套資金使用效益。其次要評價國省道建設(shè)事權(quán)與財政支出責(zé)任劃分政策，結(jié)合縣級財政收入現(xiàn)狀、公路建設(shè)支出占縣級財政收入的比重和全市綜合財政收入及公路建設(shè)項目縣級配套資金的實際支出狀況，用實踐來檢驗市財政局、市交通運輸局國省道建設(shè)縣級配套事權(quán)與支出責(zé)任政策的公允性，為國省道建設(shè)事權(quán)與支出責(zé)任修訂提供參考。最后要加強績效評價結(jié)果的溝通協(xié)作、建立“橫”“縱”聯(lián)絡(luò)機制。縱向方面，主動聯(lián)系省、市公路管理、財政、審計部門的相關(guān)處室，了解國省道改建工程配套資金績效評價的方案要求和口徑，加強評價過程中重大情況的請求匯報；橫向方面，積級與同級財政、審計、物價、自然資源等部門溝通，通過實地核查、資料審核、召開座談會等方式，關(guān)注配套政策的落實效果，充分聽取各部門的意見和建議，保證績效評價結(jié)果客觀公正，并提出高層次、有深度、建設(shè)性的績效評價建議，促進國省道建設(shè)工作高質(zhì)量發(fā)展。

第二，建立有效的國省道建設(shè)縣級配套項目績效評價機制。有效的工作機制是完成國省道建設(shè)縣級配套項目績效評價工作的必要保障。首先建立國省道建設(shè)項目績效全鏈條管理機制，實施縣級財政配套資金全鏈條績效管理，形成國省道建設(shè)項目縣級配套資金事前績效評估及績效目標(biāo)申報、事中績效運行監(jiān)控、事后績效效果自評“三位一體”的預(yù)算績效全鏈條管理體系，同時要把國省道建設(shè)縣級配套項目納入縣政府重點項目績效評價范圍，有效借助社會中介機構(gòu)、行業(yè)專家的專業(yè)技術(shù)，把國省道建設(shè)縣級配套項目評深、評透，及時分析項目實施過程中存在的問題，最大限度地節(jié)約財政資金。其次建立縣級財政事權(quán)績效管理機制，統(tǒng)籌安排征地拆遷、取棄土場、綠化環(huán)保等縣級財政事權(quán)，高度關(guān)注縣級財政事權(quán)的相關(guān)性、經(jīng)濟性、效益性、效果性，將評價配套資金與評價財政事權(quán)結(jié)合起來，有效避免地方政府對國省道建設(shè)配套財政事權(quán)和資金的擠占、挪用等違紀(jì)違規(guī)行為，提高各項事權(quán)的效益性和效果性。最后建立國省道建設(shè)項目縣級配套資金監(jiān)督機制，借助縣公路事業(yè)發(fā)展中心財政決算公開平臺，對國省道建設(shè)縣級配套項目績效評價結(jié)果進行公告，主動接受公眾監(jiān)督，并建立縣級配套資金績效問責(zé)制，將國省道建設(shè)配套資金的績效工作責(zé)任分解到人，對無法達(dá)到預(yù)期相關(guān)績效目標(biāo)的責(zé)任人追究其應(yīng)負(fù)的責(zé)任，這樣就能從制度上促進每個環(huán)節(jié)的相關(guān)工作人員從國省道建設(shè)縣級配套資金績效評價預(yù)算指標(biāo)下達(dá)到預(yù)算單位績效目標(biāo)申報、實施的全過程都能盡職盡責(zé)，提高國省道建設(shè)縣級配套事權(quán)績效管理水平，進而達(dá)到“花錢必問效、無效必問責(zé)”的初衷。

