基于“雙評價”和“城市體檢評估”研究的國土空間規劃策略
——以江西省新余市為例

新余市自然資源儲備中心 劉啟泰

新余市位于江西省中部偏西，全域國土面積3160平方公里，占江西省總面積的1.9%。新余市下轄1縣、1區（分宜縣、渝水區），26個鄉鎮、10個辦事處、8個國有林場。截至2020年末，常住人口120.25萬，近10年自然增長率5.5‰。2020年，全市地區生產總值1001.33億元，比上年增長3.5%。2020年新余市土地總面積316043.7公頃，其中，農用地面積 265675.33 公頃，占比84.06%；建設用地面積40947.19 公頃，占比12.96%；未利用地面積 9421.18 公頃，占比2.26%。

一、資源環境承載力和國土空間適宜性分析

（一）生態保護重要性評價

結合生態系統服務功能重要性、生態敏感性兩方面的評價結果，選取最高值進行修正，確定全市生態保護重要性等級。全市生態極重要區460.28平方公里，重要區1108.80平方公里，一般重要區1591.93平方公里。極重要區主要分布在大崗山山脈、蒙山山脈、仰天崗、百丈峰、九龍山等地區，覆蓋了全市重要的山地、自然保護區、水源涵養重要性高和水土保持重要性高的區域以及生態極敏感區域。

（二）農業生產適宜性和承載規模評價

新余市氣候條件較好，能滿足一年三熟種植條件，種植業生產適宜性整體較高。市域中東部平原地區是該市農業承載力較高的主要區域，坡度主要分布在6-15°，土壤質地主要為黏壤；農業承載力較低的區域主要分布在北部的蒙山山脈和西南部的大崗山山脈。針對新余市農業種植的特點，在種植業生產適宜性評價結果的基礎上，進一步細化糧油業、果業、油茶業生產適宜性評價，其中，糧油業生產適宜區空間分布上高適宜區沿仰天崗東北一線兩側分布，不適宜區集中于大崗山與蒙山山脈，適合種植水稻、棉花、甘薯等作物；果業生產適宜區主要分布在市域中東部平原，不適宜區集中于大崗山與蒙山山脈，適宜種植柑橘、臍橙、蜜柚等；油茶葉生產適宜區空間分布上高適宜區沿仰天崗東北一線兩側分布，不適宜區集中于大崗山與蒙山山脈。

根據近三年現有供用水結構、糧食生產任務、三產結構平均水平，推算出 2035 年可承載耕地規模 831.47 平方公里，大于現狀耕地面積 698.09 平方公里，全市耕地總體呈可載狀態。空間分布呈現“中東部高，西部低”，適宜性最高區域位于市域中東部平原地區耕地分布較集中的區域。

（三）城鎮建設適宜性和承載規模評價

受平原低丘陵的自然條件影響，新余市城鎮建設適宜性區域與農業適宜性區域高度重疊，除蒙山部分地區、大崗山部分地區與市域東部農田區外其余大部分地區均適宜。新余市城鎮建設適宜區面積為1634.56平方公里，占國土總面積的51.71%；不適宜區面積為1066.17平方公里，占國土總面積的33.73%。空間分布上除蒙山部分地區、大崗山部分地區與市域東部農田區外其余大部分地區均適宜。土地資源約束下的全市城鎮建設最大的承載規模達1492.9平方公里；在現有供水結構、人均生活用水量和人均工業用水量水平下，水資源約束下的全市城鎮建設最大的承載規模達271.72平方公里。城鎮建設承載的最大合理規模為271.72平方公里。

二、“雙評價”視角下的國土空間規劃分區

“雙評價”為國土空間規劃編制發揮著分析資源環境稟賦、研判國土問題風險以及明確潛力規模及適宜空間等重要作用[1]。根據“雙評價”結果及《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》，結合新余實際，規劃期內將全域劃分為6個國土空間規劃分區，實行差異化用途管制制度。（見表1）

表1 新余市規劃分區面積詳情表單位：公頃

三、城市體檢評估績效與問題

（一）實施績效

隨著城市規劃的有序實施，新余市的國土空間保護格局逐步優化,推動城鎮規劃建設有序布局,國土空間資源利用水平逐步提升。全市的高標準農田面積大幅度提升,建設用地總規模、城鄉建設用地規劃均低于現行土地利用總體規劃控制指標。森林覆蓋率等指標保持穩定并略有提高,開放限度不斷提升,對外聯系日益緊密。全市常住人口城鎮化水平已達到發達城市水平,城鄉居民人均可支配收入相對差距逐年縮小,提前達到新余市總規預測2020年目標。公共服務體系服務水平持續提升，逐步構筑了“居家社區機構相協調、醫養康養相結合”的多層次城鄉養老服務體系；出臺落實“教育30條”，新增城區義務教育學位1.67萬個,部分中小學大班額現象得到有效緩解。城市社區體育設施步行15分鐘覆蓋率已接近100%。在全省率先實現全域城鄉供水一體化。

（二）存在問題

1.資源約束壓力日益加大

新余市“三調”時點數據耕地總量103.49萬畝,而全市永久基本農田保護任務104.12萬畝,永久基本農田保護難度大。新余城鎮周邊均為耕作條件較好的長期穩定耕地，城市拓展空間有限。作為典型的工業化城市,新余市耕地后備資源匱乏,耕地受污染限度相對較高,耕地非糧化嚴重,耕地保護形勢嚴峻。雖然,新余市萬元GDP地耗、能耗、水耗等指標逐年下降,均達到相關規劃標準,但相較全省平均值,新余市在空間、資源和環境資源約束方面的壓力偏大。

2.工業主導城市拓展，結構失衡

在快速城鎮化進程中,工業用地不斷向城市外圍遷移,留存的工廠大院與城市功能、空間、設施、交通、景觀等系統的割裂問題越來越明顯。由于脫離了城市的統一管理,內部也開始出現部分衰敗的現象。城市更新中缺乏統籌規劃,公共服務設施造成較大壓力,容易造成交通擁堵,且人居環境品質欠佳。

3.城鄉公共服務設施供需不匹配

隨著城鎮化水平的提升,中心城區的公共設施服務人口增長迅速,但中心城區文教體衛等公共服務設施在“十三五”期間增加較少。隨著生活水平提升，農村居民在就醫、上學等方面更依賴城區,城區學校大班額、大校額情況嚴重,學校生均面積不足。城區三甲綜合醫院醫療需求增加明顯,人均體育場地面積偏低。城市公共服務設施要考慮服務人口,提高配置標準。燃氣供應方面目前存在城鄉失衡的情況,鄉鎮燃氣管線接入普遍較少,用氣以罐裝液化石油氣為主。內澇點治理仍需加強,海綿城市建設需持續推進,消防救援5分鐘可達率為72.4%,消防站數量偏少。市政基礎設施水平有待進一步提升,城市韌性及城市安全有待加強。

4.鄉鎮發展分化現象明顯,農村空心化問題突出

中心城區周邊鄉鎮受到城市輻射帶動作用明顯,產業與中心城區充分融合,發展態勢較好,而其他鄉鎮則多為農業型和工礦型鄉鎮,農業型鄉鎮以第一產業為主,缺乏二、三產業,產業結構單一,人口大量外流,發展滯緩;工礦型鄉鎮則受到礦山關停的影響,失去發展動力,經濟陷入轉型困境。

5.核心引擎作用不突出

作為新宜吉六縣合作示范區的區域性中心城市,新余市目前對外服務功能欠缺,開放性經濟發展水平也不高,“小城市辦大教育”傳統優勢出現滑坡,袁河內河港口及碼頭布局貨運體系等基礎設施建設遲緩,新余市核心引擎作用不突出,在鋼鐵及深加工、高端裝備制造、光電信息等產業鏈上與周邊五縣垂直分工與橫向協同有待加強;還需對標國內外現代化中心城區的產業結構與形態,加快發展商貿商務、現代金融等現代服務業;無法滿足五縣重點產業鏈“補鏈”需求,對中心城區有較強依賴性的研發設計、銷售服務等產業形態有待進一步發展。需進一步完善服務業集聚區、大型公共服務設施和功能型城市綜合體布局,加強新余主城區與周邊組團路網相連,聯動聚合發展,方能通過城市規模能級提升奠定適量空間發展框架,引領示范區高質量發展。

四、國土空間規劃建議

（一）明確城市定位和發展方向

立足現有的產業基礎與發展條件,圍繞實現“中部地區新型工業強市、贛西區域性中心城市、生態康養旅游城市”的城市性質與定位,確定新余市產業發展的核心目標:國家重要的新能源和特鋼生產基地、江西省區域性物流樞紐和能源中心、贛西地區重要的生態康養旅游區和綠色農產品生產基地、新宜吉六縣現代服務業中心。在市域層面構建“核心+軸線+圈層”的產業發展總體格局,即以新余中心城區和分宜縣城為市域產業發展核心區,集聚發展先進制造業和現代服務業,輻射帶動市域其他地區發展;以依托浙贛鐵路、滬昆高速、滬昆高鐵組成的滬昆大通道為軸線，串聯新余、分宜主副中心,并連通外部城市,形成新余產業、城鎮、人口密集分布的發展主軸帶，以大廣高速、上新線、余新公路、上分線、分安線等干線公路為依托形成的城鄉一體化發展廊道,促進城鄉之間要素流動,增強城市對外圍地區的輻射,推動沿線地區現代農業、生態旅游以及鄉鎮特色經濟的發展；在核心區之外的鄉鎮農村形成兩個圈層,主要發展現代農業、生態旅游、鄉鎮工業等。