第三，注重應(yīng)用，建立嚴(yán)格的評價結(jié)果應(yīng)用導(dǎo)向。國省道建設(shè)縣級配套資金績效評價結(jié)果運用是將績效評估、監(jiān)控和評價的結(jié)果等績效信息運用于公路系統(tǒng)的政策調(diào)整、管理優(yōu)化、預(yù)算安排、人員激勵、問責(zé)監(jiān)督等方面的管理活動。首先縣級政府和上級業(yè)務(wù)主管部門不斷創(chuàng)新工作方式，提高國省道建設(shè)縣級配套資金績效評價結(jié)果的公信力和權(quán)威性，逐步加大國省道建設(shè)縣級配套資金績效評價在財政資金預(yù)算安排中的權(quán)重，打破原有的財政預(yù)算分配模式，變“預(yù)算績效”為“績效預(yù)算”，并建立行之有效的動力傳導(dǎo)機制，把國省道建設(shè)縣級配套資金績效評價結(jié)果應(yīng)用作為預(yù)算管理工作的有力工具。其次公路要把國省道建設(shè)縣級配套資金績效評價結(jié)果作為優(yōu)化管理的重要依據(jù)，要以落實《事業(yè)單位成本核算指引》為抓手，可以借鑒北京市預(yù)算績效管理的“全成本預(yù)算”管理模式，結(jié)合縣級公路實際，探索建立國省道建設(shè)項目支出標(biāo)準(zhǔn)，通過對國省道建設(shè)項目績效評價建議的整改，進一步優(yōu)化國省道建設(shè)項目管理，提升國省道建設(shè)項目縣級配套資金使用績效。再次要把國省道建設(shè)縣級配套資金績效評價結(jié)果作為政策調(diào)整的重要參考。縣級政府和上級業(yè)務(wù)主管部門要把國省道建設(shè)縣級配套資金績效評價結(jié)果作為公路部門整體支出績效評價或國省道建設(shè)項目整體效評價的重要參考，探索擬定公路部門國省道建設(shè)縣級配套資金預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用辦法，明確部門國省道建設(shè)縣級配套資金績效評價結(jié)果應(yīng)用辦法，明晰部門國省道建設(shè)縣級配套資金預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用路徑，強化國省道建設(shè)縣級配套資金支出責(zé)任意識，同時把績效評價結(jié)果作為國省道建設(shè)事權(quán)與支出責(zé)任劃分等政策調(diào)整的重要依據(jù)，撬動更高層面的公路建設(shè)管理的政策調(diào)整，進一步提升更高層面的管理績效。

表1 預(yù)算管理、績效評價全鏈條管理機制流程圖

三、管理會計案例存在的問題

（一）領(lǐng)導(dǎo)對國省道建設(shè)縣級配套資金管理的重視程度不夠

在國省道建設(shè)縣級配套資金管理中，普遍存在重會計核算輕會計管理的現(xiàn)象，特別是基層公路部門的領(lǐng)導(dǎo)，在他們看來，會計人員的工作對國省道改建工程縣級配套資金進行簡單的資金收付、匯總、報表，重要的資金決策還需要領(lǐng)導(dǎo)來做，即便針對當(dāng)前開展的預(yù)算管理、內(nèi)部控制、績效評價等管理會計業(yè)務(wù)活動，也僅限于按部就班地由財務(wù)人員開展工作或者以總結(jié)、報告落實文件。部分基層部門領(lǐng)導(dǎo)沒有站到國省道建設(shè)事權(quán)與支出責(zé)任劃分、重點項目投融資管理、國省道運營管理和基層財政風(fēng)險管理等角度來看待國省道建設(shè)縣級配套資金管理，造成了部分國省道建設(shè)縣級配套資金超施工圖預(yù)算、縣級配套資金保障不足、基層財政風(fēng)險加大等現(xiàn)象發(fā)生。國省道建設(shè)縣級配套資金管理會計服務(wù)于國省道建設(shè)事業(yè)的管理決策不夠到位，在為國省干線公路事業(yè)的發(fā)展提供規(guī)劃、決策、控制和評價等方面的作用未得到充分有效發(fā)揮，因此并未體現(xiàn)出管理會計工作對國省道建設(shè)縣級配套資金管理中的重要意義。

（二）管理會計工具在公路部門財務(wù)工作中作用發(fā)揮不夠明顯

雖然內(nèi)部控制、預(yù)算管理、績效評價等管理會計工具將支出標(biāo)準(zhǔn)多樣化、管理難度大的國省道建設(shè)縣級配套資金進行了較為規(guī)范的管理，在國省道建設(shè)縣級配套資金管理中發(fā)揮了較為顯著的作用。但是，公路部門的內(nèi)部控制、預(yù)算管理、績效評價等管理會計工作還需要進一步深化，其工作流程、結(jié)果運用還需要進一步規(guī)范化、制度化，管理會計工具在公路部門整體財務(wù)管理中的作用還不夠明顯。不同的公路部門對管理會計工作的理解不一樣，開展管理會計工作的深度和廣度也不一樣，市、縣交通運輸部門、公路部門對內(nèi)部控制、預(yù)算管理、績效評價等管理會計工作的重視程度的差異，導(dǎo)致管理會計工作在各單位開展不均衡，各單位沒有真正把內(nèi)部控制、預(yù)算管理、績效評價等管理會計工具作為提升內(nèi)部管理水平、提升財政資金使用績效的重要抓手，管理會計工具的作用在公路部門財務(wù)管理中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(三）業(yè)財融合的程度不夠，財務(wù)管理專業(yè)技術(shù)人才相對缺乏。