（二）優化城市功能結構

重點打造“一核、兩帶、三中心、四板塊、七片區”城市功能結構。將仰天崗國家森林公園和獅子口水庫整合，在主城區和高鐵新區之間打造仰天崗生態核；建設沿孔目江生態綠化景觀帶和沿袁河生態綠化景觀帶，嚴控沿江（河）岸線開發建設，還綠于民；建設高鐵新區商務行政中心，依托現有體育中心、美術館、圖書館建設文化體育中心，在孔目江和袁河交匯區域打造濱水休閑中心；形成高鐵板塊、城北板塊、城南板塊、城東板塊四大板塊，并按照功能布局形成高鐵片區、高新產業片區、高新產城融合片區、北湖片區、老城更新片區、袁河產業片區、職教園片、仙來片區八個片區。

（三）劃定三條控制線

依據生態保護重要性評價，在現有生態保護紅線基礎上優化調整，加強與自然保護地成果銜接，將仰天崗國家森林公園、孔目江國家濕地公園等重要生態區域納入生態保護紅線，實行嚴格保護。以資源環境承載力、生態保護極重要區為基本約束，優化調整永久基本農田保護紅線。針對新余市耕地倒掛現象，以“三調”工程恢復為基礎，以適宜性潛力為補充，優先滿足耕地保護目標。以農業適宜性評價的適宜區為基礎，結合農用地分等定級成果、農業生產耕作條件、長期穩定耕地布局調整永久基本農田，將耕地污染地塊、坡度25°以上涉及的永久基本農田調出，并調入相應面積的永久基本農田；增加有效耕地數量、提升耕地質量等級、注重農業生態保護，實行耕地保護分區管控，合理有序推進全域國土綜合整治，優化耕地空間布局，實現耕地總量動態平衡和進出平衡，形成“一環兩區多片”的新余農業發展總體空間布局。劃定城鎮開發邊界，避讓長期穩定耕地，以規劃內新增耕地潛力作為控制建設占用耕地的重要依據，嚴控新增建設用地規模。

（四）開展城市更新

根據不同片區城市功能供需匹配度，因地制宜推動重點區域空間格局優化提升。結合步行系統及公共服務節點的更新需求,以微改造方式為主,推動社區配套服務設施的優化,串聯公園、廣場等開敞空間,營造可達性強、服務精細、功能復合、品質優良的城市服務系統。增加公共服務設施供應，特別是學校、醫院等剛需供應，持續推進海綿城市建設，解決城市內澇問題。

（五）明確鄉鎮主體功能

以鄉鎮、街道為最小試劃單元，在市級國土空間總體規劃中采取上下結合的方式，開展市域范圍內的鄉鎮級主體功能區試劃工作。按照城市化發展區、農產品主產區、重點生態功能區三種類型，統一確定市域內所有街道、鄉鎮（或同一行政級別的林場、墾殖場）的主體功能區基本類型。在此基礎上，結合差異化指標評價結果，將鄉鎮主體功能區進一步細化為城鎮化優化區、城鎮化促進區、農業主產功能區、農業特色功能區、重點生態保護區、生態經濟區等6種亞區，為下一步鄉鎮級國土空間規劃編制提供依據。

（六）增強核心引領作用

立足新宜吉六縣區跨行政區合作示范區,充分發揮城市功能相對完善、產業規模及競爭力優勢明顯的有利條件,高起點謀劃城市功能,強化輻射帶動作用,推動新余都市區發育壯大,加強與周邊縣區在產業鏈上的分工協作，打造引領新宜吉六縣跨行政區轉型合作示范區高質量發展的核心引擎。

五、結語

在針對國土空間的規劃和治理工作中，必須要具有戰略性和全局性的規劃發展目標，同時還需要考慮到基礎性和綜合性因素所產生的影響，要充分做好國土空間規劃的整體規劃和布局工作，有效保證該區域各塊國土用地空間使用的最佳化[4-5]。根據新余市“雙評價”和城市體檢評估結果分析，新余資源約束壓力較大，除北部的高鐵新區外，城市東、西、南三面向外擴展受限。在未來發展中，應樹立自然資源全新視角，立足資源稟賦特征，通過明確城市發展方向、優化城市功能、劃定三條控制線、開展城市更新、明確鄉鎮主體功能、增強核心引領等措施實現國土空間高效集約利用，并提升生活和居住質量，從而提高市民的獲得感和滿意度。