人力資源是推動公路事業(yè)單位財務(wù)工作發(fā)展的內(nèi)在原動力之一，在管理會計方面也同樣如此，要想推動國省道建設(shè)縣級配套資金管理會計工作的實際應(yīng)用，離不開專業(yè)化的管理會計人員。然而，當(dāng)前受公路部門事業(yè)單位管理體制等多方面因素的影響，公路部門的管理會計人員普遍存在業(yè)務(wù)技能較低、綜合素質(zhì)不高的情況，尤其是要站在整個公路事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的角度、從多個視角全面思考與解決問題時，會暴露出管理會計綜合素質(zhì)的局限性，這將成為推動管理會計工作的瓶頸。比如，較多財務(wù)人員并不是專業(yè)出身，而是跨專業(yè)，或者即使是專業(yè)出身，但隨著財經(jīng)政策及相關(guān)知識不斷更新，如果不加強會計專業(yè)技術(shù)的充電或公路部門并不為此提供培訓(xùn)機會與提升平臺，將很難勝任管理會計工作；由于管理會計需要既懂財務(wù)又懂業(yè)務(wù)與技術(shù)，而在絕大多數(shù)公路部門專業(yè)會計人員知識結(jié)構(gòu)較單一，對業(yè)務(wù)與技術(shù)只是一知半解，缺乏溝通協(xié)調(diào)、應(yīng)用分析等管理會計應(yīng)有的能力。

四、管理會計案例的實施成效

（一）通過管理會計工具的實施，建立了國省道改建工程縣級配套資金的預(yù)算管理閉環(huán)管理機制。

國省道改建工程縣級配套資金預(yù)算資金量大、支出標(biāo)準(zhǔn)多樣化，國省道新建工程和國省道改建工程事權(quán)與支出責(zé)任劃分的政策差異巨大，通過國省道建設(shè)縣級配套資金管理會計工具的實施，有效地提升了國省道建設(shè)縣級配套資金的預(yù)算管理水平。

首先，通過預(yù)算管理工具的實施，明確了國省道建設(shè)縣級配套資金不同的財政事權(quán)類型的支出標(biāo)準(zhǔn)。對于工程建設(shè)類型支出，通過招標(biāo)程序后以政府投資審計結(jié)算意見為支出標(biāo)準(zhǔn)；對于購買服務(wù)類支出，以縣公路事業(yè)發(fā)展中心購買服務(wù)合同確定的采購金額為支出標(biāo)準(zhǔn)；對于地上附屬物補償類支出，以縣價格認(rèn)證中心評估結(jié)果為支出標(biāo)準(zhǔn)；對于房屋建筑物補償類支出，以房地產(chǎn)評估機構(gòu)評估結(jié)果為支出標(biāo)準(zhǔn)；對于費用繳納類支出，以政府確定的費用繳納金額為支出標(biāo)準(zhǔn)；對于國省道建設(shè)項目的建設(shè)單位管理費，嚴(yán)格控制在《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》確定的建設(shè)單位管理費提取比例確定的預(yù)算金額之內(nèi)。通過上述類型的支出進行分類，確定其不同類型業(yè)務(wù)的合法合規(guī)支出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了省道建設(shè)縣組配套資金的預(yù)算管理。

其次，通過管理會計工具的實施，促進國省道建設(shè)縣級配套資金由收付管理向預(yù)算管理轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮預(yù)算管理的控制作用，以省交通運輸廳對施工圖預(yù)算批復(fù)、縣政府確定政府投資計劃作為財政預(yù)算對國省道建設(shè)縣級配套資金項目進行預(yù)算控制，堅決做到無預(yù)算不支出，有預(yù)算不超支。對于無財政預(yù)算確需支出的國省道建設(shè)縣級配套資金，先由縣公路事業(yè)發(fā)展中心以文件的形式向縣政府提出預(yù)算調(diào)整申請，履行預(yù)算調(diào)整程序，然后再進行預(yù)算執(zhí)行。對國省道建設(shè)縣級配套資金支出情況進行預(yù)算管理情況分析，以財務(wù)報表、季度財務(wù)情況說明書等報表載體，定期向市交通運輸事業(yè)發(fā)展中心、縣政府領(lǐng)導(dǎo)、縣財政局報送預(yù)算執(zhí)行情況分析報告，通過預(yù)算管理分析為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支撐。

最后，通過管理會計工具的實施，促進市、縣公路管理部門進行更好的融合溝通。國省道建設(shè)縣級配套資金管理會計工具實施是一項科學(xué)活動，管理學(xué)的本質(zhì)就是做決策。國省道建設(shè)縣級配套資金管理會計工具實施從單純的預(yù)算執(zhí)行向預(yù)算管理轉(zhuǎn)移，從事后核算向事前預(yù)測、事中控制、及時分析方面轉(zhuǎn)移。縣級政府通過管理會計工具的實施，整理出基于國省道建設(shè)縣級配套資金籌集、使用、評價、決算方面的分析報告，以及國省道建設(shè)縣級配套資金與國省道建設(shè)項目資金、縣級財政收入等管理情況的相關(guān)關(guān)系的管理會計分析報告，通過客觀數(shù)據(jù)和管理會計分析報告就可以為市、縣公路管理部門乃至于濟南市、縣政府之間搭建國省道建設(shè)溝通的橋梁。

(二)通過管理會計工具的實施，構(gòu)建了國省道建設(shè)縣級配套項目預(yù)算績效管理閉合體系。

將項目績效管理的理念、程序、技術(shù)、方法嵌入國省道建設(shè)縣級配套項目預(yù)算管理的全過程，形成了項目預(yù)算編制有事前績效評估、預(yù)算審批有績效目標(biāo)依據(jù)、預(yù)算執(zhí)行有績效指標(biāo)監(jiān)控、項目決算和報告有績效評價的項目績效管理閉合體系。

預(yù)算編制階段，在項目基礎(chǔ)信息、項目庫、項目預(yù)算編制管理過程中嵌入項目事前績效評估內(nèi)容、方法和程序，對配套項目的必要性、投入的經(jīng)濟性、績效目標(biāo)的合理性、實施方案的可行性和資金籌集合規(guī)性進行事前績效評估，經(jīng)過事前績效目標(biāo)申報的指標(biāo)評估把關(guān)，層層審核篩選之后，才能進行年度項目預(yù)算編制。

預(yù)算執(zhí)行階段，財政部門將項目預(yù)算清單與年度預(yù)算及其報告一并提交縣人大財經(jīng)委審查，人大財經(jīng)委根據(jù)財政部門提交的材料，形成對項目預(yù)算清單的審查意見，同時審查項目事前預(yù)算績效管理評估報告，形成審查意見。財政部門選擇項目預(yù)算核心績效目標(biāo)指標(biāo)導(dǎo)入預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，對項目預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)指標(biāo)實現(xiàn)程度進行監(jiān)督、控制和管理，對績效目標(biāo)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)指標(biāo)執(zhí)行偏差和管理漏洞及時預(yù)警，并采取相應(yīng)措施進行糾正。

財政決算階段，按照“誰支出（管理）、誰評價”原則對項目實施全過程進行總體評價，預(yù)算單位要加強評價結(jié)果整理、分析，將評價結(jié)果作為完善制度和改進項目管理的重要依據(jù)。同時財政部門應(yīng)將評價結(jié)果作為安排政府預(yù)算、完善政策和改進管理的重要依據(jù)，決算過程中應(yīng)將項目績效評價結(jié)果作為決算的重點內(nèi)容予以反映，為人大審查監(jiān)督財政部門實施項目預(yù)算管理成效提供參考。

（三）通過管理會計工具的實施，揭示了國省道建設(shè)管理體制存在的問題，為完善濟南市國省道建設(shè)管理體制提供有益的參考。

通過管理會計工具的實施，特別是結(jié)合近年來濟南市、平陰縣國省道建設(shè)項目配套政策措施的到位及資金管理實際，針對濟南市國省道建設(shè)管理體制提出以下幾方面的建議：

1.建議進一步完善國省道建設(shè)事權(quán)責(zé)任劃分制度。濟南市財政局、濟南市交通運輸局《關(guān)于明確我市普通國省道新改建大中修工程事權(quán)責(zé)任劃分的通知》（濟財建〔2015〕34 號）于2015 年12 月印發(fā)并實施。近年來，隨著濟南市縣、區(qū)級行政區(qū)劃調(diào)整、縣區(qū)財政收入和國省道建設(shè)規(guī)模等因素的變化，上述事權(quán)與支出責(zé)任劃分意見已經(jīng)與有關(guān)縣區(qū)綜合經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重不匹配，國省道建設(shè)縣級配套資金不到位、配套工程資金拖欠等現(xiàn)象已相繼出現(xiàn)，逐漸成為制約濟南市國省道建設(shè)乃至全市交通運輸事業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，建議市財政局、市交通運輸局領(lǐng)導(dǎo)高度重視，結(jié)合山東省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)交通運輸領(lǐng)域省與市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實施方案的通知》(魯政辦發(fā)〔2021〕2 號)文件精神，加大對國省道建設(shè)工作的調(diào)研力度，站到促進濟南市公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展、防范縣區(qū)財政債務(wù)風(fēng)險的高度，進一步修訂國省道建設(shè)事權(quán)和支出責(zé)任劃分意見。

2.建議進一步規(guī)范將國省道建設(shè)縣級配套項目納入公路資產(chǎn)核算范圍。2021 年，市財政局、市交通運輸局已經(jīng)根據(jù)財政部、交通運輸部《關(guān)于進一步加強公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會計核算的通知》（財會〔2020〕23 號）要求，按照政府會計準(zhǔn)則制度，將存量的公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施納入政府會計核算。建議濟南市財政局、濟南市交通運輸局領(lǐng)導(dǎo)加大對公路資產(chǎn)管理的調(diào)研力度，結(jié)合濟南市國省道建設(shè)事權(quán)與支出責(zé)任劃分、國省道建設(shè)管理的實際情況，制定國省道建設(shè)縣級配套資金支出情況報送制度和審核機制，把國省道建設(shè)縣級配套資金納入公路公共基礎(chǔ)設(shè)施核算范圍，提高公路資產(chǎn)核算的完整性。

3.建議制定濟南市交通發(fā)展專項資金管理制度。山東省財政廳、山東省交通運輸廳《關(guān)于印發(fā)山東省交通發(fā)展專項資金管理辦法的通知》（魯財建〔2018〕30 號）實施以來，濟南市以國省道建設(shè)資金為中心的交通發(fā)展資金預(yù)算管理和績效評價工作取得較為顯著的成績，市交通運輸事業(yè)特別是國省道建設(shè)工作取得了快速發(fā)展。市、縣交通運輸部門的交通發(fā)展資金預(yù)算點多、線長、面廣，涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域多、資金量大，但是目前并未根據(jù)市、縣交通事業(yè)發(fā)展的實際制定交通發(fā)展資金管理制度，建議市財政局、市交通運輸局領(lǐng)導(dǎo)加大對市、縣交通運輸、公路事業(yè)發(fā)展的調(diào)研力度，針對國省道建設(shè)、養(yǎng)護等領(lǐng)域，充分吸收運用管理會計工具形成的分析報告和相關(guān)建議，制定濟南市交通發(fā)展專項資金管理辦法，切實用制度規(guī)范交通發(fā)展資金使用，提升交通發(fā)展資金績效，以便更好地發(fā)揮管理會計工具在國省道建設(shè)等領(lǐng)域資金管理中的積極作用。

五、管理會計案例的經(jīng)驗總結(jié)

通過管理會計工具的實施，縣公路事業(yè)發(fā)展中心建立了以內(nèi)部控制、預(yù)算管理、績效評價“三位一體”的國省道建設(shè)縣級配套資金管理體制，在有效實施國省道建設(shè)資金管理內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，建立了預(yù)算管理、績效評價的全流程閉環(huán)管理體制，明確了不同業(yè)務(wù)類型的支出標(biāo)準(zhǔn)，提升了財政資金使用效益，形成了國省道建設(shè)縣級配套資金的制度約束機制。同時，通過國省道建設(shè)縣級配套資金管理會計工具的實施，有效揭示了國省道建設(shè)縣級配套資金與國省道建設(shè)資金、縣級財政收入之間的關(guān)系及當(dāng)前存在的相關(guān)風(fēng)險，為實施公路資產(chǎn)會計核算打下基礎(chǔ)，也為進一步修訂濟南市國省道事權(quán)與支出責(zé)任劃分意見、制定濟南市交通運輸發(fā)展資金實施管理辦法提供有益的參考。